Uitspraak
11/4030 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
In het geding tussen:
Partijen:
[appellante] te [woonplaats](appellante)
Raad voor de rechtspraak (verweerder)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 1 juni 2011, kenmerk UIT 3492 FB&T/EB.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. E.C. van Fenema, advocaat. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.C.M. van Vliet en mr. E. Boere.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was sedert 1 oktober 2006 werkzaam als rechterlijk ambtenaar in opleiding (raio). Zij heeft op 9 augustus 2010 een aanvraag ingediend voor 690 uur betaald ouderschapsverlof. Voordien had zij 246 uur betaald ouderschapsverlof opgenomen. Totaal zou zij hiermee in haar visie uitkomen op 26 weken betaald ouderschapsverlof.
1.2. Bij besluit van 7 januari 2011 is de aanvraag maar ten dele gehonoreerd. Aan appellante is betaald ouderschapsverlof tegen 75% van de bezoldiging toegewezen voor 222 uur. Dit zijn de resterende uren om uit te komen op 13 weken betaald ouderschapsverlof. De overige 468 uur (13 weken) zijn eveneens toegewezen, maar onbetaald.
1.3. Appellante heeft op 3 februari 2011 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 januari 2011. Zij heeft aangevoerd dat zij op grond van het - met ingang van 1 juli 2010 gewijzigde - Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Brra) in samenhang met de Wet arbeid en zorg (Wazo) recht heeft op 26 weken betaald ouderschapsverlof.
1.4. Bij besluit van 1 juni 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is - kort samengevat - overwogen dat met de wijziging van het Brra geen uitbreiding van aanspraken is beoogd, anders dan appellante heeft bepleit. Voorts is de rechtszekerheid van appellante niet in het gedrang gekomen, aldus verweerder.
1.5. Bij brief van 23 juni 2011 heeft mr. Van Fenema namens appellante beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.
Partijen zijn in hoofdzaak verdeeld over de betekenis die aan een aantal wettelijke bepalingen, in onderling verband beschouwd, gehecht moet worden voor de aanspraak van appellante op ouderschapsverlof. Het gaat om de volgende bepalingen.
2.1.
Artikel 6:1 van de Wazo bepaalt over ouderschapsverlof dat de werknemer die als ouder in familierechtelijke betrekking staat tot een kind, recht heeft op verlof zonder behoud van loon. Artikel 6:2, eerste lid, van de Wazo bepaalt dat het aantal uren waarop de werknemer ten hoogste recht heeft 26 maal de arbeidsduur per week bedraagt. De aanspraak op maximaal 26 weken dateert van 1 januari 2009; daarvoor was de duur maximaal 13 weken.
2.2.
Het overgangsrecht met betrekking tot het nieuwe artikel 6:2 van de Wazo is opgenomen in artikel XXV van het Belastingplan 2009. Het tweede lid van dit artikel luidt als volgt: “De regeling in een voor 1 januari 2009 geldende collectieve arbeidsovereenkomst over het geheel of gedeeltelijk doorbetalen van het loon gedurende de periode van het verlof, bedoeld in artikel 6:2 van de Wet arbeid en zorg, en de invulling van het verlof, geldt uitsluitend voor het verlof zoals dat gold voor 1 januari 2009.” In de memorie van toelichting bij het Belastingplan 2009 (Kamerstukken II, 2008/09, 31704, nr. 3, blz.83) wordt over dit overgangsrecht onder meer opgemerkt: “Eventuele aanspraken over de loondoorbetaling werken niet automatisch door naar de uitbreiding van het verlof. Hiermee worden de sociale partners in de gelegenheid gesteld te bezien welke arbeidsvoorwaardelijke regeling zij wensen te laten gelden voor de periode waarmee het ouderschapsverlof wordt uitgebreid.”
2.3.
Tot 1 juli 2010 bepaalde artikel 37 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) dat de rechterlijk ambtenaar of rechterlijk ambtenaar in opleiding over de uren dat hij ouderschapsverlof geniet, 75% van zijn bezoldiging behoudt. Met ingang van 1 juli 2010 is de inhoud van deze bepaling opgenomen als artikel 33n, eerste lid, in het Brra.
3.
Uit de genoemde bepalingen, in onderling verband beschouwd, trekken partijen verschillende conclusies.
3.1.
Appellante voert aan dat uit de artikelen 6:1 en 6:2 van de Wazo, in combinatie met het nieuwe artikel 33n van het Brra, volgt dat rechterlijk ambtenaren (in ieder geval) sinds 1 juli 2010 recht hebben op maximaal 26 weken ouderschapsverlof met behoud van bezoldiging. Het onder 2.2 beschreven overgangsrecht is in haar visie om twee redenen niet van toepassing. Ten eerste betreft het hier geen collectieve arbeidsovereenkomst (cao); dat uit de toelichting bij het overgangsrecht mogelijk het tegendeel kan worden afgeleid doet niet ter zake, nu bij bepalingen als deze een objectieve wetsuitleg moet worden gevolgd. Ten tweede, ook indien wel sprake zou zijn van een cao, is het overgangsrecht niet van toepassing, aangezien artikel 33n van het Brra een nieuwe bepaling is, die dateert van na 31 december 2008.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met artikel 33n, eerste lid, van het Brra niet is beoogd een wijziging in de aanspraken van betrokkenen teweeg te brengen. Dit nieuwe artikel maakt deel uit van een technische herziening van de Wrra, waarvan de voorbereidingen reeds in 2004 zijn aangevangen. Daarbij zijn met het oog op het vergroten van de flexibiliteit allerlei bepalingen uit de wet overgeheveld naar het - eenvoudiger te wijzigen - Brra, een algemene maatregel van bestuur. Dat met artikel 33n, eerste lid, geen inhoudelijke wijziging is beoogd, blijkt reeds uit het feit dat in de toelichting niets over zo’n inhoudelijke wijziging is vermeld. Daarbij heeft verweerder gewezen op het feit dat in het arbeidsvoorwaardenoverleg van 22 april 2010 kort is gesproken over de arbeidsvoorwaarden die zouden moeten gelden voor de periode waarmee het ouderschapsverlof wordt uitgebreid. Op verzoek van de NVvR is dit punt toen aangehouden om het te bespreken in de cao-onderhandelingen, die overigens nog steeds niet zijn afgerond. Nu de onderhandelingen nog niet zijn afgerond en nog geen nieuwe uitvoeringsregels zijn getroffen, blijven de aanspraken van betrokkenen vooralsnog gelijk aan hetgeen voorheen gold. Dit is ook uitdrukkelijk beoogd met het onder 2.2 genoemde overgangsrecht dat sociale partners in de gelegenheid stelt te bezien welke arbeidsvoorwaardelijke regeling zij wensen te laten gelden voor de periode waarmee het ouderschapsverlof wordt uitgebreid.
3.3.
Beide partijen hebben zich ter ondersteuning van hun standpunt beroepen op jurisprudentie over de interpretatie van wettelijke voorschriften. Appellante heeft gewezen op rechtspraak waarbij een grammaticale uitleg wordt gegeven aan voorschriften waarvan de tekst duidelijk is. Betoogd is dat de Raad ook in dit geval een dergelijke uitleg zou moeten volgen. Daartegenover heeft de gemachtigde van verweerder zich beroepen op andere uitspraken (zoals CRvB 4 november 2003, LJN AN7617 en TAR 2003, 197) waarin juist aan de veronderstelde bedoeling van de wetgever voorrang wordt gegeven boven de letterlijke tekst.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Aan appellante kan worden toegegeven dat indien uitsluitend de letterlijke tekst van de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wazo en 33n, eerste lid, van het Brra in beschouwing wordt genomen, daarin de door haar gestelde aanspraak kan worden gelezen. Worden deze bepalingen echter bezien tegen de achtergrond van de wetsgeschiedenis van beide bepalingen, dan moet worden vastgesteld dat het ontstaan van zo’n aanspraak door de wetgevers in het geheel niet is beoogd. De Raad oordeelt - in lijn met zijn onder 3.3 genoemde uitspraak van
4 november 2003 - dat in een geval als dit, waarin letterlijke uitleg van een combinatie van (gewijzigde) wettelijke bepalingen onmiskenbaar indruist tegen de kennelijke bedoeling van de wetgever, overwegende betekenis moet worden toegekend aan die kennelijke bedoeling.
5.2.
In dit geval is vooral van belang, dat de wetgever blijkens het overgangsrecht kennelijk met de uitbreiding van de duur van het ouderschapsverlof niet heeft beoogd dat de loondoorbetaling automatisch dienovereenkomstig wordt uitgebreid, maar dat over de arbeidsvoorwaardelijke invulling eerst overleg tussen sociale partners gevoerd moet kunnen worden. Overleg over deze invulling in de Sectorcommissie Rechterlijke Macht (Sectorcommissie) is in 2010 daadwerkelijk aangevangen, maar nog niet tot een afronding gekomen. De Raad merkt hierbij nog op, dat uit de memorie van toelichting bij het Belastingplan 2009 blijkt dat de wetgever met dit overgangsrecht niet alleen het oog heeft gehad op cao’s in enge zin, maar ook op collectieve arbeidsvoorwaardelijke regelingen zoals de Wrra en het Brra. Het standpunt van appellante, dat aan deze toelichting geen betekenis toekomt, aangezien een objectieve wetsuitleg meebrengt dat het overgangsrecht slechts voor cao’s geldt, kan de Raad niet volgen. De Raad wijst erop, dat in artikel 1:4 van de Wazo destijds reeds was bepaald dat voor de toepassing van die wet en de daarop berustende bepalingen met een cao wordt gelijkgesteld een regeling door of namens een daartoe bevoegd bestuursorgaan. Hieruit blijkt dat ook bij een objectieve wetsuitleg als door appellante voorgestaan het overgangsrecht ook in dit geval van toepassing is.
5.3.
Aan het voorgaande kan niet afdoen dat - geheel onbedoeld door de partners in het arbeidsvoorwaardenoverleg en door de wetgever - volgens de letter van het na 31 december 2008 tot stand gekomen artikel 33n van het Brra, in samenhang met artikel 6 van de Wazo kan worden geconcludeerd, dat aanspraak bestaat op maximaal 26 weken betaald ouderschapsverlof tegen 75% bezoldiging. De Raad acht niet aannemelijk dat, als een dergelijke substantiële wijziging in de rechtspositie daadwerkelijk beoogd werd, zulks niet in de toelichting bij deze wijziging vermeld was. Ook overigens blijkt nergens van een dergelijk oogmerk.
6.
De Raad ziet evenmin andere gronden om de aanspraak van appellante te honoreren.
6.1.
Er is geen sprake geweest van een situatie, waarin appellante op het verkeerde been is gezet door aan verweerder toe te rekenen onjuiste mededelingen of toezeggingen. Integendeel, het is appellante zelf geweest die heeft verzocht om uitleg wat hier het geldende recht was. Van de zijde van het bevoegd gezag is vervolgens navraag gedaan naar de bedoeling van de regels, waarop appellante correct is geïnformeerd over het standpunt van verweerder.
6.2.
Ook is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, geen sprake van een inbreuk op de rechtszekerheid in die zin dat aan appellante een eerder bestaande aanspraak is ontnomen. Bij het besluit van 7 januari 2011 is immers aan appellante betaald ouderschapsverlof toegekend overeenkomstig de al voor 1 januari 2009 geldende regels.
6.3.Ten slotte doet zich ook niet de situatie voor, dat de aanspraak van appellante in de toekomst waarschijnlijk wel voor honorering in aanmerking komt en verweerder haar thans vanwege het tijdsverloop anticiperend tegemoet zou moeten komen. De Raad kan zich goed voorstellen dat belanghebbenden als appellante het als onbevredigend ervaren dat er nog steeds geen zekerheid bestaat over de uitwerking van het nieuwe stelsel van ouderschapsverlof, doordat de cao-onderhandelingen nog niet zijn afgerond. Echter uit de gedingstukken over het overleg in de Sectorcommissie van april 2010 kan bepaald niet worden geconcludeerd, dat appellante hiermee een toekomstig voordeel misloopt. Uit die stukken blijkt immers dat de werkgever een vergelijkbaar stelsel van loondoorbetaling voorstaat als voor de rijksambtenaren is geregeld in het Algemeen Rijksambtenarenreglement, waarbij de loondoorbetaling wordt gewijzigd van 75% bij 13 weken naar 27,5% bij 26 weken.
7.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante ongegrond is.
8.
Voor een vergoeding van de kosten van bezwaar, zoals door appellante gevraagd vanwege de gebrekkige motivering van het bestreden besluit, ziet de Raad geen grond, nu artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht een dergelijke vergoeding slechts mogelijk maakt voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid; zo’n geval is hier niet aan de orde.
9.Voor een proceskostenvergoeding in verband met de procedure bij de Raad bestaat evenmin aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juni 2011 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en H.L.C. Hermans en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2013.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) S.K. Dekker