Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
Kenmerk P05/01183
uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
de heffingsambtenaar van de gemeente Zandvoort,
de heffingsambtenaar,
tegen de uitspraak in de zaak no. AWB 05/1439 van de rechtbank Haarlem van 21 september 2005 in het geding tussen
X,
wonende te Y,
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar.
1. Ontstaan en loop van het geding
De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 30 november 2004 aan belanghebbende voor het jaar 2002 een aanslag afvalstoffenheffing en een aanslag rioolrecht opgelegd, beide verenigd op één aanslagbiljet, ten bedrage van respectievelijk € 208,80 en € 120,92.
Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de inspecteur bij uitspraken, gedagtekend 22 maart 2005, de aanslagen gehandhaafd.
Bij uitspraak van 21 september 2005, verzonden op 22 september 2005, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door belanghebbende ingestelde beroep gegrond verklaard, de aanslag afvalstoffenheffing vernietigd en de aanslag rioolrecht in stand gelaten.
Tegen deze uitspraak heeft de heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij beroepschrift van 1 november 2005, bij het Hof ingekomen op dezelfde dag, aangevuld bij brief die bij het Hof is ingekomen op 6 december 2005. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2006. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
2. Overwegingen
2.1. Feiten
Het Hof verwijst allereerst naar de feiten die door de rechtbank zijn vastgesteld en die als volgt in de uitspraak van de rechtbank zijn weergegeven (de rechtbank duidt belanghebbende als eiseres aan)
Eiseres was in 2002 woonachtig op het adres A-straat 1. Het pand aan dit adres bestaat uit het woonhuis dat werd bewoond door eiseres en een in dit woonhuis gesitueerd 2 kamer appartement dat dienst doet als vakantie-/recreatiewoning (hierna: zomerhuis). Het zomerhuis is een afzonderlijke woonruimte bestaande uit een entree, woonkamer, keuken, slaapkamer, badkamer en toiletruimte. De verbinding tussen de woning en het zomerhuis bestaat uit een afsluitbare deur. Dit zomerhuis wordt door eiseres verhuurd aan derden.
Met dagtekening 15 maart 2002 heeft verweerder aan eiseres een aanslag afvalstoffen-heffing en een aanslag rioolrecht opgelegd voor het jaar 2002 ten bedrage van respectievelijk € 208,80 en € 120,92 voor het woonhuis met het adres A-straat 1. De aanslag afvalstoffenheffing is opgelegd naar het tarief voor een huishouden van méér dan 1 persoon.
Met dagtekening 30 november 2004 heeft verweerder aan eiseres de bestreden aanslagen opgelegd voor het jaar 2002 voor het zomerhuis met het adres A-straat 1/zh. De aanslag afvalstoffenheffing is opgelegd naar het tarief voor een huishouden van méér dan 1 persoon.
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting stelt het Hof nader de volgende feiten vast.
Volgens de gegevens van de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zandvoort (hierna: GBA) staat niemand ingeschreven op het adres A-straat 1-zh (hierna ook: het zomerhuis). Belanghebbende heeft het zomerhuis vanaf enig tijdstip in de jaren negentig tot en met medio 2001 (in die periode samen met haar toenmalige partner) en van maart tot september 2003 aan derden verhuurd.
2.2. Geschil
Het hoger beroep van de heffingsambtenaar is uitsluitend gericht tegen de beslissing van de rechtbank met betrekking tot de aanslag afvalstoffenheffing 2002 inzake het zomerhuis (hierna ook: de aanslag). In hoger beroep is in geschil het antwoord op de vraag of het zomerhuis kan worden aangemerkt als perceel als bedoeld in artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 2, tweede lid, van de onder 2.5.1 hierna te vermelden Verordening reinigingsheffingen 2002. Indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, is in geschil of belanghebbende belastingplichtig is op grond van de Verordening en zo ja, of ten aanzien van belanghebbende terecht het tarief voor meerpersoonshuishoudens is toegepast.
2.3. Oordeel van de rechtbank
De rechtbank heeft geoordeeld dat het zomerhuis, dat met het huis van belanghebbende is verbonden, een afzonderlijke woonruimte vormt die dient te worden aangemerkt als een afzonderlijk perceel. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen:
De rechtbank onderzoekt eerst of het zomerhuis kan worden aangemerkt als een afzonderlijk perceel. Volgens vaste jurisprudentie is een perceel een woning met een zekere mate van zelfstandigheid of een ander door een particuliere huishouding of deel daarvan gebruikt verblijf waar huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan en ten aanzien waarvan de gemeente voldoet aan haar inzamelplicht.
Uit het feit dat het onderhavige, in het woonhuis gesitueerde 2 kamer appartement (zomerhuis) een afzonderlijke woonruimte vormt, bestaande uit een entree, woonkamer, keuken, slaapkamer, badkamer en toiletruimte en de verbinding tussen de woning en het zomerhuis bestaat uit een afsluitbare deur leidt de rechtbank af dat het onderhavige zomerhuis moet worden aangemerkt als een afzonderlijk perceel, waaruit afzonderlijk van het woonhuis huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan.
De rechtbank heeft belanghebbende niet belastingplichtig geacht op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening reinigingsheffingen 2002. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen:
Vervolgens onderzoekt de rechtbank of eiseres in het jaar 2002 belastingplichtige is als bedoeld in artikel 3 van de Verordening reinigingsheffingen 2002. Ten aanzien van het feitelijk gebruik maken van het zomerhuis heeft eiseres ter zitting gesteld dat zij het zomerhuis in 2002 niet heeft verhuurd maar slechts zeer incidenteel – bijna niet – ter beschikking heeft gesteld aan logés om er te slapen. Zij heeft het zomerhuis voornamelijk als berging in gebruik gehad. De rechtbank hecht geloof aan haar niet of onvoldoende weersproken verklaring en acht het aannemelijk dat het gebruik van het zomerhuis in 2002 van dien aard is geweest dat aldaar niet of nauwelijks, althans niet geregeld huishoudelijke afvalstoffen in een particuliere huishouding konden ontstaan. Dientengevolge kan eiseres niet worden aangewezen als belastingplichtige en zal de rechtbank haar beroep op dit punt gegrond verklaren.
De rechtbank heeft de aanslag vernietigd.
2.4. Standpunten van partijen
Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de stukken van het geding.
Ter zitting heeft belanghebbende hieraan toegevoegd dat het zomerhuis niet als een apart perceel kan worden aangemerkt maar onderdeel is van het huis A-straat 1. Voorts heeft zij gesteld dat zij het gehele jaar 2002 alleen heeft gewoond. Haar voormalige partner heeft weliswaar tot april 2002 op het adres A-straat 1 ingeschreven gestaan in de GBA, maar zij heeft al in de loop van 2001 feitelijk de woning verlaten. Belanghebbende heeft ter zitting ook aangevoerd dat de GBA-inschrijving pas in april 2002 is gewijzigd na de uitkoop van de voormalige partner uit de gezamenlijke woning en nadat die partner de beschikking had gekegen over duurzame huisvesting.
2.5. Relevante bepalingen
2.5.1. Artikel 2 tot en met 4 van de Verordening reinigingsheffingen 2002 van de gemeente Zandvoort (in deze uitspraak aangeduid als: de Verordening) luiden als volgt:
Artikel 2 Aard van de belasting
1. Onder de naam “afvalstoffenheffing”wordt een directe belasting geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer (Stb. 1994, 80).
2. De afvalstoffenheffing als bedoeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel wordt naar afzonderlijke grondslagen geheven ter zake van het feitelijk gebruik van een perceel ten aanzien waarvan krachtens artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
Artikel 3 Belastbaar feit en belastingplicht
1. De belasting wordt geheven van degene die in de gemeente feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt als gebruiker aangemerkt:
a. degene die naar de omstandigheden beoordeeld al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht feitelijk gebruik maakt van het perceel;
b. ingeval een gedeelte van een perceel ten gebruike is afgestaan: degene die dat gedeelte ten gebuike heeft afgestaan.
Artikel 4 Maatstaf van heffing en belastingtarief
De belasting wordt geheven naar de maatstaven en de tarieven, opgenomen in hoofdstuk 1 van de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2.5.2. Artikel 16 van de Verordening bepaalt:
“Het college van Burgemeester en Wethouders kan nadere regels geven met betrekking tot de heffing en de invordering van de reinigingsheffingen.”
2.5.3. Hoofdstuk 1 van de tarieventabel als bedoeld in artikel 4 van de Verordening (hierna: de Tarieventabel) luidt (voor zover hier van belang) als volgt:
1.1. De belasting bedraagt per perceel per belastingjaar:
- bij gebruik daarvan door ten hoogste één persoon € 152,86;
- bij gebruik daarvan door meer dan één persoon € 208,80.
1.2. Het aantal personen dat gebruik maakt van een perceel wordt beoordeeld naar de situatie op 1 januari van het belastingjaar, of zo dit later is, bij aanvang van de belastingplicht.
2.5.4. Met dagtekening 24 januari 2002 heeft het college van Burgemeester en Wethouders van Zandvoort een besluit met betrekking tot de Verordening vastgesteld waarin zij beleidsregels heeft vastgelegd met betrekking tot het bepalen van het aantal personen dat gebruik maakt van een perceel. Het besluit luidt als volgt:
1. Het aantal personen voor de maatstaf van heffing wordt vastgesteld op basis van de gegevens volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zandvoort (GBA).
2. Indien volgens de gegevens van de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zandvoort bij het begin van het belastingjaar of, zo dit later is, bij de aanvang van de belastingplicht op een perceel niemand staat ingeschreven, terwijl er wel sprake is van feitelijk gebruik van een perceel ten aanzien waarvan krachtens artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, wordt het aantal personen dat gebruik maakt van een perceel bepaald op twee.
3. Indien een perceel niet voorkomt in de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zandvoort terwijl het perceel wel aangemerkt dient te worden als een perceel ten aanzien waarvan ingevolge artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, wordt het aantal personen dat gebruik maakt van een perceel bepaald op twee.
2.6. Beoordeling van het geschil
2.6.1. Op grond van art. 15.33 in verbinding met artikel 10.21 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wet) kan als voorwerp van belasting worden aangewezen het binnen het grondgebied van de gemeente gelegen perceel waar geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan en ten aanzien waarvan voor de gemeente een verplichting bestaat tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. De raad van de gemeente Zandvoort heeft kennelijk beoogd de Verordening vast te stellen met inachtneming van deze wettelijke regeling, ook al wordt in de Verordening ten onrechte verwezen naar artikel 10.11 van de Wet.
2.6.2. Perceel
2.6.2.1. Voor de vraag of sprake is van een perceel in de zin van art. 15.33 van Wet en van artikel 2, tweede lid, van de Verordening, dient te worden getoetst of het zomerhuis een (gedeelte van een) onroerende zaak is dat blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor het voeren van een particuliere huishouding waarin geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan.
2.6.2.2. Het zomerhuis is ontstaan door verbouwing van de voormalige garage van de woning A-straat 1 (hierna: het woonhuis). Het zomerhuis heeft een afzonderlijke ingang, een woonkamer, een slaapkamer, een badkamer, een toiletruimte en een keuken. Het staat in verbinding met het woonhuis door middel van een afsluitbare deur. De rechtbank heeft op goede gronden vastgesteld dat er sprake is van een afzonderlijk perceel in de zin van de genoemde bepaling.
2.6.2.3. Voor zover belanghebbende stelt dat het woonhuis en het zomerhuis tezamen als één perceel moeten worden aangemerkt, overweegt het Hof het volgende. Belanghebbende heeft het zomerhuis zodanig ingericht dat het als zelfstandige woongelegenheid kan worden gebruikt en verhuurd. Belanghebbende heeft het zomerhuis in de jaren vóór en na 2002 ook daadwerkelijk gebruikt ten behoeve van de verhuur. Belanghebbende heeft het woonhuis voortdurend gebruikt voor eigen bewoning. Het feit dat in het jaar 2002 het zomerhuis niet is verhuurd, leidt niet tot de conclusie dat het woonhuis en het zomerhuis op grond van die enkele omstandigheid als één perceel kunnen worden aangemerkt.
2.6.3. Gebruik van het perceel
2.6.3.1. Van een perceel ten aanzien waarvan de gemeente verplicht is tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen kan slechts sprake zijn indien van dat perceel feitelijk gebruik wordt gemaakt, zodat een belastingplichtige gebruiker valt aan te wijzen. Belanghebbende heeft verklaard het zomerhuis in het jaar 2002 te hebben gebruikt voor het opslaan van goederen en (zeer incidenteel) voor het - niet tegen betaling - onderbrengen van logés. Hieruit volgt dat het zomerhuis haar ter beschikking stond en dat zij het feitelijk gebruikte. De rechtbank heeft echter aannemelijk geacht dat het gebruik van het zomerhuis in 2002 van dien aard is geweest dat aldaar niet of nauwelijks, althans niet geregeld huishoudelijke afvalstoffen konden ontstaan.
2.6.3.2. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 30 mei 2001 (nr. 36 047, BNB 2001/303) beslist dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een perceel waarvoor een inzamelplicht bestaat voor de gemeente ten aanzien van huishoudelijke afvalstoffen enkel van belang is of er in dat perceel geregeld huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan. Uit de overwegingen van de Hoge Raad blijkt dat er naar objectieve maatstaven dient te worden getoetst of een perceel geschikt is voor bewoning en er (geregeld) huishoudelijke afvalstoffen kunnen ontstaan.
2.6.3.3. De rechtbank heeft ten onrechte een subjectieve norm aangelegd nu zij oordeelt dat door het feitelijke gebruik van het zomerhuis door belanghebbende in 2002 daar niet of nauwelijks, althans niet geregeld huishoudelijke afvalstoffen konden ontstaan. Uit het onder 2.6.2.2 en 2.6.2.3 overwogene volgt dat het zomerhuis objectief bezien geschikt was voor bewoning en dat de mogelijkheid bestond dat er geregeld huishoudelijke afvalstoffen konden ontstaan. De omstandigheid dat het zomerhuis in 2002 niet permanent werd bewoond en dat het in dat jaar slechts incidenteel door logés werd gebruikt, staat niet in de weg aan de objectieve geschiktheid voor bewoning en de daaraan verbonden mogelijkheid dat geregeld huishoudelijke afvalstoffen konden ontstaan. Voorts is buiten geschil dat belanghebbende het zomerhuis gedurende het onderhavige jaar feitelijk gebruikte, al was dat voornamelijk voor de opslag van goederen, alsmede dat de gemeente Zandvoort voldeed aan haar inzamelingsplicht.
2.6.4. Tarief
2.6.4.1. De rechtbank is aan de vraag of de heffingsambtenaar belanghebbende terecht heeft aangeslagen naar het tarief voor een meerpersoonshuishouden niet toegekomen.
2.6.4.2. Belanghebbende heeft gesteld dat zij in 2002 alleen heeft gewoond en enig gebruiker van het (naar haar mening als één geheel aan te merken) perceel is. Op het perceel A-straat 1-zh staat niemand ingeschreven in de GBA. De heffingsambtenaar heeft op grond van de onder 2.5.4 weergegeven beleidsregels het aantal personen dat gebruik maakt van het zomerhuis vastgesteld op twee.
2.6.4.3. De heffingsambtenaar heeft de stellingen van belanghebbende dat zij in 2002 alleen heeft gewoond en het zomerhuis in 2002 niet heeft verhuurd niet weersproken. Nu belanghebbende onweersproken heeft gesteld dat zij alleen woonde, kan als vaststaand worden aangenomen dat feitelijk sprake is van een gebruik van het zomerhuis als bedoeld in de Tarieventabel door ten hoogste één persoon.
2.6.4.4. Naar ’s Hofs oordeel is er voor de door de heffingsambtenaar gehanteerde beleidsregels, die ondanks het gebruik door slechts één persoon het toepassen van een ander en hoger tarief voorschrijven dan blijkt uit de Tarieventabel, geen onderbouwing te vinden in de Verordening en in de Tarieventabel. De Verordening en de Tarieventabel laten er immers geen twijfel over bestaan dat bij gebruik door ten hoogste één persoon € 152,86 verschuldigd is. De beleidsregels wijken daarvan af door in bepaalde gevallen (zoals dat van belanghebbende) een hogere heffing voor te schrijven, hetgeen bij gebrek aan een wettelijke grondslag niet is toegestaan.
2.6.4.5. Dat het college van Burgemeester en Wethouders op grond van artikel 16 van de Verordening nadere regels kan geven met betrekking tot de heffing van de reinigingsheffingen, is hiertoe onvoldoende, omdat die bepaling - gelet op de wijze waarop deze is geredigeerd - slechts betrekking heeft op de heffing van reinigingsheffingen binnen het door de Verordening en de Tarieventabel geschapen wettelijke kader en de daaruit voortvloeiende omvang van de belastingplicht niet kan uitbreiden. De onder 2.5.4 weergegeven beleidsregels moeten daarom hier buiten toepassing blijven.
2.7. Slotsom
2.7.1. De slotsom is dat het hoger beroep gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd waar het de vernietiging van de aanslag betreft. De aanslag dient te worden verminderd tot een aanslag berekend naar het tarief voor een éénpersoonhuishouden. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal het Hof de uitspraak van de inspecteur inzake de aanslag vernietigen en de aanslag verminderen tot een bedrag van € 152,86. Overigens begrijpt het Hof het dictum in de uitspraak van de rechtbank aldus dat de rechtbank heeft beslist dat de aanslag moet worden vernietigd, zij het dat de rechtbank er daarbij ten onrechte van is uitgegaan dat één gecombineerde aanslag afvalstoffenheffing en rioolrecht is vastgesteld (met aanslagnummer 11111) die gedeeltelijk (voor zover betrekking hebbend op het rioolrecht) in stand dient worden gelaten, terwijl in werkelijkheid sprake is van twee afzonderlijke aanslagen die op één aanslagbiljet zijn verenigd. Nu het hoger beroep uitsluitend betrekking heeft op de aanslag afvalstoffenheffing, komt het Hof niet toe aan een nadere beoordeling van het dictum inzake de aanslag rioolrecht.
2.7.2 In de omstandigheid dat de heffingsambtenaar bij de in geschil zijnde uitspraak op bezwaar de aanslag ten onrechte heeft gehandhaafd naar het tarief voor een meerpersoonshuishouden en deze aanslag weliswaar niet dient te worden vernietigd (zoals de rechtbank heeft geoordeeld) maar wel dient te worden verminderd tot een aanslag naar het tarief voor een eenpersoonshuishouden, ziet het Hof aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de proceskosten die belanghebbende in hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, zoals bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt deze vergoeding vastgesteld op afgerond € 40 voor de reis van Y naar Amsterdam v.v. per openbaar vervoer, laagste klasse. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
3. Beslissing
Het Hof:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover deze de aanslag afvalstoffenheffing betreft;
- vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar inzake de aanslag;
- vermindert de aanslag tot een bedrag van € 152,86; en
- veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 40 en wijst de gemeente Zandvoort aan als de rechtspersoon die deze kosten aan belanghebbende moet vergoeden.
Aldus vastgesteld door mrs. O.B.Onnes, voorzitter, P.M.F. van Loon en H.E. Kostense, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. V.P. Wakkerman als griffier. De beslissing is op 2 maart 2007 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.