Uitspraak
15/2390 AW
Datum uitspraak: 24 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
4 maart 2015, 14/1315 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[C.] te [D.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van [gemeente A.] (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft [mr. Z.] een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2016. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Namens het college zijn verschenen [mr. Z.] en [Y.] , werkzaam als directeur Bedrijfsvoering bij de [gemeente A.] .
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 juni 1997 bij de [gemeente A.] werkzaam in de functie van [functie B.] , aanvankelijk op grond van een tijdelijke aanstelling en met ingang van 1 januari 1999 op grond van een vaste aanstelling. In april 2008 is appellant door zijn toenmalige leidinggevende aangesproken op ongewenste gedragingen bestaande uit het telefonisch contact opnemen met functionarissen van de gemeente via mobiele telefoonnummers die hem uit hoofde van zijn functie als ambtenaar bekend waren, het doorgeven van de naam van een ambtenaar aan de pers en het sturen van e-mailberichten aan diezelfde ambtenaar in ongebruikelijke bewoordingen. Aanleiding was de behoefte van appellant om als burger te protesteren tegen de sloop van het [gebouw 1] . Appellant heeft als privépersoon eind 2008 de wens te kennen gegeven om [gebouw 2] te [A.] te exploiteren. Het college heeft op 6 februari 2009 en 21 oktober 2010 aan appellant bericht dat voor de gemeente geen aanleiding bestond om daar inhoudelijk op in te gaan. Op 5 februari 2009 heeft appellant de ambtseed afgelegd en ondertekend.
1.2.
Appellant is sinds 17 december 2010 voorzitter/secretaris van [de stichting]
( [de stichting] ). Blijkens de akte van oprichting heeft [de stichting] ten doel het herbouwen van [gebouw 3] bij [de straat] te [A.] alsmede het verbeteren van het aanzicht van het gebied en de gebouwen rond [gebouw 2] waaronder het [gebouw 1] , om een aanzet te geven tot een cultureel verantwoorde ontwikkeling van dit gebied. Op 10 november 2011 is appellant door de directeur Bedrijfsvoering aangesproken op een door hem als voorzitter/secretaris van [de stichting] op 3 november 2011 verzonden
e-mailbericht aan wethouder [X.] en op nevenwerkzaamheden die hij als voorzitter verricht voor [de stichting] . Bij brief van 23 november 2011 heeft het college appellant verzocht de nevenwerkzaamheden met onmiddellijke ingang te beëindigen. Bij brief van 10 februari 2012 heeft het college appellant verzocht binnen veertien dagen opgave te doen van zijn nevenwerkzaamheden. Bij brief van 14 februari 2012 heeft appellant aangegeven dat alle communicatie met de [gemeente A.] niet meer via hem verloopt maar via de overige bestuursleden van [de stichting] . Op 10 mei 2012 heeft appellant schriftelijk opgave gedaan van de werkzaamheden die hij binnen [de stichting] verricht.
1.3.
Op 4 december 2012 heeft appellant zich ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft appellant op 19 februari 2013 weer arbeidsgeschikt geacht. Omdat terugkeer in de functie bij de gemeente niet aanbevolen werd door de bedrijfsarts, heeft het college appellant faciliteiten verleend om de mogelijkheden te verkennen voor het starten van een eigen bedrijf, onder begeleiding van Solvid Ondernemen B.V. (Solvid). Daartoe is aan hem een concept-vaststellingsovereenkomst voorgelegd. Deze is niet door partijen ondertekend maar hieraan is gedeeltelijk feitelijk wel uitvoering gegeven. In dit verband is aan appellant vanaf 19 januari 2013 tot 1 juni 2013 buitengewoon verlof verleend, met behoud van bezoldiging.
1.4.
Op 15 mei 2013 heeft een senior medewerker handhaving geconstateerd dat in het [gebouw 1] speelgoedwapens uitgestald stonden in de vensters. De politie heeft de wapens in beslag genomen voor forensisch onderzoek.
1.5.
Op 16 mei en 17 mei 2013 heeft appellant e-mailberichten gezonden aan de pers, een raadslid en een wethouder. Voorts heeft appellant op 17 mei 2013 aan wethouder [X.] een e-mailbericht verzonden met als onderwerp het [gebouw 1] . De wijze waarop appellant heeft gecommuniceerd vormde voor het college aanleiding om appellant uit te nodigen voor een gesprek met de algemeen directeur op 23 mei 2013. Tijdens dit gesprek zijn tevens aan de orde geweest de nevenwerkzaamheden van appellant voor [de stichting] , het gebruik van het [gebouw 1] en de begeleiding door Solvid voor het starten van een eigen onderneming. Het college heeft de begeleiding door Solvid met onmiddellijke ingang opgeschort omdat appellant deze, zonder toestemming van de gemeente, gebruikte om de mogelijkheden van het exploiteren van [gebouw 2] te onderzoeken, en hem meegedeeld zich te beraden over een eventueel op te leggen disciplinaire maatregel.
1.6.
Bij brief van 12 juni 2013 heeft de burgemeester appellant bericht dat zijn handelwijze tijdens het debat in de raadsvergadering van 30 mei 2013 over het voorstel van het college over het [gebouw 1] en de voortgang [van het project] volstrekt onaanvaardbaar is. Appellant heeft namelijk de orde van deze openbare vergadering verstoord door op enig moment wethouder [X.] in het openbaar te betichten van leugens, door vanaf de publieke tribune “dat is niet waar” te roepen. Daarbij heeft de burgemeester meegedeeld het college te adviseren dit gedrag bij het bepalen van de zwaarte van de eventueel op te leggen disciplinaire maatregel in de overwegingen te betrekken.
1.7.
Op 24 juni 2013 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt appellant ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Nadat appellant zijn zienswijze hierop had gegeven, heeft het college bij besluit van 24 juli 2013 aan appellant op grond van de artikelen 8:13 en 16:1:2, derde lid van de CAR/UWO de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd, met een proefperiode van twee jaar.
1.8.
Bij besluit van 6 februari 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 24 juli 2013 ongegrond verklaard. Aan het voorwaardelijk strafontslag is ten grondslag gelegd dat appellant zich sinds begin 2013 schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, bestaande uit de navolgende gedragingen:
ondanks het feit dat bij herhaling tegen appellant door de directeur Bedrijfsvoering is gezegd dat hij hem niet mag bewegen tot het verschaffen van een voorrangspositie inzake [gebouw 2] /het [gebouw 1] heeft appellant dat toch gedaan en zodoende heeft appellant de directeur (andermaal) aangezet tot niet-integer gedrag;
in de gesprekken die appellant met de directeur Bedrijfsvoering heeft gevoerd inzake de met hem te sluiten vaststellingsovereenkomst heeft appellant verzwegen dat hij de faciliteiten die hem zijn verleend gebruikte voor het opzetten van een eigen bedrijf gericht op het beheer/de exploitatie van [gebouw 2] en het [gebouw 1] , terwijl hij nadrukkelijk wist dat dat niet was toegestaan;
appellant heeft de [gedragsregels van de gemeente] overtreden door de wijze waarop hij invulling blijkt te geven aan zijn nevenwerkzaamheden door toch nadrukkelijk op te komen voor de belangen van [de stichting] in afwijking van zijn eigen opgave van activiteiten;
appellant heeft de [gedragsregels van de gemeente] overtreden door in zijn hoedanigheid van ambtenaar contact te zoeken met de pers door het toezenden van een e-mail en een uitnodiging met hem in contact te treden, zonder daarover overleg te hebben met of dit te laten lopen via communicatie;
appellant heeft een raadslid en een wethouder via e-mail op onbehoorlijke wijze aangesproken;
appellant heeft de door hem verzonden e-mail aan de wethouder breed verspreid door verzending in cc naar diverse e-mailadressen;
appellant heeft de orde verstoord van een clustervergadering, hetgeen tot ingrijpen heeft geleid van de voorzitter;
appellant heeft de orde verstoord tijdens een openbare raadsvergadering op 30 mei 2013 en een wethouder publiekelijk vanaf de publieke tribune ervan beschuldigd niet de waarheid te spreken, hetgeen ingrijpen door de burgemeester nodig maakte;
appellant heeft onrechtmatig dan wel onjuist gebruik gemaakt van de in zijn bezit zijnde sleutels van het [gebouw 1] door toe te staan dat zijn zoon (met vrienden) speelt in het [gebouw 1] ;
appellant heeft toegestaan dat zijn zoon (met vrienden) speelt met op echt gelijkende wapens in het [gebouw 1] ;
appellant heeft de gemeente in diskrediet gebracht doordat deze wapens vervolgens ten gevolge van zijn handelen zichtbaar vanaf de buitenkant van het pand in het [gebouw 1] lagen en vervolgens door de politie in beslag zijn genomen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, overwogen dat het college appellant geen toestemming heeft verleend om in het kader van de door het college door tussenkomst van Solvid geboden begeleiding een exploitatieplan te schrijven voor [gebouw 2] . Gedraging 2 staat derhalve vast. De overige verweten gedragingen heeft appellant niet (gemotiveerd) bestreden, zodat deze gedragingen als vaststaand dienen te worden aangemerkt. Met de gedragingen heeft appellant bij voortduring grensoverschrijdend gedrag vertoond, waarvan hij zich als ambtenaar diende te onthouden. Deze gedragingen leveren plichtsverzuim op. De rechtbank acht de disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag niet onevenredig.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft gedraging 1 weersproken. De Raad is van oordeel dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat appellant deze gedraging heeft begaan. Uit de gedingstukken valt niet op te maken dat de directeur Bedrijfsvoering bij herhaling tegen appellant heeft gezegd dat hij hem niet mag bewegen tot het hem verschaffen van een voorrangspositie inzake [gebouw 2] /het [gebouw 1] en dat appellant dat toch heeft gedaan. Dit betekent dat deze gedraging ten onrechte als plichtsverzuim aan het strafontslag ten grondslag is gelegd. Dit geldt ook voor gedraging 2. Op grond van de gedingstukken kan niet worden aangenomen dat appellant wist dat hem niet was toegestaan de faciliteiten die hem voor het opzetten van een eigen bedrijf zijn verleend, aan te wenden voor de opzet van een bedrijf tot het beheer/de exploitatie van [gebouw 2] en het [gebouw 1] . De Raad wijst allereerst op de ruimte die het college hiervoor heeft gelaten in zijn brieven van 6 februari 2009 en 21 oktober 2010. Daarin is vermeld dat de inhoudelijke ideeën van appellant ten aanzien van de exploitatie van [gebouw 2] op dat moment niet aan de orde waren maar wellicht in een later stadium meegenomen konden worden. Voorts bevat de concept-vaststellingsovereenkomst inzake de op te zetten onderneming geen enkel voorbehoud. Dienovereenkomstig heeft het college ter zitting verklaard dat appellant niet van tevoren te kennen is gegeven dat hij de faciliteiten van Solvid niet mocht aanwenden ten aanzien van een onderzoek naar exploitatiemogelijkheden van [gebouw 2] . Eerst op 23 mei 2013, nadat appellant op 16 april 2013 in de
concept-vaststellingsovereenkomst had aangetekend dat het onderzoek rond de eigen onderneming is gericht op de exploitatie van [gebouw 2] , heeft het college aan appellant kenbaar gemaakt dat niet toe te staan.
4.2.
De gedragingen 3, 4, 5 en 6 zijn door appellant niet ontkend. Appellant heeft hierover gesteld dat hij zijn excuses aan wethouder [X.] heeft aangeboden en deze werden aanvaard. Dit doet aan de gedragingen overigens niet af. Bovendien blijkt uit de gedingstukken dat de excuses betrekking hebben op het e-mailbericht van appellant van
3 november 2011 en niet op het e-mailbericht van 17 mei 2013, waarop gedraging 5 ziet. Deze gedragingen zijn voldoende vast komen te staan.
4.3.
Voorts is aannemelijk dat appellant de gedragingen 7 en 8 heeft begaan. De stelling van appellant dat hij tijdens de vergaderingen als burger en niet als voorzitter van [de stichting] heeft gesproken, maakt dit niet anders. Daarbij acht de Raad met het college van belang dat appellant binnen de gemeente bekend is als ambtenaar in dienst van de gemeente en dat voor een toehoorder niet duidelijk was of hij sprak als burger, voorzitter van [de stichting] of als ambtenaar.
4.4.
Ten aanzien van gedraging 9 heeft het college in hoger beroep gesteld dat het eerste deel van gedraging 9, te weten “appellant heeft onrechtmatig dan wel onjuist gebruik gemaakt van de in zijn bezit zijnde sleutels van het [gebouw 1] ”, niet langer als plichtsverzuim wordt aangemerkt, aangezien uit de door appellant overgelegde bruikleenovereenkomst is gebleken dat hij gerechtigd was dit gebouw te betreden. Het college handhaaft de onder 9 resterende verweten gedraging, alsmede de daarmee samenhangende gedragingen 10 en 11. De Raad is met het college van oordeel dat appellant zich niet conform artikel 5 van voornoemde bruikleenovereenkomst als ‘goed huisvader’ heeft gedragen door toe te staan dat zijn zoon (met vrienden) in dit gebouw speelde en dat zijn zoon daar (met vrienden) speelde met op echt gelijkende wapens. Dit klemt temeer nu dit gebouw eigendom is van de gemeente. Dat volgens appellant niet in het gebouw maar daarbuiten werd gespeeld, vindt geen steun in de gedingstukken. Het standpunt van het college dat appellant de gemeente in diskrediet heeft gebracht doordat deze wapens ten gevolge van zijn handelen zichtbaar vanaf de buitenkant van het pand daarbinnen lagen en vervolgens door de politie in beslag zijn genomen, deelt de Raad. Dat nadien geen proces-verbaal werd opgemaakt door de politie, aldus appellant, doet evenmin af aan gedraging 11. Deze gedragingen zijn dus ook aannemelijk gemaakt.
4.5.
De verweten gedragingen 3 tot en met 11, behoudens het eerste deel van gedraging 9, zijn mede gelet op hetgeen in de [gedragsregels van de gemeente] is neergelegd ten aanzien van goed ambtenaarschap, integriteit, vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie en het voorkomen van belangenverstrengeling bij nevenwerkzaamheden, gedragingen die een goed ambtenaar niet betaamt. Het college en de rechtbank hebben deze op goede gronden aangemerkt als plichtsverzuim in de zin van artikel 16:1:1 van de CAR/UWO.
4.6.
Bij de beantwoording van de vraag of het plichtsverzuim appellant kan worden toegerekend, is van belang of hij de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Appellant heeft betoogd dat hij niet meer helder kon denken in de hectische periode in april en mei 2013 en dat hij, terwijl hij nog arbeidsongeschikt was, door het college tot allerlei zaken werd aangezet. Echter, appellant was vanaf 19 februari 2013 weer arbeidsgeschikt geacht door de bedrijfsarts en hij heeft daarover geen deskundigenoordeel gevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Uit de beschikbare medische gegevens volgt dus niet dat van een gebrek aan inzicht sprake was. Gelet daarop is de Raad evenals de rechtbank van oordeel dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de verweten gedragingen aan appellant zijn toe te rekenen.
4.7.
Het college was dan ook bevoegd appellant een disciplinaire straf op te leggen. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de voorwaardelijke disciplinaire straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van de verweten gedragingen.
4.8.
Dat niet alle door het college aan appellant verweten gedragingen zijn komen vast te staan, betekent niet dat de door het college aan appellant opgelegde disciplinaire maatregel niet in stand kan blijven. De gedragingen die wel zijn komen vast te staan, zijn dusdanig ernstig dat de voorwaardelijke straf van ontslag daaraan niet onevenredig is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat eerdere, soortgelijke gedragingen als hem thans worden verweten, hebben geleid tot gesprekken in 2008 en 2011. Appellant was aldus een gewaarschuwd man. Bovendien heeft appellant zich na het gesprek op 23 mei 2013 op 30 mei 2013 wederom schuldig gemaakt aan een gedraging waarop hij op 23 mei 2013 was aangesproken. De langdurige en goede staat van dienst van appellant doet daaraan niet af. Anders dan appellant meent, doet hieraan evenmin af dat hem niet is opgedragen met zijn privé-activiteiten te stoppen. Hiervoor bestond geen aanleiding, omdat blijkens zijn eigen opgave van deze activiteiten daartoe niet het vertegenwoordigen van [de stichting] in publieke contacten behoorde, en appellant op 14 februari 2012 had aangegeven dat hij zelf niet meer vanuit [de stichting] zou communiceren met de gemeente. Niet zozeer het verrichten van nevenactiviteiten werd appellant dus verweten, maar de wijze waarop hij dat deed, in afwijking van zijn eigen opgave, alsook zijn volharding daarin. Appellant is daarbij niet in staat gebleken zijn privébelangen en ambities te scheiden van zijn werkzaamheden en aanstelling als ambtenaar. Appellant heeft ten slotte op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat er een verband bestaat tussen zijn kritische opstelling als lid van de ondernemingsraad en het strafontslag.
5. Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep niet en moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H.C.P. Venema en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2016.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) C.A.W. Zijlstra