Uitspraak
14/6611 WWB, 14/6612 WIJ
Datum uitspraak: 22 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
28 oktober 2014, 13/4411 en 13/4546 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [S.] (appellante) en [appellant] te [U.] (appellant)
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Optimisd (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J.G. van Heertum, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Heertum. Appellante is niet verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M.E. Rietrae.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 11 juli 2007 achtereenvolgens bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), een inkomensvoorziening ingevolge de Wet investeren in jongeren (WIJ) en bijstand ingevolge de WWB naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellant ontving bijstand ingevolge de WWB, laatstelijk van 28 november 2011 tot en met 5 februari 2012 naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een gesprek met appellante op 15 juli 2011, waarin zij meedeelde dat zij zeven maanden zwanger was van haar vierde kind met appellant, is door de Intergemeentelijke Sociale Dienst Optimisd (ISD) een onderzoek verricht naar de woonsituatie van appellante. In het kader van dit onderzoek zijn onder meer gesprekken gevoerd met appellanten, getuigen gehoord, van 18 oktober 2011 tot en met 23 februari 2012 en van 6 maart 2012 tot en met 19 april 2012 waarnemingen verricht en registers geraadpleegd. Voorts zijn huisbezoeken afgelegd op [adres] 70 te [S.] ([adres]) waar volgens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans Basisregistratie personen, appellant stond ingeschreven, en op de adressen van appellante, tot 9 december 2011 aan [uitkeringsadres 1] te [S.] (uitkeringsadres 1) en vanaf
9 december 2011 aan [uitkeringsadres 2] te [S.] (uitkeringsadres 2). De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in rapporten handhaving van de ISD van
1 mei 2012 (rapport 1) en 12 juni 2012 (rapport 2).
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het dagelijks bestuur bij besluit van
1 mei 2012 (besluit 1) de bijstand van appellante met ingang van 1 april 2012 opgeschort.
1.4.
Bij besluit van 11 juni 2012 (besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante ingetrokken met ingang van 11 juli 2007 en de over de periode van 11 juli 2007 tot 11 juni 2012 gemaakte kosten van bijstand ingevolge de WWB en de WIJ, de bijzondere bijstand, de betaalde kosten in het kader van re-integratie en de uitkeringen ingevolge het Fonds Maatschappelijke Participatie (FMP) van appellante teruggevorderd. Voorts heeft het dagelijks bestuur het recht op de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang over de periodes 5 februari 2009 tot 1 januari 2010 en 20 september 2010 tot 1 januari 2012 ingetrokken en de in dat kader gemaakte kosten teruggevorderd. Het totaalbedrag van de terugvordering is vastgesteld op € 104.019,04. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellanten in de te beoordelen periode een gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd en dat appellante daarvan geen melding heeft gemaakt als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
1.5.
Bij besluit van 11 juni 2012 (besluit 3) heeft het dagelijks bestuur, voor zover van belang, de bijstand van appellant ingetrokken over de periode van 28 november 2011 tot en met
5 februari 2012 en de over die periode gemaakte kosten van bijstand, de bijzondere bijstand en de uitkeringen ingevolge het FMP van appellant teruggevorderd. Het totaalbedrag van de terugvordering is vastgesteld op € 12.356,28. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellanten in de te beoordelen periode een gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd waarvan appellant geen melding heeft gemaakt als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
1.6.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 13 september 2013 (bestreden besluit 1) het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, het bezwaar tegen besluit 2 gegrond verklaard, de intrekkingsdatum vastgesteld op 25 juli 2011, het besluit tot terugvordering van gemaakte kosten in het kader van re-integratie ingetrokken en de bedragen van terugvordering voor gemaakte kosten van bijstand ingevolge de WWB en de WIJ, de bijzondere bijstand, de uitkeringen ingevolge het FMP en de kosten van kinderopvang vastgesteld op € 11.722,57,
€ 1.670,15, € 3.606,46 en € 884.31. Aan dit besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellanten in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.
1.7.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 17 september 2013 (bestreden besluit 2) het bezwaar tegen besluit 3 gegrond verklaard, de bijstand van appellant herzien over de periode van 28 november 2011 tot en met 5 februari 2012 en het bedrag van de terugvordering van appellant van de gemaakte kosten van bijstand vastgesteld op € 1.528,27. Aan dit besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellanten in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.
1.8.
Bij besluit van eveneens 17 september 2013 (bestreden besluit 3) heeft het dagelijks bestuur bestreden besluit 1 gewijzigd en het bedrag van de terugvordering van appellante van de gemaakte kosten van bijstand ingevolge de WWB en de WIJ vastgesteld op € 10.194,30.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, de bestreden besluiten 1, 2 en 3 vernietigd voor zover daarin de aan appellanten betaalde bijstand van hen is teruggevorderd en het dagelijks bestuur opgedragen in zoverre nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. Het dagelijks bestuur heeft na de aangevallen uitspraak nog geen nadere besluiten genomen.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Ter zitting zijn partijen overeengekomen dat ten aanzien van de kosten van kinderopvang bepalend is wat door de Raad wordt beslist ten aanzien van de bijstand en dat het hoger beroep verder is beperkt tot de intrekking en terugvordering van de algemene en bijzondere bijstand van appellanten.
5.2.1.
Het dagelijks bestuur heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van appellanten van 19 juli 2016. Bij deze brief zijn nieuwe stukken ingediend: twee arresten van het Gerechtshof
’s-Hertogenbosch (Hof) van 30 oktober 2015 en zes processen-verbaal van het horen van getuigen door de raadsheer-commissaris in strafzaken van het Hof (raadsheer-commissaris) en door de politierechter van de rechtbank Oost-Brabant. Bij de arresten van het Hof zijn appellanten vrijgesproken van, kort samengevat, uitkeringsfraude in de periode van 11 juli 2007 tot en met 19 april 2012. De gehoorde getuigen betreffen personen die in het kader van de in 1.2 genoemde rapporten 1 en 2 als getuige zijn gehoord dan wel personen die het onderzoek hebben verricht dat ten grondslag ligt aan die rapporten. In de brief van 19 juli 2016 zijn ook nieuwe beroepsgronden opgenomen.
5.2.2.
Het dagelijks bestuur heeft bij brief van 27 juli 2016 de Raad verzocht om het hoger beroep ten aanzien van de nieuwe beroepsgronden in de brief van 19 juli 2016
niet-ontvankelijk te verklaren en de bij de brief van 19 juli 2016 ingediende stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
5.2.3.
De beroepsgronden die bij brief van 19 juli 2016 zijn aangevoerd betreffen het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de bestreden besluiten. De gronden liggen alle in het verlengde van de eerdere gronden die zien op het verrichte onderzoek. De getuigenverklaringen die zijn overgelegd betreffen verklaringen van bij het onderzoek betrokken personen over hun bevindingen tijdens het onderzoek en daarnaast zijn twee getuigen die al eerder een verklaring hadden afgelegd opnieuw gehoord. Hieruit volgt dat de beroepsgronden en overgelegde stukken voortborduren op de reeds bij het dagelijks bestuur bekende beroepsgronden en stukken. Uit de brief van 27 juli 2016, die een uitvoerige inhoudelijk reactie bevat, blijkt dat het dagelijks bestuur in staat was om inhoudelijk te reageren op de nieuwe beroepsgronden en stukken. Bovendien zijn de overgelegde stukken ingediend binnen de termijn als bedoeld in artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is geen strijd met de goede procesorde zodat het hoger beroep ook ten aanzien van de nader aangevoerde beroepsgronden ontvankelijk is en de stukken aan het dossier worden toegevoegd.
5.3.
Partijen hebben, desgevraagd, meegedeeld dat de arresten van het Hof waarbij appellanten zijn vrijgesproken van uitkeringsfraude op zich geen betekenis hebben voor de bestreden besluiten door de verschillen in het bewijsrecht tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Dit laat onverlet dat de arresten en de bij brief van 19 juli 2016 ingediende stukken een rol kunnen spelen bij de waardering van de bewijsmiddelen in de huidige zaken van appellanten.
5.4.
Het dagelijks bestuur heeft de intrekking ten aanzien van appellante niet beperkt tot een bepaalde periode. In een dergelijk geval bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het intrekkingsbesluit. Dat betekent dat hier ter beoordeling voorligt de periode van
25 juli 2011 tot en met 11 juni 2012. In de zaak van appellant ligt de periode van
28 november 2011 tot en met 5 februari 2012 ter beoordeling voor.
5.5.
Tussen partijen is in geschil of appellanten in de te beoordelen periodes een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.
5.6.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht als de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren. Nu vaststaat dat uit de relatie van appellanten vier kinderen zijn geboren, is voor de beantwoording van de vraag of gedurende de hier te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of appellanten hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben gehad.
5.7.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
5.8.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat [W.] (W) onderzoek heeft verricht terwijl hij niet werkzaam was op grond van een arbeidsovereenkomst met de ISD. W heeft zich ten onrechte gepresenteerd als medewerker van de ISD. Het onderzoek waarbij W betrokken is geweest, dient daarom buiten beschouwing te worden gelaten.
5.8.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2947), valt uit de tekst en de wetsgeschiedenis van artikel 7, vierde lid, van de WWB, gezien in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Suwi, af te leiden dat de wetgever de kerntaken van de uitvoering van de WWB als uitdrukkelijke opdracht aan het college heeft geformuleerd en dat die niet kunnen worden uitbesteed aan private bedrijven. Tot de kerntaken moeten worden gerekend het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening, de individuele gevalsbehandeling, de beoordeling van de aanspraak en de afweging van individuele omstandigheden, de opsporing, en de verificatie en validatie van voor de bijstand relevante gegevens, bijvoorbeeld door middel van vergelijking in geautomatiseerde bestanden.
5.8.3.
Het dagelijks bestuur heeft de door de besloten vennootschap van W en de ISD gesloten overeenkomsten preventiemedewerker van 6 juni 2011 en 22 april 2013 overgelegd en de werksituatie van W toegelicht. W werkte bij de ISD onder regie en regelmatige begeleiding en aansturing van een kwaliteitscoach of teamleider. W was verplicht de arbeid persoonlijk te verrichten en instructies ten aanzien van het werk, maar ook bijvoorbeeld over hoe om te gaan met klanten en wettelijke regelingen, op te volgen. De inhoud van het werk van W werd als regel één op één getoetst. W mocht niet alleen gesprekken voeren en ook niet alleen op huisbezoek gaan. W werd dan vergezeld door een klantmanager of een sociaal rechercheur.
5.8.4.
Uit de rapporten 1 en 2 blijkt dat na het gesprek met appellante op 15 juli 2011 aan W de opdracht is gegeven een onderzoek in te stellen. W is aanwezig geweest bij huisbezoeken, gesprekken met appellanten en enkele getuigenverhoren. Bij deze onderzoekshandelingen is W steeds vergezeld geweest van een klantmanager of sociaal rechercheur. Het rapport met waarnemingen in de periode 6 maart 2012 tot en met 19 april 2012 is echter alleen door W ondertekend. De rapporten 1 en 2 zijn opgesteld en ondertekend door sociaal rechercheur
[V.] en W, als preventiemedewerker van de ISD.
5.8.5.
Vaststaat dat W betrokken is geweest bij het opsporingsonderzoek ten aanzien van appellanten, zijnde een kerntaak van de uitvoering van de WWB. Omdat W bij zijn onderzoekshandelingen, met uitzondering van een waarnemingsrapport, steeds vergezeld was door een klantmanager of een sociaal rechercheur, die daarbij “leading” was of de regie voerde, is geen sprake van het uitbesteden van een kerntaak aan een privaat bedrijf. De inzet van W door de ISD is vergelijkbaar met het inzetten van een persoon die via een uitzendbureau of organisatiebureau is ingehuurd, zonder dat daarbij sprake is van de feitelijke ontmanteling van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
5.9.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat het dagelijks bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van hoofdverblijf van appellant in de woning van appellante. Ten onrechte is de rechtbank onder meer niet ingegaan op het feit dat er geen getuigenverklaringen zijn opgenomen van personen die in dezelfde straat als appellant wonen, dat appellante in december 2011 is verhuisd en dat appellanten samen kinderen hebben.
5.9.2.
Het dagelijks bestuur heeft de bestreden besluiten gebaseerd op getuigenverklaringen van buurtbewoners, de verrichte waarnemingen, het gas- en elektriciteitsverbruik in de woning aan [adres] en de uitlating van appellante dat zij zou willen samenwonen met appellant, mits zijn schulden worden kwijtgescholden.
5.9.3.
Ten aanzien van appellante dient onderscheid te worden gemaakt tussen de periode dat zij tot 7 december 2011 op uitkeringsadres 1 woonde en de periode daarna, toen zij op uitkeringsadres 2 woonde.
5.9.4.
Ten aanzien van uitkeringsadres 1 bevatten de rapporten vijf getuigenverklaringen van omwonenden van dat adres. Deze getuigenverklaringen houden in dat appellant heel vaak werd gezien in of nabij dit uitkeringsadres. Alleen getuige [B.] (B) heeft een verklaring afgelegd dat appellant ook ’s nachts op uitkeringsadres 1 aanwezig was. B heeft op 20 april 2012 verklaard:
“Hij was… altijd bij haar, ook ’s nachts, dat kon ik zien.”
B is verder op 27 februari 2015 als getuige onder ede door de raadsheer-commissaris gehoord en hij heeft daarbij verklaard:
“U houdt mij een stukje van mijn verklaring voor waarin ik verklaar dat ik hem ook ’s nachts zag… Ik zag dat hij ’s ochtends vroeg de kinderen naar school bracht, maar ik heb hem ’s nachts niet gezien. Als ik ’s ochtends vroeg rond 7.30 uur ging werken zag ik hem de kinderen naar school brengen. Dan was hij dus al daar. Ik kan niet zeggen dat ik gezien heb dat hij daar ’s nachts was.”
5.9.5.
Appellant heeft verklaard dat hij vaak op uitkeringsadres 1 is, de kinderen naar school en de crèche brengt en daar ook weer ophaalt, maar dat hij er nooit de nacht doorbrengt.
5.9.6.
De getuigenverklaringen zijn onvoldoende om op basis daarvan tot de conclusie te komen dat appellant in de te beoordelen periode hoofdverblijf had op uitkeringsadres 1. De verklaringen bevatten daarvoor onvoldoende concrete feiten en omstandigheden. Daarbij komt dat geen omwonenden zijn gehoord van [adres], zodat een compleet beeld van het verblijf van appellant ontbreekt.
5.9.7.
Ten aanzien van uitkeringsadres 2 bevatten de rapporten twee getuigenverklaringen van omwonenden van dit adres. Het Hof heeft in zijn arresten van 30 oktober 2015 geoordeeld dat de getuigenverklaring van [K.] (K) niet als bewijsmiddel gebruikt kan worden, omdat blijkt dat er onduidelijkheden en ongerijmdheden zijn met betrekking tot de plaats, het tijdstip en de wijze waarop K is gehoord. Met het Hof is de Raad van oordeel dat, door de onjuistheden, de verklaring in het op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van 23 april 2012 niet kan worden gebruikt voor de bewijsvoering door het dagelijks bestuur. Zo staat in dat proces-verbaal van 23 april 2012 dat K op die dag thuis is gehoord, terwijl uit het nader onderzoek in het kader van het hoger beroep in de strafzaak blijkt dat K op haar werk is gehoord. De verklaring van K bij de raadsheer-commissaris kan wel voor het bewijs worden gebruikt. Maar met appellanten is de Raad van oordeel dat uit die verklaring niet blijkt of die verklaring ziet op de periode hier van belang. De tweede getuigenverklaring is van
[L.] die heeft verklaard dat op uitkeringsadres 2 een Somalische vrouw met vier kinderen woont en dat de auto van de vader van de kinderen voor de deur staat als hij bij de vrouw is. Uit deze verklaring blijkt echter niets wat duidt op hoofdverblijf van appellant op uitkeringsadres 2. Deze twee getuigenverklaringen zijn daarom onvoldoende om op basis daarvan tot de conclusie te komen dat appellant in de te beoordelen periode hoofdverblijf had op uitkeringsadres 2.
5.9.8.
Er zijn waarnemingen verricht gedurende twee periodes. In de periode van 18 oktober 2011 tot en met 23 februari 2012 zijn op 37 dagen 56 waarnemingen verricht en is de auto van appellant negentien keer aangetroffen in de directe omgeving van uitkeringsadres 1 of 2 en dertien keer in de directe omgeving van [adres]. In de periode van 6 maart 2012 tot en met 19 april 2012 zijn gedurende 28 dagen 54 waarnemingen verricht en is de auto van appellant dertig keer aangetroffen in de directe omgeving van uitkeringsadres 2 en zes keer in de directe omgeving van [adres]. Ook deze waarnemingen, tezamen met de getuigenverklaringen, zijn ontoereikend voor de conclusie dat appellanten in de te beoordelen periode gezamenlijk hoofdverblijf hadden. Daarbij is van belang dat in de periode van 6 maart 2012 tot en met 19 april 2012 de auto van appellant wel aanmerkelijk vaker is aangetroffen in de directe omgeving van uitkeringsadres 2, maar dat aan deze vaststelling geen zwaarwegende betekenis toekomt. Van de 54 waarnemingen in die periode zijn immers 37 waarnemingen verricht in de directe omgeving van uitkeringsadres 2, terwijl in de directe omgeving van [adres] aanzienlijk minder waarnemingen zijn verricht, namelijk zeventien.
5.9.9.
De gegevens over elektriciteits- en gasverbruik leiden niet tot een andere conclusie. Er zijn alleen gegevens beschikbaar van [adres] over de periode van 2 december 2010 tot en met 7 december 2011, die gedeeltelijk in de te beoordelen periode ligt. Het elektriciteitsverbruik was 665 kWh en het gasverbruik was 172 kubieke meter. Appellant heeft in verband hiermee verklaard dat hij zeer zuinig is met energieverbruik omdat hij veel schulden heeft.
5.9.10.
Ten slotte is de door appellante uitgesproken wens te willen gaan samenwonen onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van een gezamenlijk hoofdverblijf. De beroepsgrond slaagt dan ook.
5.10.
Gelet op het voorgaande kunnen de overige beroepsgronden van appellanten buiten bespreking blijven.
5.11.
Uit 5.9.1 tot en met 5.9.10 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Omdat, gelet op het tijdsverloop, nader onderzoek naar het hoofdverblijf in de te beoordelen periode niet zinvol is, zal de Raad tevens met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 11 juni 2012 te herroepen.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 2.002,- in beroep (kosten rechtsbijstand: € 1.984,- en reiskosten: € 18,-) en € 998,- in hoger beroep (kosten rechtsbijstand € 992,- en reiskosten € 6,-), in totaal € 3.000,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- vernietigt de besluiten van 13 september 2013 en 17 september 2013, behoudens voor zover
daarin is besloten de kosten in bezwaar te vergoeden;
- herroept de besluiten van 11 juni 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van
het vernietigde gedeelte van de besluiten van 13 september 2013 en 17 september 2013;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de kosten van appellanten tot een bedrag van
€ 3.000,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van € 210,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en A. Stehouwer en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2016.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) J.L. Meijer
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.