Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 juni 2016, 14/1403 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. T.H. ten Wolde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. T.A. Meijer en A. Graça. Ter zitting is het onderzoek geschorst in verband met een mogelijke schikking tussen partijen. Die schikking is niet tot stand gekomen.
De Raad heeft met toestemming van partijen een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten, waarna het onderzoek gesloten is.
OVERWEGINGEN
1.1.
Op 18 juli 2012 heeft appellant een “Aanvraagformulier vrijwillig ontslag of status extern herplaatsingskandidaat SBK 2012” ingediend. Daarop heeft hij verzocht om vrijwillig ontslag en zijn keuze gemaakt voor de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap. Bij besluit van 1 november 2012 heeft de minister appellant met ingang van 1 oktober 2012 aangewezen als externe herplaatsingskandidaat in de zin van het Sociaal Beleidskader Defensie 2012-2016 (SBK 2012). Per die datum wordt appellant aangemeld bij de Bemiddelings- en begeleidingsorganisatie en begint de startperiode voor het opzetten van een zelfstandige onderneming. De duur van de oriëntatie- en startperiode is maximaal 26 weken. Na afloop van deze periode wordt aan appellant op aanvraag ontslag verleend. Bij besluiten van 13 november 2012 en 15 maart 2013 is de aanvangsdatum van de oriëntatie- en startperiode verschoven naar 1 november 2012 onderscheidenlijk 1 februari 2013. Tegen de besluiten van 1 november 2012, 13 november 2012 en 15 maart 2013 heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2.
Bij besluit van 28 augustus 2013 heeft de minister aan appellant met ingang van
1 november 2013 eervol ontslag verleend op grond van artikel 113, eerste lid, van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard). Daarbij is aan appellant een stimuleringspremie toegekend van 8,25 maandsalarissen.
1.3.
Bij besluit van 21 maart 2014 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2013 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De omstandigheid dat een persoonlijk gesprek zoals beschreven in hoofdstuk 2 van Vragen en Antwoorden SBK 2012, pagina 6, waarin aan appellant wordt meegedeeld dat is ingestemd met zijn ontslag met gebruikmaking van één van de voorzieningen, niet heeft plaatsgevonden, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat het ontslag niet rechtsgeldig is. Daartoe heeft de rechtbank vastgesteld dat er wel gesprekken met appellant zijn gevoerd over het ontslag. Het gebrek dat de instemming met het ontslag niet in een persoonlijk gesprek aan appellant is meegedeeld, kan volgens de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd, omdat appellant daardoor niet is benadeeld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat appellant bij besluit van 15 maart 2013 is aangewezen als herplaatsingskandidaat in de zin van het SBK 2012, welk besluit in rechte vaststaat omdat daartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Door het verzoek om ontslag is de status van appellant gewijzigd van ‘medewerker knelpuntcategorie’ naar ‘(externe) herplaatsingskandidaat’. De berekening van de stimuleringspremie acht de rechtbank in overeenstemming met hoofdstuk 8 van het SBK 2012.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn ontslag heeft aangevraagd. Zijn verzoek was gericht op uitgesteld ontslag onder voorbehoud en op het gebruikmaken van een voorziening uit het SBK 2012. De formele bekrachtiging van zijn verzoek en de instemming met het ontslag hadden moeten worden meegedeeld in een gesprek. De rechtbank heeft volgens appellant ten onrechte overwogen dat gesprekken zijn gevoerd over het onderwerp van ontslag. De bedoelde gesprekken hebben plaatsgevonden vóór de indiening van zijn aanvraag en dat betekent dat in die gesprekken niet kan zijn ingestemd met zijn aanvraag. Verder hadden de gesprekken een oriënterend karakter en was de daarin gegeven informatie algemeen van aard. Die gesprekken kunnen niet worden gelijkgesteld met een persoonlijk gesprek met HDO/C-OPCO waarin wordt meegedeeld dat is ingestemd met de aanvraag. Bij ontbreken van een dergelijk gesprek is het ontslag niet rechtsgeldig. Als in een gesprek voor appellant duidelijk was geworden dat hij bij gebruikmaking van de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap niet zou worden aangemerkt als behorend tot de knelpuntcategorie maar werd aangewezen als herplaatsingskandidaat, dan zou hij het proces hebben gestaakt. In dat geval was de beschikking van 15 maart 2013 nooit tot stand gekomen. Appellant ziet geen ruimte voor toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Naar zijn mening is hij benadeeld, omdat hij de procedure, indien het bedoelde gesprek had plaatsgevonden, nooit had voortgezet.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In Hoofdstuk 2 van het SBK 2012, pagina 6, getiteld 'Knelpuntcategorieën' is een knelpuntcategorie omschreven als “een nauwkeurig gedefinieerde categorie personeel waarbinnen naar verwachting een zodanige mate van potentiële overtolligheid zal ontstaan dat stimulering van de vrijwillige uitstroom gewenst is om overtolligheid zoveel mogelijk te voorkomen. Om overtolligheid zoveel mogelijk te voorkomen wordt het vrijwillig vertrek van medewerkers die behoren tot een knelpuntcategorie gestimuleerd”.
4.1.2.
Hoofdstuk 2 van het SBK 2012, pagina 7, benoemt beschikbare voorzieningen bij vrijwillig vertrek van een medewerker die behoort tot een knelpuntcategorie. Onder ten vierde is vermeld: “de voorzieningen in verband met zelfstandig ondernemerschap”.
4.1.3.
In Hoofdstuk 2 van het SBK 2012, pagina 7, onder 'Status medewerkers knelpuntcategorie' is vermeld: “Voor de medewerker die tot een knelpuntcategorie behoort en tot aan zijn ontslag (op aanvraag) op zijn functie blijft, geen sprake is van een wijziging van zijn status. Indien een medewerker, die tot een knelpuntcategorie behoort, opteert voor de voorzieningen die gelden voor een herplaatsingskandidaat geldt dat hij na te zijn aangemerkt als herplaatsingskandidaat tot aan de datum van ontslag, de status heeft van een externe herplaatsingskandidaat”.
4.1.4.
In Hoofdstuk 6 van het SBK 2012, pagina 15, getiteld 'Externe herplaatsingskandidaten' is onder ‘Beschikbare voorzieningen’ onder meer vermeld:
“In het kader van de externe herplaatsing kunnen de volgende voorzieningen worden ingezet:
Arbeidsbemiddeling;
Opleidingen;
Verhuiskosten;
Voorzieningen in verband met zelfstandig ondernemerschap.”
4.1.5.
In de Vragen en Antwoorden SBK 2012, pagina’s 6 en 7, is onder meer opgenomen dat een aanvraag om vrijwillig ontslag met gebruikmaking van een voorziening wordt beschouwd als een aanvraag voor uitgesteld ontslag onder voorbehoud. Als door de HDO/C-OPCO schriftelijk aan een betrokkene wordt meegedeeld dat met de aanvraag is ingestemd, betekent dit dus instemming met het ontslag (met gebruikmaking van één van de voorzieningen). In een persoonlijk gesprek wordt dit medegedeeld. De opzegtermijn van drie maanden begint met ingang van die datum te lopen.
4.2.1.
Appellant heeft gesteld en door de minister is niet betwist dat appellant op 17 juli 2012 en dus voorafgaand aan de indiening van de aanvraag gesproken heeft met de toenmalige directeur Financiën B en P&O adviseur G over de mogelijkheden van vrijwillig vertrek met gebruikmaking van de voorzieningen van het SBK 2012. Bij e-mail van 6 december 2013 heeft G bevestigd dat een gesprek heeft plaatsgevonden en dat appellant nog vragen had over de gevolgen van gebruikmaking van de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap. Bij de indiening van zijn aanvraag op 18 juli 2012 heeft appellant te kennen gegeven dat hij nog vragen heeft over gebruikmaking van deze voorziening en dat het antwoord op die vragen zeer belangrijk is voor de door hem te maken keuze.
4.2.2.
Vast staat dat appellant geen gesprek als bedoeld in de Vragen en Antwoorden SBK 2012, pagina's 6 en 7, heeft gehad waarin hem is meegedeeld dat met zijn aanvraag om ontslag met gebruikmaking van een voorziening is ingestemd. Het gesprek dat op 17 juli 2012 heeft plaatsgevonden kan niet als zodanig worden aangemerkt, omdat de aanvraag toen nog niet was ingediend. In zoverre kleeft dan ook aan het ontslagbesluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, een gebrek. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat dit gebrek niet kan worden gepasseerd. Daartoe is het volgende van belang.
4.2.3.
Na de indiening van de aanvraag van 18 juli 2012 is appellant bij de onder 1.1 vermelde besluiten geïnformeerd over de gevolgen van zijn keuze voor de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap. Voor appellant was daarmee in ieder geval duidelijk dat zijn verzoek om gebruik te mogen maken van de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap was gehonoreerd. Hij heeft vervolgens ook aangedrongen op effectuering van de bij deze voorziening behorende faciliteiten. Daarmee heeft appellant er blijk van gegeven dat hij met gebruikmaking van het SBK 2012 vrijwillig wilde vertrekken. Dit heeft geleid tot het besluit van 15 maart 2013. De bij hem nog aanwezige onduidelijkheid over het SBK 2012 had betrekking op de gevolgen van de keuze voor de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap voor de status van knelpuntcategorie.
4.2.4.
Met het besluit van 28 augustus 2013 werd appellant duidelijk dat de minister aan de keus voor de voorziening in verband met zelfstandig ondernemerschap het gevolg verbond dat appellant als herplaatsingskandidaat werd aangemerkt. Op basis van deze status is hem een stimuleringspremie van 8,25 maanden toegekend. Zowel in de (aanvullende) gronden van bezwaar als in de gronden van beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat bij de berekening van de stimuleringspremie had moeten worden uitgegaan van de status van knelpuntcategorie. In dat geval zou appellant een stimuleringspremie van 15 maanden moeten worden toegekend. Het niet in acht nemen van de voorgeschreven procedure heeft geleid tot het voortbestaan van onduidelijkheid ten aanzien van de status van appellant. In zoverre is hij benadeeld. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Aan het gegeven dat de minister in de onder 1.1 vermelde besluiten te kennen heeft gegeven dat appellant is aangewezen als herplaatsingskandidaat komt in dit verband geen zelfstandige betekenis toe. Allereerst omdat beide besluiten verwijzen naar een eerdere brief waarin appellant zou zijn aangewezen als herplaatsingskandidaat. Appellant betwist deze brief te hebben ontvangen. Ter zitting heeft de minister daarover geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Bovendien staat het appellant vrij in het kader van zijn bezwaar tegen het ontslagbesluit eerder genomen besluiten ter voorbereiding op dit ontslagbesluit aan te vechten.
4.3.1.
Het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Over de vraag of er aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien wordt het volgende overwogen.
4.3.2.
Eerst in hoger beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat het niet in acht nemen van de procedure, zoals beschreven in de Vragen en Antwoorden SBK 2012, pagina’s 6 en 7, tot gevolg zou moeten hebben dat de minister niet tot ontslag had mogen overgaan en dat appellant in zijn status als behorend tot de knelpuntcategorie moet worden hersteld. Dit standpunt kan niet worden gevolgd. Appellant heeft in ieder geval na het besluit van
1 november 2012 ervan blijk gegeven ermee bekend te zijn dat zijn keuze voor zelfstandig ondernemerschap tot gevolg heeft dat hij vrijwillig gaat vertrekken. De onduidelijkheid betrof de status op basis waarvan de stimuleringspremie wordt berekend. De vraag dient te worden beantwoord of de minister appellant in dit verband terecht heeft aangemerkt als externe herplaatsingskandidaat.
4.3.3.
Vast staat dat appellant ten tijde van de indiening van zijn aanvraag op 18 juli 2012 behoorde tot een knelpuntcategorie als bedoeld in het SBK 2012. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant door de optie voor zelfstandig ondernemerschap dient te worden aangemerkt als externe herplaatsingskandidaat. Daartoe heeft de minister verwezen naar de bijlage bij het SBK 2012, Vragen en Antwoorden, pagina 7. Daar is onder meer vermeld: ''Wanneer u heeft geopteerd voor de voorzieningen in verband met zelfstandig ondernemerschap, wordt u met ingang van de eerste dag van de maand volgend op de datum van instemming met uw aanvraag aangemerkt als externe herplaatsingskandidaat (...)''.
4.3.4.
Ter zitting heeft de minister evenwel bevestigd dat het SBK 2012 zo moet worden begrepen dat een medewerker die behoort tot de knelpuntcategorie vanuit die positie naar het zelfstandig ondernemerschap kan worden begeleid. De uitleg die in de Vragen en Antwoorden is gegeven aan hetgeen is opgenomen onder 'Status medewerkers knelpuntcategorie', dat de optie voor zelfstandig ondernemerschap steeds leidt tot aanmerking als externe herplaatsingskandidaat, laat voor die mogelijkheid geen ruimte en kan daarom niet worden gevolgd. Bij e-mail van 6 december 2013 heeft G bevestigd dat appellant bewust ervoor gekozen heeft om door middel van zijn knelpuntcategorie in het SBK 2012 te geraken en dat met deze keuze is ingestemd. Onder deze omstandigheden had de minister in de situatie van appellant bij de berekening van de stimuleringspremie dienen uit te gaan van de status knelpuntcategorie. De Raad zal daarom zelf voorzien door te bepalen dat appellant in aanmerking wordt gebracht voor een stimuleringspremie van 15 maanden.
4.4.
Uit het onder 4.3.4 gegeven oordeel volgt dat het verzoek van appellant om de minister te veroordelen tot vergoeding van schade, bestaande uit de wettelijke rente over de na te betalen stimuleringspremie (ter hoogte van 6,75 maandsalarissen), voor toewijzing in aanmerking komt. De wettelijke rente moet worden berekend op basis van de onterechte gedeeltelijke afwijzing van de stimuleringspremie bij het besluit op de ontslagaanvraag. De betalingstermijn bedroeg zes weken. Indien ten tijde van het ontslagbesluit
(28 augustus 2013) een juist besluit zou zijn genomen, zou dus op 10 oktober 2013 verzuim zijn ingetreden. Ingevolge artikel 4:102, tweede lid, van de Awb is de wettelijke rente op laatstgenoemde datum gaan lopen. Telkens na afloop van een jaar dient het bedrag waarover de rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De wettelijke rente loopt tot de dag van de algehele voldoening.
5. Er bestaat aanleiding de minister te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 maart 2014;
- herroept het besluit van 28 augustus 2013 wat betreft de hoogte van de stimuleringspremie en stelt deze vast op 15 maandsalarissen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 maart 2014;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van schade zoals onder 4.4 is vermeld;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 416,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en H.C.P. Venema en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) J. Tuit
IvR