Uitspraak
98/229
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Vierde Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep van X te Z, belanghebbende,
tegen
een uitspraak van de dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht te P, verweerder.
1. Loop van het geding
Van belanghebbende is op 19 januari 1998 ter griffie een beroepschrift ontvangen. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend 19 december 1997, betreffende de door het hoogheemraadschap Amstel en Vecht (hierna: het schap), de rechtsvoorganger van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, aan belanghebbende opgelegde aanslag in de ingezetenenomslag voor het jaar 1996. De aanslag bedraagt ƒ 68,67 en is bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak en van de aanslag.
Verweerder heeft een vertoogschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak.
Ter zitting van de Twaalfde Enkelvoudige Belastingkamer van 19 augustus 1998 zijn verschenen belanghebbende en namens verweerder mr. A en B. Belanghebbende heeft een pleitnota met bijlagen overgelegd. Het Hof rekent dit stuk tot de gedingstukken. Verweerder heeft kennis kunnen nemen van de bijlagen bij de pleitnota en heeft zich erover kunnen uitlaten.
Na verwijzing naar de meervoudige belastingkamer is het beroep behandeld ter zitting van 8 januari 1999, alwaar dezelfde personen zijn verschenen. Belanghebbende en verweerder hebben ieder een pleitnota met bijlagen overgelegd. Voorts heeft verweerder overgelegd:
een exemplaar van de "Kostentoedelingsverordening hoogheemraadschap Amstel en Vecht 1995" (hierna: de kostentoedelingsverordening),
een exemplaar van het "Reglement van bestuur voor het hoogheemraadschap Amstel en Vecht", zoals dit op 29 december 1994 is gepubliceerd (hierna: het reglement van bestuur) en
een overzicht van de tarieven 1996 voor de omslagheffing door het schap.
Het Hof rekent alle overgelegde stukken tot de gedingstukken. Partijen hebben ieder kennis kunnen nemen van en kunnen reageren op de door de wederpartij overgelegde stukken.
Met toestemming van belanghebbende, gegeven ter zitting van 8 januari 1999, heeft verweerder na de zitting nog ingezonden:
een artikel uit "Het Waterschap" jaargang 1997, pagina 40,
een conclusie met bijlagen van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad en
een afschrift van een uitspraak van de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, van 11 februari 1999.
Het Hof rekent ook deze stukken tot de gedingstukken.
Voorts heeft verweerder bij brief van 6 september 1999 nog stukken ingezonden met betrekking tot de goedkeuring en publicatie van de onder 2.1, 3.1 en 3.2 te noemen besluiten van het algemeen bestuur van het schap. Het Hof rekent ook deze stukken tot de gedingstukken. Belanghebbende heeft telefonisch aan de griffier te kennen gegeven geen behoefte te hebben aan kennisneming van deze stukken.
2. De kostentoedelingsverordening
2.1. Bij besluit van 14 december 1994 heeft het algemeen bestuur van het schap de kostentoedelingsverordening vastgesteld. Dit besluit is goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij besluiten van 30 mei 1995, nr. 95-513055, onderscheidenlijk 16 mei 1995, nr. 95440146, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huisbladen in het beheersgebied van het schap in week 24 van 1995. De kostentoedelingsverordening luidt, voorzover voor het geschil van belang, als volgt:
"artikel 1 begripsbepalingen Pro
Deze verordening verstaat onder:
a. kosten: kosten, zoals opgenomen in de begroting naar kostendragers van het hoogheemraadschap en voorzover deze gedekt worden met behulp van omslagen;
b. zakelijk gerechtigden ongebouwd: (...);
c. zakelijk gerechtigden gebouwd: (...);
d. ingezetenen: degenen die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats hebben in het gebied van het hoogheemraadschap en die in dat gebied het gebruik hebben van woonruimte;
e. (...).
artikel 2 taken Pro en taakonderdelen
Toedeling van de kosten geschiedt per taak of taakonderdeel, waarvoor in de begroting van het hoogheemraadschap een kostendrager is opgenomen:
a. waterkeringen:
- hoofdwaterkeringen;
- boezemwaterkeringen;
- overige waterkeringen;
waterkwantiteitsbeheer:
- hoofd aan- en afvoersysteem;
- detailwatersysteem;
vaarwegen.
artikel 3 belanghebbenden Pro en belanghebbende gebieden
1. De kosten van een taak of taakonderdeel worden toegedeeld aan de categorieën ingezetenen, zakelijk gerechtigden gebouwd en zakelijk gerechtigden ongebouwd binnen de bij die taak of dat taakonderdeel behorend belanghebbend gebied.
2. De belanghebbende gebieden zijn aangegeven op de bij deze verordening behorende kaart, nr. D601-2, bl 1.
3. (...).
artikel 4 waterkeringszorg Pro
1. De kosten voor de hoofdwaterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
2. De kosten voor de boezemwaterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
3. De kosten voor de overige waterkeringen worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
artikel 5 waterkwantiteitsbeheer
1. De kosten voor het hoofd aan- en afvoersysteem worden als volgt toegedeeld:
50% aan de ingezetenen;
(...).
2. De kosten voor het detailwaterbeheer worden als volgt toegedeeld:
30% aan de ingezetenen;
(...).
artikel 6 vaarwegen Pro
De kosten voor de vaarwegen worden toegedeeld overeenkomstig het bepaalde in het eerste lid van artikel 5.".
2.2. De kostentoedeling, zoals deze in de kostentoedelingsverordening is uitgewerkt, berust op het reglement van bestuur. Hoofdstuk 3a van dit reglement met de titel "kostentoedelingsuitgangspunten" luidt, voorzover voor het geschil van belang, als volgt:
"Artikel 55a
Bij de toedeling van de kostendelen in het kader van de ingevolge artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet vast te stellen verordening neemt het algemeen bestuur de volgende uitgangspunten in acht:
a. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van de waterkeringszorg wordt bepaald met inachtneming van de bevolkingsdichtheid van de bij die taak belanghebbende gebieden;
b. (...);
c. 1. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van het hoofdaan- en afvoersysteem wordt bepaald met inachtneming van de bevolkingsdichtheid van de bij die taak belanghebbende gebieden;
2. het aandeel van de ingezetenen in de kosten van het detailwatersysteem wordt bepaald naar de mate waarin deze categorie voor haar functioneren in de bij die taak belanghebbende gebieden afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het hoogheemraadschap;
d. (...).
Artikel 55b
De kosten van het vaarwegbeheer worden op dezelfde wijze toegedeeld als de kosten van het hoofdaan- en afvoersysteem.".
3. De omslagverordening
3.1. Bij besluit van 14 december 1994 heeft het algemeen bestuur van het schap de "Omslagverordening" van het hoogheemraadschap Amstel en Vecht (hierna: de omslagverordening) vastgesteld. Dit besluit is goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij besluiten van 30 mei 1995, nr. 95-513055, onderscheidenlijk 16 mei 1995, nr. 95440146, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huisbladen in het beheersgebied van het schap in week 24 van 1995. De omslagverordening luidt, voorzover voor het geschil van belang, als volgt:
"Hoofdstuk I Algemene bepalingen
(...)
Belastbaar feit en belastingplicht
Artikel 2
1. Ter bestrijding van de kosten voortvloeiende uit de vervulling van de aan het hoogheemraadschap opgedragen taken wordt onder de naam ‘waterschapsomslag’ een directe belasting geheven.
2. De in het eerste lid bedoelde waterschapsomslag wordt geheven van de belastingplichtigen:
a. (...);
b. bedoeld in hoofdstuk IV van deze verordening, ter zake van het hebben van woonplaats en het gebruiken van woonruimte in het gebied van het hoogheemraadschap.
(...).
Hoofdstuk IV Omslagheffing ingezetenen
Belastingplicht ingezetenen
Artikel 13
1. Met betrekking tot de taken van het hoogheemraadschap inzake de waterkering, het kwantitatief oppervlaktewaterbeheer en het beheer van vaarwegen, wordt de waterschapsomslag geheven van degenen die het gebied van het hoogheemraadschap ingezetenen zijn.
2. Als ingezetene wordt aangemerkt degene die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats heeft in het gebied van het hoogheemraadschap en die in dat gebied het gebruik heeft van woonruimte.
3. Het gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door het dagelijks bestuur aan te wijzen lid van dat huishouden.
Tarieven ingezetenen
Artikel 14
1. Het tarief ingezetenenomslag wordt uitgedrukt in een bedrag per woonruimte.
2. Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Kostentoedelingsverordening zijn de tarieven van de omslag ingezetenen aangegeven op de bij deze verordening behorende bijlage.".
3.2. De in artikel 14, tweede lid, van de omslagverordening bedoelde bijlage, zoals deze gold voor het jaar 1996 (hierna: de tarievenlijst), is vastgesteld bij besluit van het algemeen bestuur van het schap van 12 december 1995. Dit besluit is goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincies Noord-Holland en Utrecht bij besluiten van 9 februari 1996, nr. 96-510652, onderscheidenlijk 23 februari 1996, nr. 9600860, en is bekendgemaakt door publicatie in de plaatselijke huis-aan-huis-bladen in het beheersgebied van het schap in week 12 van 1996. In de tarievenlijst zijn onder meer voor de ingezetenenomslag de volgende tarieven in guldens per huishouden opgenomen:
taak (onderdeel) omslag
hoofdwaterkeringen 0,38
boezemwaterkeringen 15,63
overige waterkeringen 5,93
hoofd aan- en afvoersysteem 10,84
detailwaterbeheer 34,07
vaarwegen 1,82.
4. Tussen partijen vaststaande feiten
4.1. Belanghebbende had op 1 januari 1996 zijn woonplaats binnen het beheersgebied van het schap, alwaar hij te Z het gebruik had van een woonruimte. Deze woonruimte ligt in een gebied waarin het schap alle in artikel 2 van Pro de kostentoedelingsverordening genoemde taken behartigde.
4.2. De aan belanghebbende opgelegde aanslag in de ingezetenenomslag blijkt uit een aan hem toegezonden aanslagbiljet met onder meer de navolgende gegevens:
"C* AANSLAGSPECIFICATIE INGEZETENENOMSLAG Bedrag
Betreft:
2 C-straat 45 te Z 68,67
(...)
C = code voor belanghebbend gebied (gebied waarin u per 1 januari van het belastingjaar woonde en/of eigendom had)".
5. Geschil
Tussen partijen is in geschil of het schap het tarief van de ingezetenenomslag had moeten vaststellen op een voor het gehele beheersgebied van het schap gelijk bedrag per woonruimte, hetgeen belanghebbende verdedigt en het schap bestrijdt.
6. Standpunten van partijen en behandeling ter zittingen
Voor de standpunten van partijen en de motivering daarvan verwijst het Hof naar de gedingstukken. Tijdens de zittingen zijn partijen bij hun standpunten gebleven.
7. Beoordeling van het geschil
7.1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 13, eerste lid, van de omslagverordening hief het schap voor het jaar 1996 een waterschapsomslag van ingezetenen. Het schap ontleende de bevoegdheid daartoe aan artikel 116, aanhef en onder d, van de Waterschapswet (hierna: de Wet). In overeenstemming met het bepaalde in artikel 118, derde lid, van de Wet werden blijkens artikel 13, tweede en derde lid, van de omslagverordening als ingezetenen aangemerkt degenen die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het begin van het belastingjaar woonplaats hadden in het gebied van het schap en die in dat gebied het gebruik hadden van woonruimte en werd gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding aangemerkt als gebruik door een aan te wijzen lid van dat huishouden.
7.2. Het in het schap voor het jaar 1996 geldende tarief van de ingezetenenomslag werd ingevolge artikel 14, eerste lid, van de omslagverordening uitgedrukt in een bedrag per woonruimte. In de tarievenlijst waren voor de ingezetenenomslag verschillende tarieven opgenomen. Kennelijk was de hoogte van het van toepassing zijnde tarief afhankelijk van de ligging van de woonruimte binnen het beheersgebied van het schap en was voor die hoogte bepalend welke taken het schap behartigde in het gebied waarin de woonruimte was gelegen. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat deze tariefstelling niet voldoet aan het voorschrift van artikel 121 van Pro de Wet, waarin is bepaald dat de omslag bedoeld in artikel 116, onderdeel d, van de Wet wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.
7.3. Uit de ontstaansgeschiedenis van de Wet blijkt, dat de wetgever ervan is uitgegaan dat iedere ingezetene een gelijk belang heeft bij de uitvoering van de waterschapstaken. Het Hof verwijst in dit verband naar de volgende passage in de memorie van toelichting inzake de Wet (Kamerstukken II 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 24:
"Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn bestuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzorging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (...). Behalve de bescherming tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantasting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recreatie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker van woonruimten ... ook een daarvan te onderscheiden rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het waterschapsgebied als geheel.".
Dat het ingezetenenbelang niet vereenzelvigd mag worden met het belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig blijkt voorts uit de volgende passage uit de memorie van antwoord inzake de Wet (Kamerstukken II 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 57-58):
"[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat valt toe te delen aan het algemeen belang van ‘wonen-werken-leven’ in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en gebruik van het onroerend goed. ... Daarmee wordt niet miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu belang hebben bij het gebruik van ‘woongebouwd’, doch dat belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag.".
7.4. Bij het onder 7.3 genoemde uitgangspunt, dat iedere ingezetene een gelijk belang heeft bij de uitvoering van de waterschapstaken, dat niet mag worden vereenzelvigd met het belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig, past het dat in de Wet voor de ingezetenenomslag geen heffingsmaatstaf is opgenomen en dat een gelijk tarief per woonruimte is voorgeschreven. Het Hof verwijst in dit verband nog naar de memorie van antwoord inzake de Wet, waarin onder meer het volgende is opgemerkt (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 58):
"In de lijn van het algemene «ingezetenen-belang» ligt, dat voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...) zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn, ware het alleen al vanwege de lasten die dit met zich zal brengen voor heffing en invordering. (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt aangemerkt.".
7.5. Het in de tarievenlijst opgenomen tarief van de ingezetenenomslag voldoet naar de letter niet aan het in artikel 121 van Pro de Wet gestelde vereiste, dat die omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte. Het Hof gaat er daarbij van uit dat waar in die lijst sprake is van een tarief per huishouden is bedoeld: per woonruimte. Gelet op de ontstaansgeschiedenis van de Wet, zoals deze is weergegeven onder 7.3 en 7.4, verwerpt het Hof de opvatting van verweerder dat de zojuist genoemde wetsbepaling niettemin ruimte biedt voor het vaststellen van de omslag op een gelijk bedrag per woonruimte en tevens per waterschapstaak. Het feit dat de uitoefening van één of meer taken van een waterschap niet voor het gehele waterschapsgebied is opgedragen kan dan ook niet leiden tot het per gebiedsdeel vaststellen van verschillende tarieven van de ingezetenenomslag, althans niet zolang de wetgever geen blijk heeft gegeven van een gewijzigde opvatting op dit punt.
7.6. Voor de heffing van de ingezetenenomslag heeft dus als hoofdregel te gelden dat de ingezetenen van een waterschap voor een gelijk bedrag in de heffing worden betrokken, ook als de taken die aan dat schap zijn opgedragen niet in alle delen van zijn gebied worden en ook niet behoeven te worden uitgevoerd. Op deze hoofdregel kan echter een uitzondering worden gemaakt in die gevallen waarin een ingezetene in de heffing van de ingezetenenomslag van meer dan één waterschap wordt betrokken, omdat in het gebied waarin de woonruimte van die ingezetene is gelegen de afzonderlijke waterschapstaken aan verschillende waterschappen zijn opgedragen, en die waterschappen - kennelijk in verband daarmee - van die ingezetenen een gereduceerd tarief voor de ingezetenenomslag in het leven hebben geroepen. Indien deze uitzondering niet zou zijn toegestaan zou dat immers leiden tot het ongewenste gevolg dat die ingezetenen door elk van die waterschappen voor de volle ingezetenenomslag in de heffing zouden worden betrokken, terwijl die volle omslag uiteraard bestaat uit het aan de ingezetenen toegerekende deel van de kosten van alle - ook buiten dat gebied - door die waterschappen uitgevoerde taken.
7.7. Het vorenstaande brengt mee dat het schap het tarief van de ingezetenenomslag niet afhankelijk had mogen stellen van de ligging van de in de omslag te betrekken woonruimten binnen zijn beheersgebied, indien en voorzover in dat gebied geen waterschapstaken aan andere waterschappen zijn opgedragen. In zoverre is derhalve de tarievenlijst onverbindend en is voor de ingezetenenomslag een tarief komen te ontbreken. Nu in het gebied waarin de bij belanghebbende in gebruik zijnde woonruimte is gelegen geen waterschapstaken aan andere waterschappen zijn opgedragen moet de aanslag worden vernietigd.
7.8. De wijze waarop in het reglement van bestuur en de kostentoedelings- verordening de toedeling van kosten aan de categorie ingezetenen is geregeld staat in beginsel los van de vaststelling van het tarief van de omslagheffing voor ingezetenen. De verbindendheid van die verordening, voorzover deze betrekking heeft op ingezetenen, kan derhalve in het midden worden gelaten.
7.9. Het gelijk is dus aan belanghebbende.
8. Proceskosten
Voor een veroordeling in de proceskosten op de voet van artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken acht het Hof geen termen aanwezig, nu gesteld noch gebleken is dat belanghebbende kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten fiscale procedures.
9. Beslissing
Het Hof
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van verweerder,
vernietigt de aanslagen,
gelast verweerder van het betaalde griffierecht ƒ 45 aan belanghebbende te vergoeden en
gelast de griffier van het betaalde griffierecht ƒ 35 aan belanghebbende terug te betalen.
De uitspraak is vastgesteld op 31 januari 2000 door mrs. Onnes, Holdert en Kwantes, in tegenwoordigheid van mr. Brands als griffier. De beslissing is op die dag ter openbare zitting uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van de uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
de naam en het adres van de indiener;
de dagtekening;
een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van dit beroep ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad worden verzocht om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.