Uitspraak
22/2067 AW, 22/2068 AW, 22/2069 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 juni 2022, 21/2356, 21/2359, 21/2360 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Defensie, thans de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 11 juli 2024
SAMENVATTING
Appellante is het niet eens met de plaatsing in de functie van [functie 2] , met het verlenen van buitengewoon verlof en met haar ontslag op andere gronden. De Raad concludeert dat de verhoudingen onherstelbaar verstoord zijn en dat de staatssecretaris zich voldoende heeft ingespannen om tot een oplossing van de ontstane situatie te komen. Verder is de Raad van oordeel dat onvoldoende aanleiding bestaat om te oordelen dat de staatssecretaris een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. De staatssecretaris heeft dan ook kunnen volstaan met het toekennen van een uitkering gelijk aan de uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie. Het ontslagbesluit houdt dus stand. Het hoger beroep dat ziet op het plaatsingsbesluit en het besluit tot het verlenen van het buitengewoon verlof wordt vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaard.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nog een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 30 mei 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. E.G.M. Huisman, advocaat. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Zilverberg.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante werkte als burgerambtenaar bij Defensie in de functie van [functie 1] ( [functie 1] ) op een afdeling die onder de businessunit [ naam businessunit A] ( [A] ) valt.
1.2.
Bij besluit van 13 november 2018 is appellante in het kader van een reorganisatie met ingang van 1 januari 2019 geplaatst in de functie van [functie 2] op de afdeling [afdeling] van [A] . Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3.
Appellante heeft op 18 september 2018 een schriftelijke klacht ingediend over gedragingen van vier directe collega’s (waarvan een leidinggevende en een functioneel leidinggevende) van appellante. Naar aanleiding van deze klacht heeft de Commissie Ongewenst Gedrag (COG) op 11 januari 2019 een (concept)adviesrapport uitgebracht. Naar aanleiding van de zienswijzen van appellante en de aangeklaagden zijn op dit rapport op 28 januari 2019 een paar (kleine) wijzigingen aangebracht. De klacht van appellante is in het rapport als volgt zakelijk weergegeven: de klager ervaart een bedreigende, vijandige of onaangename werkomgeving als gevolg van pesten, treiteren, intimidatie en het haar in een kwaad daglicht stellen, waardoor appellante het gevoel krijgt te worden buitengesloten met ontneming van haar werkzaamheden en de intentie haar te verwijderen van haar werkplek. De COG heeft in het rapport geadviseerd twee klachtonderdelen gegrond te verklaren, te weten het ontnemen van appellantes taken door haar functioneel leidinggevende en een gedraging van haar collega bij een incident in maart 2017. De overige klachtonderdelen zijn ongegrond volgens de COG. Verder heeft de COG in het rapport vermeld dat op de afdeling van appellante en de aangeklaagden sprake is van een onherstelbare verstoring van de arbeidsverhoudingen die grotendeels is terug te voeren op het gedrag van appellante. De COG adviseert met appellante in overleg te treden om de problematiek die hierdoor is ontstaan op te lossen.
1.4.
Aan appellante is op 16 januari 2019 in het belang van de dienst per direct buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging, omdat het uitkomen van het (concept)adviesrapport van de COG tot forse onrust heeft geleid op de afdeling. Hierdoor is een onveilige werkomgeving op de afdeling ontstaan. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij brief van 20 februari 2019 is de klacht van appellante door de [plaatsvervangend directeur van A] ( [plaatsvervangend directeur van A] ) overeenkomstig het advies van de COG afgedaan. Ook is geprobeerd om met appellante een oplossing voor de ontstane situatie te bereiken. Dit heeft niet tot resultaat geleid.
1.6.
Bij brief van 5 april 2019 is het voornemen geuit om ontslag aan appellante te verlenen Appellante heeft in een gesprek op 12 april 2019 haar zienswijze op het voornemen gegeven.
1.7.
Bij besluit van 9 mei 2019 is aan appellante met ingang van 1 juli 2019 eervol ontslag verleend op grond van artikel 124 van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard), met toekenning van een uitkering gelijk aan de uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet (WW) en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Defensie. Aan dit ontslagbesluit is ten grondslag gelegd dat sprake is van een onherstelbaar verstoorde arbeidsverhouding tussen appellante en haar collega’s die voor een groot deel zijn terug te voeren op de interactie van appellante. Hierbij is gewezen op de constateringen in het COG-rapport en een gesprek van 8 februari 2019 dat de [plaatsvervangend directeur van A] heeft gehad met de aangeklaagden ter afdoening van de klacht. Volgens de staatssecretaris is in overleg met appellante gepoogd om tot een oplossing te komen, zoals het vinden van een andere functie, het starten van een intern/extern opleidingstraject of het overeenkomen van een vertrekregeling, maar heeft appellante hieraan niet meegewerkt. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.8.
Bij besluit van 3 juli 2019 (bestreden besluit 1) is het bezwaar tegen het plaatsingsbesluit van 13 november 2018 niet-ontvankelijk verklaard vanwege een gebrek aan voldoende (proces)belang. Daaraan is ten grondslag gelegd dat in het kader van functieharmonisatie enkel de functiebenaming [functie 1] is gewijzigd in [functie 2] en dat het wijzigen van de functienaam voor appellante geen feitelijke betekenis heeft. De rechtspositie van appellante is daarmee niet gewijzigd. De inhoud en waardering van de functie en standplaats zijn hetzelfde gebleven.
1.9.
Bij besluit van 3 juli 2019 (bestreden besluit 2) is ook het bezwaar van appellante tegen het verlenen van het buitengewoon verlof niet-ontvankelijk verklaard vanwege een gebrek aan (proces)belang. De staatssecretaris heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het belang van appellante gelegen is in de hervatting van haar werkzaamheden en dat deze hervatting vanwege het ontslag niet meer aan de orde is.
1.10.
Het ontslagbesluit is gehandhaafd bij besluit van 2 februari 2021 (bestreden besluit 3). Omdat dat besluit abusievelijk was genomen door de Secretaris-Generaal, is dat bestreden besluit bij brief van 16 december 2021 bekrachtigd door de staatssecretaris.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard en daarmee het ontslag in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de stukken afdoende is gebleken dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een onherstelbare verstoorde arbeidsverhouding tussen appellante en haar collega's. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet is ontslagen omdat zij een formele klacht heeft ingediend, maar dat de klachtprocedure het gebrek aan vertrouwen en de communicatieproblemen tussen appellante en haar collega's heeft blootgelegd en op de spits heeft gedreven. Uit het dossier is gebleken dat de verstoring van de arbeidsrelatie lang voor de ingediende klacht al is begonnen. Volgens de rechtbank is ook gebleken dat de staatssecretaris voldoende inspanningen heeft verricht om in overleg met appellante tot een oplossing te komen en dat appellante hierbij geen constructieve houding heeft laten zien. Nu geen oplossing voor het conflict is gevonden en voldoende pogingen zijn ondernomen om die te bereiken, was de staatssecretaris bevoegd om appellante ontslag te verlenen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris heeft kunnen volstaan met de toegekende uitkering. Van een overwegend aandeel van de staatssecretaris in het ontstaan en het voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid is volgens de rechtbank geen sprake.
2.2.
De rechtbank heeft verder de beroepen tegen het bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en zelf voorzien door de bezwaren van appellante tegen de besluiten over het plaatsingsbesluit en het buitengewoon verlof ongegrond te verklaren. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de bezwaren van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het ontslag nog niet in rechte vaststaat.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
Ontslag op andere gronden
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad [1] kan een ontslaggrond als die van artikel 124 van het Bard worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een situatie die ontslag op grond van artikel 124 van het Bard rechtvaardigt. Appellante heeft naar voren gebracht dat de staatssecretaris de mogelijkheden tot herplaatsing onvoldoende heeft onderzocht, dat de aangeboden functie van [functie 2] geen passende functie is en dat zij wel open stond voor een oplossing. De Raad volgt appellante hierin niet en overweegt daartoe als volgt.
4.3.
Uit de gedingstukken en hetgeen ter zitting is besproken blijkt dat tussen partijen niet in geschil is dat ten tijde in geding de verhoudingen tussen appellante en haar collega’s op de afdeling onherstelbaar verstoord waren. Terugkeer van appellante naar die afdeling was dan ook niet meer mogelijk. De [plaatsvervangend directeur van A] heeft appellante in het gesprek van 20 februari 2019 dan ook meegedeeld dat hij met appellante op zoek wilde naar een oplossing voor de ontstane situatie, waarbij gedacht kon worden aan een andere functie, het volgen van een intern dan wel extern opleidingstraject voor functies binnen dan wel buiten Defensie, of het overeenkomen van een vertrekregeling.
4.4.
Naar het oordeel van de Raad heeft appellante daarna een weinig constructieve houding aangenomen bij het vinden van die oplossing. Nadat de advocaat van appellante in een gesprek van 11 maart 2019 meedeelde niet te weten wat appellante wilde, is op 14 maart 2019 een gesprek gepland om met appellante te praten over de continuering van haar loopbaan, al dan niet binnen Defensie. Appellante is echter niet verschenen op dit gesprek, ondanks een opdracht daartoe. Appellante is vervolgens opgedragen om zich op 21 maart 2019 alsnog te melden voor een gesprek met de [plaatsvervangend directeur van A] . Daarbij is vermeld dat het doel is om een oplossing te vinden voor de ontstane situatie en dat daarvoor de medewerking van appellante vereist is. De advocaat van appellante heeft voorafgaande aan dit gesprek laten weten niet aanwezig te zullen zijn, omdat dat volgens hem geen meerwaarde zal hebben. Tijdens het gesprek op 21 maart 2019 heeft appellante aangegeven dat zij alleen aanwezig is vanwege de opdracht daartoe. Aan appellante is in dat gesprek de functie van [functie 2] aangeboden. Ten aanzien van het volgen van een intern dan wel extern opleidingstraject, haar toekomst bij Defensie of het overeenkomen van een vertrekregeling heeft appellante aangegeven daarover te moeten overleggen met haar gemachtigde. Daardoor heeft er op dat moment (wederom) geen overleg plaats kunnen vinden over mogelijke oplossingen voor de ontstane situatie. Uit de gedingstukken blijkt niet dat appellante na dit gesprek op de door de [plaatsvervangend directeur van A] aangedragen mogelijke oplossingen zoals een intern dan wel extern opleidingstraject of het overeenkomen van een vertrekregeling, is teruggekomen.
4.5.
Appellante heeft vervolgens op 28 maart 2019, na een gesprek met haar mogelijk nieuwe leidinggevende, laten weten dat zij de aangeboden functie van [functie 2] geen passende functie acht, omdat de taken in die functie niet overeenkomen met de taken in de functie van [functie 1] . Volgens de staatssecretaris is met de functie van [functie 2] appellante een vergelijkbare functie aangeboden in het werkveld van appellante met dezelfde schaal en dezelfde standplaats als de eerder door haar verrichte functie en past deze aangeboden functie bij haar capaciteiten, kennis en vaardigheden. Naar het oordeel van de Raad heeft de staatssecretaris, anders dan appellante meent, met het aanbieden van deze functie geen onjuiste invulling gegeven aan zijn inspanningsverplichting om appellante elders te herplaatsen. Dat de werkzaamheden in de aangeboden functie niet exact gelijk zijn aan de werkzaamheden die appellante eerder vervulde, doet daaraan niet af.
4.6.
De Raad is van oordeel dat, ook al was appellante het niet eens met diverse besluiten die de staatssecretaris had genomen, van haar verwacht mocht worden dat zij zich constructief opstelde ten opzichte van de mogelijkheden die de staatssecretaris haar bood om tot een oplossing van de ontstane situatie te komen. Van een dergelijke constructieve opstelling is, zoals hiervoor is overwogen, de Raad niet gebleken. Evenmin is de Raad gebleken dat appellante zelf concrete voorstellen heeft gedaan om de situatie op te lossen, zoals zij ter zitting heeft gesteld. Ook nadat in het voornemen tot ontslag van 5 april 2019 appellante opnieuw was meegedeeld dat een vertrekregeling tot de mogelijkheden behoorde, mits haar voorwaarden redelijk waren, heeft appellante geen enkele opening geboden en zich op het standpunt gesteld dat Defensie eerst met een concreet voorstel voor een vertrekregeling moest komen. Dat de staatssecretaris onder die omstandigheden daartoe niet is overgegaan, acht de Raad niet onredelijk.
4.7.
Uit de overwegingen 4.3 tot en met 4.6 volgt dat ten tijde van de ontslagverlening sprake was van onherstelbare verstoorde verhoudingen, dat de staatssecretaris zich voldoende heeft ingespannen om tot een oplossing te komen en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet meer van de staatssecretaris kon worden verlangd. De staatssecretaris was dan ook bevoegd om appellante op de gehanteerde grond ontslag te verlenen.
4.8.
Appellante heeft voorts betoogd dat de staatssecretaris naast de reeds toegekende uitkeringen een zogenaamde plus had moeten toekennen, omdat de staatssecretaris een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Ook dit betoog slaagt niet.
4.9.
De Raad is van oordeel dat uit het onderzoek van de COG en uit de klachtonderdelen die daarbij gegrond zijn verklaard weliswaar blijkt dat de staatssecretaris steken heeft laten vallen, maar dat niet kan worden gezegd dat de staatssecretaris daarmee een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen. De door appellante aangevoerde grond dat de COG buiten zijn taakstelling en bevoegdheid is getreden door te concluderen dat de gedragingen van appellante aanleiding hebben gegeven tot de verstoring van de verhoudingen op de afdeling, kan onbesproken blijven, omdat de bevindingen in het rapport van de COG, ook los van deze conclusie, voldoende aanleiding geven om te oordelen dat met name de interactie van appellante met haar collega’s en haar wijze van communiceren ontwrichtend heeft gewerkt op de afdeling, en dat vooral daardoor de verhoudingen tussen appellante en haar collega’s onherstelbaar zijn verstoord en het vertrouwen in elkaar is geschonden. De Raad heeft, anders dan appellante, geen aanleiding om te twijfelen aan (de weergave van) die bevindingen in het rapport en de objectiviteit van de COG. De COG heeft een zorgvuldig onderzoek verricht, waarbij appellante en ook de aangeklaagden voldoende in de gelegenheid zijn gesteld om op elkaars standpunten te reageren.
4.10.
Verder blijkt uit het verslag van de [plaatsvervangend directeur van A] van 8 februari 2019 van het gesprek met de aangeklaagden over de afdoening van de klacht, dat in dat gesprek eens te meer duidelijk werd hoe zeer de werkverhoudingen op de afdeling verstoord waren en dat appellante daarin de belangrijkste rol heeft gespeeld. Weliswaar is dit verslag voor het eerst in hoger beroep overgelegd, maar daarin stond niet meer dan wat al in het ontslagbesluit over dat gesprek was vermeld. Appellante heeft dan ook voldoende gelegenheid gehad om haar reactie daarop kenbaar te maken.
4.11.
De Raad neemt verder in aanmerking, zoals hiervoor in 4.4 tot en met 4.6 is overwogen, dat de staatsecretaris heeft geprobeerd om de ontstane situatie op te lossen, maar dat appellante weinig oplossingsgericht was, waardoor de impasse is blijven voortbestaan.
4.12.
Het voorgaande brengt mee dat het ontslag stand houdt.
Het plaatsingsbesluit en het besluit tot verlenen van buitengewoon verlof
4.13.
Nu het ontslag van appellante met deze uitspraak in rechte vast komt te staan, ziet de Raad zich voor de vraag gesteld of appellante nog procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het plaatsingsbesluit en het besluit tot het verlenen van het buitengewoon verlof.
4.14.
Voor het antwoord op deze vraag is volgens vaste rechtspraak [2] bepalend of het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben.
4.15.
Tijdens de zitting heeft appellante desgevraagd niet kunnen aangegeven waaruit haar procesbelang bestaat bij een inhoudelijk oordeel over het door de rechtbank gehandhaafde plaatsingsbesluit respectievelijk het door de rechtbank gehandhaafde besluit tot het verlenen van het buitengewoon verlof, als het ontslagbesluit standhoudt. Dit leidt ertoe dat het hoger beroep in zoverre wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaard zal worden en aan een inhoudelijk beoordeling van deze besluiten niet wordt toegekomen.
Conclusie en gevolgen
5. De conclusie is dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd voor zover dat ziet op het ontslag en dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat betrekking heeft op de ongegrondverklaring door de rechtbank van de bezwaren tegen het plaatsingsbesluit en het besluit tot het verlenen van het buitengewoon verlof.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover dat betrekking heeft op het ontslag;
- verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op de ongegrondverklaring door de rechtbank van de bezwaren tegen het plaatsingsbesluit van 13 november 2018 en het besluit tot het verlenen van buitengewoon verlof van 16 januari 2019.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en M. Wolfrat en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van N. el Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2024.
(getekend) L.M. Tobé
(getekend) N. el Khabazi