Uitspraak
11/434 WWB, 11/435 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 17 december 2010, 09/2044 en 09/2045 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen (college)
Datum uitspraak: 12 maart 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.F.C. Eliëns, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft mede op verzoek van de Raad nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Eliëns en T. Bhawany als tolk. Het college, daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. Benning-Hellenbrand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is van 2 februari 1988 tot 1 december 2008, de datum waarop het echtscheidingsvonnis is ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand van de gemeente Den Haag, gehuwd geweest met S. [G.] ([G.]). Appellante ontving, samen met [G.], van 18 januari 2002 tot 1 mei 2005 bijstand naar de norm voor een gehuwde, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Met ingang van 1 mei 2005 heeft het college appellante bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder en de bijstandsnorm van [G.] gewijzigd naar de norm voor een alleenstaande. Tot 11 mei 2005 stonden appellante en [G.] beiden in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens ingeschreven op het adres [adres nr.] 30 te Geleen (uitkeringsadres). Vanaf 11 mei 2005 heeft [G.] op diverse andere adressen ingeschreven gestaan.
1.2. Naar aanleiding van drie anonieme schriftelijke meldingen dat appellante en [G.] samen zouden wonen met hun drie kinderen op het uitkeringsadres heeft de Sociale recherche Sittard-Geleen (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante en [G.] verleende bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek gedaan, zijn observaties uitgevoerd, zijn diverse instanties om inlichtingen verzocht, is een huisbezoek aan het uitkeringsadres gebracht, zijn appellante en [G.] verhoord en zijn diverse buurtbewoners als getuige gehoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal van 11 juni 2009.
1.3. De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest de betaling van de bijstand van appellante te blokkeren per 1 april 2009. Bij besluit van 20 oktober 2009 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen de blokkering ongegrond verklaard.
1.4. De onderzoeksresultaten zijn voor het college voorts aanleiding geweest om bij besluit van 11 juni 2009, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van eveneens 20 oktober 2009 (bestreden besluit 2), de bijstand met ingang van 1 mei 2005 in te trekken en de over de periode van 1 mei 2005 tot en met 31 maart 2009 de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand voor appellante en [G.] tot een bedrag van € 38.025,63 bruto en een bedrag van € 3.132,09 netto van appellante terug te vorderen. De besluitvorming berust op de overweging dat appellante onjuiste en onvolledige gegevens heeft verstrekt ten aanzien van haar woon- en leefsituatie door aan het college geen melding te maken van het feit dat zij vanaf 1 mei 2005 op het uitkeringsadres feitelijk en duurzaam een gezamenlijke huishouding voert met [G.].
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering
4.1. Het college heeft de intrekking niet beperkt tot een bepaalde periode. In een dergelijk geval bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het intrekkingsbesluit. Dat betekent dat hier beoordeeld dient worden de periode van 1 mei 2005 tot en met 11 juni 2009.
4.2. Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3. Vaststaat dat appellante en [G.] gedurende de periode van 1 mei 2005 tot 1 december 2008 nog gehuwd waren. Derhalve heeft het college door toetsing aan het criterium gezamenlijke huishouding een onjuiste maatstaf aangelegd. Het college had moeten beoordelen of appellante in die periode duurzaam gescheiden leefde van [G.] en om die reden als ongehuwd in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB diende te worden aangemerkt. Een en ander brengt mee dat het bestreden besluit 2 op een onjuiste wettelijke grondslag berust voor zover het betreft het tijdvak van 1 mei 2005 tot 1 december 2008. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak kan dan ook niet in stand blijven voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 mei 2005 tot 1 december 2008 en de terugvordering wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.4. Op grond van de volgende overwegingen bestaat aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit 2 gedeeltelijk in stand te laten.
4.5. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 30 november 2010, LJN BO6538) is van duurzaam gescheiden levende echtgenoten eerst sprake indien het een door beide betrokkenen, of één van hen, gewilde verbreking van de echtelijke samenleving betreft, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd en deze toestand door ten minste één van hen als bestendig is bedoeld.
4.6. De onderzoeksbevindingen van de sociale recherche bieden een toereikende grondslag voor het oordeel dat [G.] van mei 2007 tot 1 december 2008 zo vaak op het uitkeringsadres aanwezig was, dat niet meer gesproken kan worden van duurzaam gescheiden leven in voormelde zin. Voor deze conclusie komt betekenis toe aan de verklaringen die appellante ten overstaan van de sociale recherche heeft afgelegd. Appellante heeft onder meer verklaard dat zij en [G.] vanaf 2005 twee jaar uit elkaar zijn geweest, maar dat hij daarna weer regelmatig bij haar is gekomen en dat hij al drie maanden volledig bij haar verblijft en bij haar eet en slaapt. Het betoog van appellante dat haar verklaringen niet kunnen worden gebruikt, slaagt niet. De verklaring die appellante tijdens het eerste verhoor op 22 april 2009 met behulp van een telefonische tolk heeft afgelegd, maar niet heeft kunnen ondertekenen omdat de tolk een andere afspraak had, is haar tijdens het tweede verhoor op
7 mei 2009 door tussenkomst van een tolk voorgelezen, waarna zij heeft verklaard de verklaring te hebben begrepen. Vervolgens heeft zij de op 7 mei 2009 opgestelde verklaring na voorlezing per bladzijde ondertekend. Dat appellante niet voorafgaand aan het eerste verhoor, maar eerst tijdens dat verhoor de cautie is verleend, leidt niet tot een ander oordeel. Het verhoor was in eerste instantie erop gericht om in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de bijstand de woon- en leefsituatie van appellante vast te stellen, en pas in de loop van het verhoor zag de sociale recherche aanleiding om appellante alsnog als verdachte aan te merken en haar op haar zwijgrecht te wijzen. Dat appellante, zoals zij stelt, haar verklaringen onder ontoelaatbare druk heeft afgelegd, is niet gebleken. Appellante heeft zelf aan het slot van het tweede verhoor verklaard dat zij goed was behandeld en haar verklaring in alle vrijheid heeft kunnen afleggen.
4.7. Dat [G.] niet gedurende de gehele periode van 1 mei 2005 tot 1 december 2008 regelmatig bij appellante kwam, vindt steun in de verklaring van [G.], het rapport van de Raad voor de Kinderbescherming van 10 februari 2006 en de verklaring van de bewoner van [adres nr.] 17. Zo heeft [G.] op 12 mei 2009 verklaard dat hij een alleenstaanden-uitkering had aangevraagd omdat hij ruzie had gehad met zijn vrouw, dat hij door de politie was meegenomen, dat hij voor de rechter moest komen en dat de familie van appellante tegen hem had gezegd dat hij niet meer naar haar toe mocht gaan. In het rapport van de Raad voor de Kinderbescherming uit 2006 staat vermeld dat [G.] op een kamer woont, dat de kinderen hun hoofdverblijf bij appellante hebben, dat de kinderen wekelijks contact hebben met hun vader, dat zij hun vader bellen en dan bij hem op bezoek komen. De bewoner van [adres nr.] 17 heeft op 23 april 2009 onder meer verklaard dat op nummer 30 een man en een vrouw en een zoon en twee dochters wonen en dat de man een poosje, misschien een jaar, is weggeweest maar er daarna weer was. Het betoog van appellante dat de uit het buurtonderzoek verkregen informatie niet mag worden gebruikt omdat het buurtonderzoek, gezien het stelselmatige karakter ervan, een inbreuk vormt op haar persoonlijke levenssfeer, slaagt niet. Daarbij is van belang dat slechts vijf bewoners in de omgeving van het uitkeringsadres zijn gehoord en dat daarbij eenmalig en alleen in zijn algemeenheid is geïnformeerd naar de bewoners op het uitkeringsadres.
4.8. Gelet op wat onder 4.6 en 4.7 is overwogen, bieden de onderzoeksresultaten onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat ook gedurende de periode vóór mei 2007 geen sprake was van duurzaam gescheiden leven als bedoeld in 4.5. De verklaringen die de overige vier buurtbewoners op onderscheidenlijk 22, 23 en 24 april 2009 en op 4 mei 2009 hebben afgelegd, zijn onvoldoende specifiek en gedetailleerd om daaruit af te kunnen leiden dat appellante en [G.] in die periode niet duurzaam gescheiden leefden. Bovendien woonde een van deze vier buurtbewoners pas twee jaar naast het uitkeringsadres.
4.9. Met betrekking tot het tijdvak van 1 december 2008 tot en met 11 juni 2009 wordt het volgende overwogen.
4.10. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake, indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander.
4.11. Vaststaat dat uit de relatie van appellante en [G.] kinderen zijn geboren. Voor de beantwoording van de vraag of gedurende de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding is mede om die reden bepalend of appellante en [G.] hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning.
4.12. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts één van de beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
4.13. Het college heeft voor de periode van 1 december 2008 tot 11 juni 2009 aannemelijk gemaakt dat appellante en [G.] hun hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. Ook hier komt betekenis toe aan de onder 4.6 opgenomen verklaringen van appellante. Tijdens het tweede verhoor heeft appellante bovendien verklaard dat er kleding van haar man in haar woning ligt, dat als de auto van haar man voor haar woning staat haar man in haar woning is, dat hij bij haar eet en slaapt, dat het klopt dat hij altijd bij haar is behalve als hij aan het werk is, dat hij geen sleutel heeft maar weet waar de sleutel ligt die voor de kinderen verstopt ligt buiten de woning en dat hij deze gebruikt om de woning binnen te gaan. Anders dan appellante betoogt, heeft het college voorts gebruik mogen maken van de tijdens het op 22 april 2009 afgelegde huisbezoek aan het licht gekomen gegeven dat in de kast op de slaapkamer van appellante kleding van [G.] is aangetroffen. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat in de anonieme meldingen en de aan huisbezoek voorafgegane observaties, waarbij drie maal ’s ochtends vroeg en voor het huisbezoek de twee auto’s van [G.] nabij het uitkeringsadres zijn aangetroffen, een redelijke grond vormden voor het afleggen van het huisbezoek en dat het tijdens het huisbezoek verkregen bewijs, ondanks de omstandigheid dat appellante er niet op is geattendeerd dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand, toelaatbaar kan worden geacht. De Raad voegt hier nog aan toe dat, anders dan appellante meent, op grond van de ontvangen anonieme tips voor het college voldoende aanleiding bestond de juistheid daarvan door middel van observaties te onderzoeken en dat de met de observaties gemaakte inbreuk op de privacy niet ongeoorloofd is. Deze inbreuk is immers niet onevenredig ten opzichte van het met het onderzoek nagestreefde doel en dit doel kon ook niet op een minder ingrijpende wijze worden bereikt. Dat er bij het huisbezoek geen tolk aanwezig was, brengt niet mee dat het huisbezoek al om die reden onrechtmatig was. Uit het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van het huisbezoek blijkt niet dat appellante de vragen van de sociaal rechercheurs, die door haar dochter werden vertaald, niet heeft begrepen.
4.14. Anders dan appellante betoogt, doet wat getuigen tijdens de hoorzitting, de zitting bij de rechtbank en ten overstaan van de rechter-commissaris in de strafzaak hebben verklaard, geen afbreuk aan het beeld dat uit de onderzoeksresultaten is ontstaan. Dat getuigen [G.] tijdens hun bezoeken aan appellante niet op het uitkeringsadres hebben aantroffen, wil nog niet zeggen dat geen sprake was van gezamenlijk hoofdverblijf.
4.15. De omstandigheid dat de strafrechter appellante van de ten laste gelegde valsheid in geschrifte heeft vrijgesproken, doet volgens vaste rechtspraak (CRvB 22 februari 2011,
LJN BP5715) aan het voorgaande niet af. De bestuursrechter is immers in de vaststelling van en het oordeel over het hem voorgelegde geschil in het algemeen niet gebonden aan wat in een strafrechtelijk geding door de desbetreffende rechter is geoordeeld, te minder nu in een strafrechtelijke procedure een andere rechtsvraag voorligt en een ander procesrecht van toepassing is.
4.16. Gelet op wat in 4.6 tot en met 4.15 is overwogen, had appellante gedurende de periode van mei 2007 tot en met 11 juni 2009 geen recht op bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder. Het college was daarom bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand van appellante over deze periode in te trekken. Hiermee is tevens gegeven dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd was om de over de periode van mei 2007 tot en met 31 maart 2009 gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Voor zover het betreft het tijdvak van 1 mei 2005 tot mei 2007 kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 niet in stand blijven. Nu niet aannemelijk is dat het college dit deel van bestreden besluit 2 alsnog van een deugdelijk feitelijke grondslag kan voorzien, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van dit deel van bestreden besluit 2.
4.17. Het college wordt opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met betrekking tot de terugvordering met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij gaat de Raad ervan uit dat het college bij de terugvordering dezelfde systematiek hanteert als die het aan het bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegd. Voor het toepassen van een zogeheten bestuurlijke lus bestaat geen aanleiding, nu het hier nog slechts gaat om een financiële uitwerking, waarover geen problemen zijn te verwachten. Bovendien verdraagt de toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding en duurzaam gescheiden leven.
Blokkering
4.18. Of het blokkeren of stopzetten van de betaling van bijstand is geoorloofd, hangt af van het antwoord op de vraag of het bijstandverlenend orgaan op goede gronden van oordeel is, althans ten minste het gegronde vermoeden kan hebben, dat een betrokkene geen recht (meer) heeft op een (volledige) bijstandsuitkering. Als regel zal daartoe aanleiding bestaan als uit onderzoek gegevens bekend worden die erop duiden dat een betrokkene zijn wettelijke inlichtingenverplichting niet of niet volledig is nagekomen, maar nog onvoldoende grondslag bestaat om alvast tot herziening of intrekking van de bijstand over te gaan. Voor een blokkering van de betaling van de bijstand is niet vereist dat een geconstateerde schending van de inlichtingenverplichting met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot gevolg heeft dat geen recht op bijstand (meer) bestaat.
4.19. Op 23 april 2009 is opdracht gegeven om met ingang van 1 april 2009 de uitkering van appellante te blokkeren. Op grond van de op dat moment beschikbare onderzoeksresultaten, bestaande uit de anonieme meldingen, de observaties, de uit het huisbezoek verkregen informatie, het eerste verhoor van appellante en de verklaringen van 3 buurtbewoners, kon het college ten minste het gegronde vermoeden hebben dat appellante een gezamenlijke huishouding voerde met [G.] en om die reden geen recht meer had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Onder die omstandigheden behoefde het college niet eerst een nader onderzoek in te stellen alvorens tot blokkering van de betaling van de bijstand aan appellante te besluiten. Het college is dan ook in redelijkheid tot blokkering van de uitbetaling van de bijstand aan appellante overgegaan.
4.20. Het hoger beroep inzake het bestreden besluit 1 slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre voor bevestiging in aanmerking komt.
5. De Raad ziet aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 944,-- in beroep en op € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en van reiskosten van € 14,60.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2009 dat ziet op de intrekking en de terugvordering ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 oktober 2009 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat ziet op de intrekking over de periode van 1 mei 2005 tot 1 mei 2007 en op deterugvordering;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 20 oktober 2009in stand blijven voor zover dat ziet op de intrekking over de periode van 1 mei 2007 tot 1 december 2008;
- herroept het besluit van 11 juni 2009, voor zover daarbij de bijstand over de periode vóór 1 mei 2007 is ingetrokken;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 11 juni 2009 inzake de terugvordering van bijstand met inachtneming van deze uitspraak;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.902,60, te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van A.C. Oomkens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) A.C. Oomkens
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding en het begrip duurzaam gescheiden leven.