Uitspraak
12/906 AW, 12/907 AW
Datum uitspraak: 17 oktober 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
5 januari 2012, 11/258 en 11/1829 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T.G.M. Gersjes, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2013. Appellante is, met bericht, niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. I.M. Schouten, P.C.A. [v. B.] en G. [v.d. W.].
OVERWEGINGEN
1.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
1.1.
Appellante was sinds 2000 werkzaam bij de Penitentiaire Inrichting (PI) [naam inrichting] te [plaatsnaam], laatstelijk als medior penitentiair inrichtingswerker. Appellante is op
26 mei 2005 tijdens de verplichte dienstsport (basketballen) ongelukkig in aanraking gekomen met een collega en heeft daarbij letsel aan haar linkerknie opgelopen. De minister heeft dit ongeval aangemerkt als een dienstongeval.
1.2.
Appellante is vervolgens voor langere tijd wegens ziekte afwezig geweest. In september 2005 heeft de PI appellante op arbeidstherapeutische basis ander werk aangeboden. Na andermaal voor langere periode te zijn uitgevallen is aan appellante in november 2006 wederom op arbeidstherapeutische basis ander werk aangeboden. Appellante heeft zich op
1 maart 2007 hersteld gemeld.
1.3.
Appellante heeft 9 juli 2007 een klacht ingediend bij de algemeen directeur van de PI. Daarin heeft zij haar ongenoegen geuit over de gang van zaken tijdens haar ziekteverzuim. Nadat haar klachten door de minister op 21 december 2007 ongegrond waren verklaard, heeft appellante zich gewend tot de Nationale ombudsman. Appellante heeft er bij deze instantie over geklaagd dat haar leidinggevenden haar tijdens haar ziekteperiode onvoldoende hebben begeleid. Verder heeft appellante geklaagd over de wijze waarop de algemeen directeur van de PI haar klacht van 9 juli 2007 bij brief van 21 december 2007 heeft beoordeeld.
1.4.
De Nationale ombudsman heeft de klachten bij rapport van 7 september 2009
(nr. 2009/186) gegrond geacht en de door hem onderzochte gedragingen niet behoorlijk geacht.
1.5.
Bij brief van 27 oktober 2009 heeft appellante de minister - daarbij verwijzend naar het onder 1.4 genoemde rapport van de Nationale ombudsman - verzocht om met hem in overleg te treden over compensatie in verband met (de nasleep van) het onder 1.1 genoemde dienstongeval.
1.6.
Nadat overleg over een vertrekregeling was mislukt heeft appellante de minister bij brief van 30 maart 2010 aansprakelijk gesteld voor de schade die zij heeft geleden als gevolg van enerzijds het onder 1.1 genoemde dienstongeval en anderzijds de wijze waarop haar
re-integratietraject is verlopen. Wat dit laatste betreft heeft appellante verwezen naar het rapport van de Nationale ombudsman van 7 september 2009.
1.7.
Bij besluit van 25 mei 2010 heeft de minister geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de ten gevolge van het onder 1.1 genoemde dienstongeval door appellante geleden schade en de gevraagde schadevergoeding afgewezen. Daarbij heeft de minister appellante tevens in de gelegenheid gesteld een onderbouwing te leveren van de (omvang van de) schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de wijze waarop haar re-integratietraject is verlopen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.8.
Bij brief van 17 augustus 2010 heeft appellante de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de wijze waarop haar re-integratietraject is verlopen toegelicht en onderbouwd. Kort samengevat heeft appellante om vergoeding gevraagd van de volgende schadeposten:
a. kosten in verband met studievertraging (daaronder begrepen gederfde inkomsten), gesteld op een bedrag van in totaal € 21.986,- (€ 3.500,- + € 18.486,-);
b. immateriële schade tot een bedrag van € 6.000,-;
c. kosten van rechtsbijstand tot een bedrag van € 5.500,- exclusief btw.
1.9.
Bij besluit van 4 oktober 2010 heeft de minister appellante op grond van artikel 69, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) een bedrag van € 10.000,- (bruto) toegekend, een en ander bij wijze van genoegdoening voor de eventueel uit haar
re-integratietraject voortgevloeide schade. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat blijkens het rapport van de Nationale ombudsman van 7 september 2009 sprake is geweest van enkele tekortkomingen in het re-integratietraject. Voor het overige heeft de minister de gevraagde (schade)vergoeding afgewezen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.10.
Bij besluit van 16 december 2010 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 2010 ongegrond verklaard.
1.11.
Bij besluit van 28 april 2011 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 4 oktober 2010 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3.
De Raad oordeelt als volgt.
Aansprakelijkheid dienstongeval (bestreden besluit 1)
3.1.
De rechtbank heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit 1 de juiste toetsingsmaatstaf gehanteerd. Deze, aan de uitspraak van de Raad van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 ontleende, maatstaf houdt in dat de ambtenaar - voor zover dat niet reeds voortvloeit uit de van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften - recht heeft op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
3.1.1.
Tussen partijen staat vast dat van opzet of bewuste roekeloosheid aan de zijde van appellante geen sprake is geweest. Het geding spitst zich toe op de vraag of de minister heeft aangetoond dat hij als werkgever aan zijn onder 3.1 omschreven zorgplicht heeft voldaan. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat in dit geval aan deze zorgplicht is voldaan. Niet in geschil is, dat in dit geval geen sprake was van gebreken in het spelmateriaal of de sportzaal die het ongeval zouden hebben kunnen veroorzaken. Verder is van betekenis dat de minister gebruik heeft gemaakt van de diensten van een gekwalificeerde sportinstructeur, terwijl niet is gebleken of aannemelijk geworden dat deze instructeur daarbij fouten heeft gemaakt.
3.1.2.
Appellante heeft ook in hoger beroep gewezen op een dienstorder van 9 december 1998 waarin is opgenomen dat balspelen tijdens de dienstsport vanaf dat moment uitdrukkelijk zijn verboden, omdat bij balspelen het risico van het oplopen van een blessure relatief hoog is, en balspelen voorts niet noodzakelijk zijn ter onderhouding van de conditionele en zelfverdedigingsvaardigheden. De minister heeft echter aannemelijk gemaakt dat deze dienstorder na ongeveer twee jaar mondeling is afgeschaft. Via de lijn en in het teamoverleg is toen kenbaar gemaakt dat balspelen vanaf dat moment weer werden toegestaan. In de praktijk is weer dienovereenkomstig gehandeld. Appellante kan daarom niet worden gevolgd in haar stelling dat genoemde dienstorder ten tijde van belang nog van kracht was binnen de inrichting. Deze beroepsgrond treft geen doel.
3.1.3.
De Raad komt, evenals de rechtbank, tot de conclusie dat in het geval van appellante veeleer sprake is geweest van een ongelukkige samenloop van omstandigheden, terwijl niet aannemelijk is gemaakt dat de minister is tekort geschoten in zijn verplichtingen, zoals deze zijn omschreven onder 3.1.
3.2.
Op de stelling van appellante dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden is de minister in zijn verweerschrift ingegaan. Naar het oordeel van de Raad is deze stelling hierin afdoende weerlegd.
3.3.
Gezien hetgeen onder 3.1 tot en met 3.2 is overwogen, komt de Raad tot de slotsom dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 terecht ongegrond heeft verklaard. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet.
Tegemoetkoming naar billijkheid (bestreden besluit 2)
3.4.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van het ARAR kan de minister de ambtenaar naar billijkheid schadeloos stellen, kosten vergoeden of overigens een geldelijke tegemoetkoming verlenen.
3.5.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen verplicht dit wettelijk voorschrift op zichzelf niet tot volledige vergoeding van de geleden schade, maar ziet het uitsluitend op een bevoegdheid van de betrokken minister tot tegemoetkoming naar billijkheid (CRvB 10 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD0380). Deze bevoegdheid is discretionair van aard, zodat de Raad de gebruikmaking van die bevoegdheid slechts terughoudend kan toetsen (CRvB 25 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8816).
Studievertraging
3.6.
Appellante heeft gesteld dat zij schade heeft geleden als gevolg van door haar opgelopen studievertraging. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat de minister haar in haar ziekteperiode heeft gekort op haar verlofuren, dat zij lange tijd niet in de gelegenheid is gesteld om verlofuren op te nemen, terwijl het haar evenmin werd toegestaan om haar aanstellingsomvang (met het oog op haar opleiding) terug te brengen. Appellante heeft hierdoor een compleet studiejaar moeten overdoen. Met de rechtbank is de Raad echter van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar opgelopen studievertraging het gevolg is geweest van aan de minister toe te rekenen, tot schadeloosstelling verplichtend, handelen. Daarbij wijst de Raad erop dat appellant nimmer bezwaar heeft gemaakt tegen de (impliciete) weigering om haar verlof toe te kennen dan wel haar aanstellingsomvang terug te brengen. Evenmin is gebleken dat appellante enig rechtsmiddel heeft aangewend tegen de toegepaste korting op haar verlofuren.
Immateriële schade
3.7.
Ten aanzien van de gestelde immateriële schade heeft appellante de Raad er niet van kunnen overtuigen dat ten gevolge van de door de Nationale ombudsman geconstateerde tekortkomingen sprake is geweest van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als een aantasting van de persoon als bedoeld in artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek. Gevoelens van psychisch onbehagen - zoals in dit geval - zijn daarvoor niet voldoende. De minister heeft echter kennelijk niettemin aanleiding gezien om appellante - met het toegekende bedrag van € 10.000,- (bruto) - op het immateriële vlak te compenseren in verband met de door de Nationale ombudsman geconstateerde tekortkomingen. Met de aldus geboden compensatie is appellante zeker niet tekort gedaan.
Kosten van rechtsbijstand
3.8.1.
De minister heeft zich in het bestreden besluit 2 - onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 11 februari 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA3577 - op het standpunt gesteld dat voor een tegemoetkoming in de door appellante gevorderde, vóór de bezwaarprocedure gemaakte, buitengerechtelijke kosten slechts bij (hoge) uitzondering plaats is. Volgens de minister heeft appellante niet onderbouwd dat in de gegeven omstandigheden van zo’n uitzondering sprake is.
3.8.2.
In zijn uitspraak van 11 februari 1999 heeft de Raad, voor zover hier van belang, als zijn oordeel gegeven dat zeker voor buitengerechtelijke, tot aan de bezwarenprocedure gemaakte, kosten geldt dat deze slechts bij wijze van uitzondering voor vergoeding in aanmerking dienen te komen. Daarvan zal sprake kunnen zijn wanneer de besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. Met zijn verwijzing naar deze uitspraak heeft de minister er echter ten onrechte aan voorbijgezien dat artikel 69, eerste lid, van het ARAR ruimere mogelijkheden biedt voor tegemoetkoming in de hier in geschil zijnde buitengerechtelijke kosten. Genoemde bepaling voorziet immers ook buiten de gevallen waarin sprake is van onrechtmatige besluitvorming of anderszins onrechtmatig handelen in de mogelijkheid om de ambtenaar - naar billijkheid - tegemoet te komen. In dit geval bestond daartoe ook aanleiding. De werkzaamheden van de raadsman van appellante hebben bestaan uit het indienen van een specificatie van de gestelde schadeposten. Het verzoek om zo’n specificatie in te dienen is door de minister mede aan de raadsman gericht, kennelijk met de bedoeling om de afdoening van de zaak te stroomlijnen. Een algehele afwijzing van kostenvergoeding is onder deze - bijzondere - omstandigheden niet redelijk. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Daarom moet de aangevallen uitspraak in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit 2 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
3.8.3.
Aansluiting zoekend bij de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot artikel 6:96, tweede lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek, zal de Raad hier als maatstaf aanleggen dat de in geschil zijnde buitengerechtelijke kosten kunnen worden vergoed voor zover de inschakeling van de deskundige redelijk was en ook de hoogte van de kosten als redelijk is aan te merken. Met inachtneming van deze zogeheten dubbele redelijkheidstoets acht de Raad het in de gegeven omstandigheden redelijk om de buitengerechtelijke kosten tot een bedrag van € 1.000,- aan appellante te vergoeden. De Raad ziet aanleiding om in zoverre, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien en aan appellante een vergoeding ter zake van de buitengerechtelijke kosten toe te kennen ten bedrage van € 1.000,-.
4.
Er is ten slotte aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 944,- in bezwaar, € 944,- in beroep en
€ 944,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.832,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het bestreden besluit 2 in stand
heeft gelaten voor het deel dat ziet op de weigering om de buitengerechtelijke kosten te
vergoeden;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 april 2011 in zoverre;
- kent aan appellante een vergoeding ter zake van de buitengerechtelijke kosten toe ten
bedrage van € 1.000,-;
- herroept het besluit van 4 oktober 2010 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats
treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 april 2011;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 384,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.832,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) P.J.M. Crombach