Uitspraak
19.2856 AW
Datum uitspraak: 20 augustus 2020
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2019, 18/4338 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.J.G. Dudink, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Dudink. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot.
OVERWEGINGEN
1.1.
Bij e-mailbericht van 31 augustus 2017 heeft appellante een aanvraag ingediend om op grond van de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF), Stcrt. 2016, 38696, dan wel op grond van de Notitie tijdelijke tewerkstellingen in fase 2 (Notitie) te worden benoemd in de functie van [functie 1]. Bij e-mailbericht van 14 september 2017 heeft appellante verduidelijkt dat ze met haar aanvraag het oog heeft op de LFNP-functie [functie 2], met als werkterrein [A].
1.2.1.
De korpschef heeft bij brief van 25 september 2017 de ontvangst van de aanvraag op grond van de RAAF bevestigd. Daarbij is appellante in de gelegenheid gesteld haar aanvraag in zoverre aan te vullen met in die brief genoemde en nog ontbrekende gegevens.
1.2.2.
Voorts is daarbij aan appellante meegedeeld dat voor het beslissen op een aanvraag op grond van de RAAF geen wettelijke termijn geldt, zodat op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een redelijke termijn geldt die ingevolge het tweede lid in ieder geval na acht weken is verstreken. Door de benodigde zorgvuldige toetsing van aanvragen op grond van de RAAF in combinatie met de grote hoeveelheid verwachte aanvragen zal het bevoegd gezag niet binnen acht weken een beslissing kunnen nemen. Onder verwijzing naar artikel 4:14, derde lid, van de Awb heeft de korpschef appellante meegedeeld zij binnen 26 weken (vermeerderd met de - op grond van artikel 4:15, tweede lid, van de Awb - opgeschorte termijn) een beslissing tegemoet kan zien.
1.3.
Op 4 oktober 2017 heeft de coördinator TTW appellante per e-mail bericht dat zij haar aanvraag op grond van de Notitie op de juiste wijze moet indienen.
1.4.
Op 10 oktober 2017 heeft appellante haar aanvraag aangevuld, waarbij ze erop heeft gewezen dat de aanvraag zowel op grond van de RAAF als op grond van de TTW is gedaan.
1.5.
Op 7 februari 2018 heeft appellante de korpschef in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op de aanvragen van appellante op grond van de Notitie, onderscheidenlijk de RAAF.
1.6.
Op 26 maart 2018 heeft appellante verzocht om vaststelling van de verbeurde dwangsom.
1.7.
Bij besluiten van 3 april 2018 (besluit 1) en 12 april 2018 (besluit 2) heeft de korpschef het verzoek van appellante om dwangsommen te betalen afgewezen.
1.8.
Bij besluit van 2 oktober 2018 (bestreden besluit) heeft de korpschef de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de weigering een dwangsom inzake de aanvraag op grond van de Notitie toe te kennen is gehandhaafd, het besluit van 3 april 2018 herroepen, vastgesteld dat de korpschef als gevolg van het niet tijdig beslissen op de aanvraag op grond van de Notitie een dwangsom heeft verbeurd van in totaal € 1.260,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De rechtbank heeft aan haar oordeel, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft daarbij vooropgesteld dat het in dit geval gaat om twee aanvragen, waarvoor verschillende voorwaarden en procedures gelden. Om die reden heeft de rechtbank de beoordeling van het niet tijdig beslissen per aanvraag verricht.
2.2.
Gelet op de door de korpschef geschetste procedure die moet worden doorlopen alvorens een besluit kan worden genomen op een aanvraag op grond van de RAAF, kan de gehanteerde beslistermijn van 26 weken niet onredelijk lang worden geacht. Die termijn was op 7 februari 2018 nog niet verlopen, zodat de ingebrekestelling prematuur was en de korpschef geen dwangsom heeft verbeurd.
2.3.
In artikel 4:15 van de Awb is neergelegd dat de beslistermijn wordt opgeschort tot de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn (zoals bedoeld in artikel 4:5 van de Awb) is verstreken. Hieruit volgt dat het bestuursorgaan een termijn moet stellen om de beslistermijn op te kunnen schorten. Daaraan is in dit geval niet voldaan, waardoor de beslistermijn niet is opgeschort. Het volgende is daarbij in aanmerking genomen. In de e-mail van 4 oktober 2017 is appellante verzocht om de aanvraag op grond van de Notitie op de juiste manier in te dienen, voorzien van de juiste documenten. De korpschef heeft aan het (juist) indienen van de stukken geen termijn verbonden en heeft evenmin vermeld dat de termijn voor het beslissen op de aanvraag wordt opgeschort. Ingevolge artikel 4:13 van de Awb bedroeg de beslistermijn daarom acht weken. Ten tijde van de ingebrekestelling op
7 februari 2018 was dan ook sprake van overschrijding van de beslistermijn. Nu de korpschef niet binnen twee weken na 7 februari 2018 alsnog heeft beslist, is een dwangsom verbeurd. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.4.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat geen dwangsom kan worden verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit of van een beslissing op bezwaar tegen een dwangsombesluit, zodat de beroepsgrond van appellante dat de korpschef een dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar tegen de dwangsombesluiten niet slaagt.
3. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de korpschef in het kader van de aanvraag op grond van de RAAF geen dwangsom heeft verbeurd. Appellant heeft in dit verband, samengevat, betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door de korpschef voor aanvragen op grond van de RAAF gehanteerde beslistermijn van 26 weken niet onredelijk lang kan worden geacht. Appellante acht het onredelijk om een dergelijke termijn te hanteren; het rechtszekerheidsbeginsel wordt hierdoor onredelijk opgerekt, aldus appellant.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 4:13, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een beschikking gegeven dient te worden binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval is verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
4.2.1.
Op grond van artikel 4:14, eerste lid, van de Awb deelt het bestuursorgaan, indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
4.2.2.
Op grond van artikel 4:14, derde lid, van de Awb deelt het bestuursorgaan, indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
4.3.
Indien het voor een bestuursorgaan niet mogelijk is een beschikking te geven binnen de termijn zoals bedoeld in artikel 4:13, eerste lid, van de Awb, biedt artikel 4:14, eerste en derde lid, het bestuursorgaan de mogelijkheid de beslistermijn te verlengen.
4.4.
Appellante heeft op 31 augustus 2017 een aanvraag ingediend om op grond van de RAAF te worden geplaatst op de door haar geambieerde functie. De korpschef heeft de termijn voor het nemen van een beslissing op deze aanvraag in overeenstemming met artikel 4:14, derde lid, van de Awb verlengd. De Raad ziet zich gesteld voor de vraag of de door de korpschef gehanteerde, verlengde, beslistermijn van 26 weken na ontvangst van de aanvraag een redelijke termijn is als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb.
4.5.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 105-107) heeft de wetgever de bestuurspraktijk ruimte willen bieden voor maatwerk voor die gevallen waarin een wettelijk bepaalde termijn ontbreekt. Zo is in de memorie van toelichting het volgende vermeld:
“Voor het geval een wettelijke termijn ontbreekt, doet zich eveneens de vraag voor of deze wet dan met een vaste termijnstelling kan komen. Ook hier gaat het echter om zeer uiteenlopende beslissingen waarvoor een uniforme termijn om de eerder aangegeven redenen niet zodanig te kiezen is dat deze voor alle gevallen aanvaardbaar is. Anderzijds zou er een grote mate van rechtsonzekerheid blijven bestaan indien voor dergelijke gevallen slechts bepaald zou worden dat binnen een 'redelijke tijd' moet worden beslist [...]. Om met beide belangen rekening te houden - enerzijds het belang van flexibiliteit van het bestuur, anderzijds het belang van rechtszekerheid van de bestuurde - wordt het volgende systeem geïntroduceerd voor de gevallen waarin een specifiek wettelijke termijn ontbreekt. De beschikking moet in principe binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag worden gegeven. Dat kan, afhankelijk van de soort beslissing, een termijn van enkele weken of van enkele maanden zijn en alles daar tussen in; in uitzonderlijke gevallen kan zelfs gedacht worden aan een termijn van dagen. Aan de bestuurspraktijk en de jurisprudentie moet worden overgelaten hier grenzen te trekken. Maar met het oog op de rechtszekerheid wordt bepaald, dat er in ieder geval duidelijkheid over het tijdstip van beslissen moet worden verstrekt indien de beslissing langer dan acht weken op zich laat wachten. Dit wordt bereikt door in artikel 4.1.3.2 [thans artikel 4:14 van de Awb] voor te schrijven dat het bestuursorgaan in dat geval binnen die termijn moet meedelen wanneer de beslissing wel genomen zal worden.”
4.6.1.
De korpschef heeft in het bij de rechtbank ingediende verweerschrift uiteengezet dat de beoordeling van aanvragen op grond van de RAAF geschiedt in een zeer complexe procedure. Niet alleen is er veel informatie nodig over de feitelijke werkzaamheden van de politieambtenaar, maar daarnaast is inhoudelijke kennis van de 94 LFNP-functiebeschrijvingen alsmede van het achterliggende systeem onontbeerlijk en is informatie nodig van de afdeling waar, of het team waarin de politieambtenaar zijn feitelijke werkzaamheden verricht. De tot beslissen bevoegde teamchefs worden ondersteund door zowel juristen als experts op het gebied van het LFNP. Via een centraal loket ingediende RAAF-aanvragen worden doorgeleid naar de bevoegde teamchef, die vervolgens een gestandaardiseerde vragenlijst invult. Vervolgens toetsen juristen de aanvraag, waarna eerst een voorgenomen besluit volgt, waarop de politieambtenaar zijn zienswijze kan geven. Gezien dit uitzonderlijk complexe afwegingskader is ook een landelijke, paritair samengestelde, toetsingsadviescommissie ingesteld die advies uitbrengt aan het bevoegd gezag over concrete, individuele aanvragen. Na indiening van de zienswijze wordt het voorgenomen besluit tezamen met de zienswijze van de ambtenaar voorgelegd aan deze toetsingsadviescommissie. Deze commissie brengt vervolgens, nadat de ambtenaar mondeling is gehoord, advies uit aan het bevoegd gezag. Pas nadat dit advies is uitgebracht, neemt het bevoegd gezag een definitief besluit op de aanvraag.
4.6.2.
Gezien deze bijzondere, complexe procedure, het feit dat bij een positieve beslissing de functie met terugwerkende kracht wordt toegewezen aan de ambtenaar, alsmede de grote hoeveelheid aanvragen die werd verwacht, is met de politievakorganisaties een beslistermijn van 26 weken overeengekomen. Deze termijn is gelet ook op de grote aantallen die de korpschef heeft ontvangen een redelijke termijn.
4.7.
Gelet op de onder 4.6.1 en 4.6.2 weergegeven toelichting kan de Raad de rechtbank volgen in haar oordeel dat de door de korpschef voor aanvragen op grond van de RAAF gehanteerde beslistermijn van 26 weken niet onredelijk lang is te achten. De korpschef heeft afdoende toegelicht dat deze termijn redelijkerwijs nodig is geweest om de verwachte grote hoeveelheid aanvragen op verantwoorde wijze te kunnen behandelen. Dat er uiteindelijk minder aanvragen zijn ingediend dan oorspronkelijk is voorzien is in dit opzicht niet van doorslaggevende betekenis. Verder valt niet in te zien dat de rechtszekerheid van appellante in het gedrang is gekomen. Appellante had ten tijde van de ontvangstbevestiging van haar aanvraag op grond van de RAAF in ieder geval duidelijkheid over het tijdstip van beslissen.
4.8.
Appellant heeft de korpschef op 7 februari 2018 voor het einde van de beslistermijn, en dus prematuur, in gebreke gesteld. De korpschef is dan ook ten aanzien van de aanvraag op grond van de RAAF geen betaling van een dwangsom verschuldigd.
4.9.
Het voorgaande betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma, in tegenwoordigheid van L.R. Daman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) L.R. Daman