Uitspraak
10/6102 AOW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 oktober 2010, 10/2339 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 20 juli 2012
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E.J.W.F. Deen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 april 2012. Appellant is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Deen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door F.M. Aalders.
OVERWEGINGEN
1.1. De Svb heeft appellant, geboren op 6 november 1944, bij besluit van 26 juni 2009 op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) vanaf november 2009 een pensioen toegekend. Daarbij heeft de Svb een korting toegepast op het pensioen van appellant van 12% wegens zes niet verzekerde jaren omdat appellant geen ingezetene is geweest in de periode 28 januari 1995 tot en met 24 juni 1997 en in de periode 8 mei 2002 tot en met 9 november 2006.
1.2. Appellant heeft op 2 september 2009 nadere bewijsstukken naar de Svb gezonden. De Svb heeft dit als herzieningsverzoek opgevat.
1.3. Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft de Svb, naar aanleiding van de ingezonden bewijsstukken, meegedeeld dat de beslissing om appellant zes jaren niet verzekerd te achten, wordt gehandhaafd. Het bezwaar van appellant hiertegen heeft de Svb bij besluit van 11 maart 2010 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daarbij heeft de Svb met betrekking tot de periode voor het herzieningsverzoek gesteld dat geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn aangevoerd welke ten tijde van het nemen van het primaire besluit en de bezwaarprocedure nog niet bekend waren. Met betrekking tot de periode na het herzieningsverzoek heeft de Svb zich op het standpunt gesteld dat op grond van de gegevens niet is gebleken of aannemelijk geworden dat appellant in Nederland woonachtig of werkzaam is geweest in de perioden in geding. Wel is de tweede periode bekort tot en met 31 december 2005. Afgerond is dan nog steeds sprake van zes niet verzekerde jaren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het geschil zich beperkt tot de periode van 8 mei 2002 tot 1 januari 2006. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar ongegrond verklaard omdat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. In hoger beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat er wel nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden zijn.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling
4.1. Bij besluit van 26 juni 2009 heeft de Svb aan appellant vanaf november 2009 een ouderdomspensioen ingevolge de AOW toegekend met een korting van 12% wegens zes niet verzekerde jaren. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden. Het thans aan de orde zijnde verzoek van appellant van 2 september 2009 strekt ertoe dat gedaagde van dit eerdere besluit terugkomt. Naar aanleiding hiervan heeft de Svb voor de periode na het herzieningsverzoek de zaak in haar geheel opnieuw beoordeeld, hetgeen echter niet tot een andere uitkomst heeft geleid.
4.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerdere afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook de oorspronkelijke afwijzing tot uitgangspunt te nemen.
In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 1 februari 2001, TAR 2001, 43). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Nu het ouderdomspensioen uitgekeerd wordt vanaf een datum gelegen na het herzieningsverzoek, ziet de Raad, anders dan de rechtbank, geen aanleiding op deze vraag in te gaan.
4.3. Wat betreft de periode daarna, moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. Daarom zal het in beginsel bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden. De rechtbank heeft deze toets niet aangelegd zodat de aangevallen uitspraak om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad is van oordeel dat de Svb, wat betreft het tijdvak na de indiening van het herzieningsverzoek, bij een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging niet tot het bestreden standpunt heeft kunnen komen dat appellant in de periode van 8 mei 2002 tot 1 januari 2006 geen ingezetene was en overweegt daartoe als volgt.
4.4. In artikel 6 van Pro de AOW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van Pro de AOW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AOW naar de omstandigheden beoordeeld. De Hoge Raad heeft in de arresten van 21 januari 2011 (LJN BP1466) en 4 maart 2011 (LJN BP6285) vooropgesteld dat de wetgever met het woonplaatsbegrip in de volksverzekeringswetten heeft beoogd aan te sluiten bij het fiscale woonplaatsbegrip. De Hoge Raad heeft overwogen dat het er bij de beoordeling naar de omstandigheden van ingezetenschap op aankomt of deze van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Die duurzame band hoeft niet sterker te zijn dan de band met enig ander land, zodat voor een woonplaats hier te lande niet noodzakelijk is dat het middelpunt van iemands maatschappelijke leven zich in Nederland bevindt. Uit de parlementaire geschiedenis van het fiscale woonplaatsbegrip volgt volgens de Hoge Raad dat de wetgever geen bijzondere betekenis heeft willen toekennen aan bepaalde (categorieën) omstandigheden, zoals iemands sociale of economische binding met een land. In het licht daarvan moet worden aangenomen dat voor de aanwezigheid van een woonplaats in Nederland niet is vereist dat de betrokkene economische banden met Nederland heeft, bijvoorbeeld door het verrichten van betaalde arbeid.
4.5. Naar aanleiding van deze arresten heeft de Svb aangekondigd dat zijn - wetsinterpreterend - beleid ten aanzien van ingezetenschap gewijzigd zal worden. In een brief van 10 augustus 2011 gericht aan de president van de Raad heeft de Svb de thans gehanteerde uitgangspunten bij de beoordeling van ingezetenschap medegedeeld en nader toegelicht. Deze uitgangspunten komen er - kort en op hoofdlijnen samengevat - op neer dat de Svb wonen in Nederland aanneemt als sprake is van een persoonlijke band van duurzame aard tussen betrokkene en Nederland. Of sprake is van zo’n band wordt beoordeeld aan de hand van alle in aanmerking komende feiten en omstandigheden van het geval. Bepalend is of uit de uiterlijke feiten en omstandigheden blijkt dat de banden van betrokkene met Nederland voldoende sterk zijn om te kunnen aannemen dat hij hier te lande het middelpunt van zijn persoonlijke levensbelangen heeft. Objectieve en subjectieve factoren als woon- en werkomgeving, gezin, financiën en inschrijving in het bevolkingsregister worden tegen elkaar afgewogen om tot een eindoordeel te komen. Er wordt niet beslist op basis van één factor, het onderlinge verband van factoren is doorslaggevend.
Factoren waar de Svb in dit verband in het bijzonder acht op slaat zijn de duurzaamheid van het verblijf in Nederland of elders en het al dan niet kunnen beschikken over een duurzame woning in Nederland. Voor zover op basis van het geheel van feiten en omstandigheden niet ondubbelzinnig kan worden vastgesteld waar een betrokkene woont, acht de Svb het kunnen beschikken over een duurzame woning een doorslaggevende factor. De intentie van een betrokkene om in Nederland te wonen acht de Svb van belang indien deze blijkt uit objectieve feiten en omstandigheden en deze ook verwezenlijkt kan worden. Bij de beoordeling van de persoonlijke band met Nederland betrekt de Svb een groot aantal feiten en omstandigheden zoals, onder meer, de plaats waar het gezin van betrokkene verblijft, de aanwezigheid van familie in Nederland, de wijze waarop in het onderhoud wordt voorzien en het volgen van een cursus Nederlandse taal of andere opleidingen.
4.6. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 oktober 2006 (LJN AZ2599) is het de exclusieve taak van de rechter om in procedures als de onderhavige het wettelijk begrip ingezetene uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat de Svb geen wetsinterpreterende beleidsregels mag opstellen, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. Zij zijn in het algemeen dus niet van doorslaggevende betekenis voor het antwoord op de vraag of een betrokkene als ingezetene moet worden aangemerkt, met dien verstande dat wel steeds beoordeeld moet worden of de Svb zijn beleidsregels ter zake, voor zover daarin sprake is van een begunstigende uitleg van de wet, ook stelselmatig heeft toegepast.
4.7. Met betrekking tot de periode van 8 mei 2002 tot en met 31 december 2005 overweegt de Raad als volgt. De Svb heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat uit het schakelregister en/of de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens blijkt dat appellant in deze periode uitgeschreven is geweest uit Nederland. Deze stelling vindt naar het oordeel van de Raad geen steun in de gedingstukken. Ten aanzien van appellant wordt in de periode van 7 mei 2002 tot 10 november 2006 gemeld dat zijn adres onbekend is. Anders dan met betrekking tot eerdere perioden, is niet vermeld dat appellant naar het buitenland is vertrokken. Zo is in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens vermeld dat appellant op 27 januari 1995 een adres heeft in Portugal en op 25 juni 1997 weer op een adres in Den Haag is ingeschreven. Op zijn persoonskaart is vermeld dat appellant op 29 september 1976 een adres in Spanje heeft en op 21 december 1977 weer een adres in Nederland heeft. Andere verwijzingen naar een verblijf in het buitenland bevatten deze registers niet.
4.8. Bezien in het licht van het feit dat in de gemeentelijke basisadministratie noch in het schakelregister of op de persoonskaart steun is te vinden voor de stelling dat appellant buiten Nederland heeft gewoond in de periode in geding, dat ook overigens geen feiten aanwezig zijn die wijzen op een verblijf buiten Nederland, zoals een woning, gezin, familie of andere banden buiten Nederland en dat appellant wel feiten en omstandigheden heeft aangedragen die wijzen op een verblijf in Nederland, heeft de Svb naar het oordeel van de Raad onvoldoende onderbouwd dat appellant het ingezetenschap van Nederland heeft verloren. De Raad weegt daarbij mee dat appellant vanaf het begin heeft verklaard een zwervend te hebben geleid en in de periode in geding op een boot te hebben gewoond, dat hij gedurende de gehele periode in geding een ziektekostenverzekering heeft gehad in Nederland, dat hij op 2 juli 2002 een internationaal certificaat betreffende de bevoegdheden van gebruikers van pleziervaartuigen geldend voor kust- en binnenwateren in ontvangst heeft genomen in Den Haag, dat hij op 24 juni 2005 zijn identiteitskaart in ontvangst heeft genomen in Den Haag, dat appellant een deel van de periode in geding, blijkens de overgelegde patiëntenkaart, onder behandeling is geweest van een tandarts te Den Haag en, tot slot, dat appellant gedurende de gehele periode in geding bankrekeningen in Nederland heeft gehad, regelmatig en bij uitsluiting geldopnamen in Nederland heeft gedaan en zijn bankafschriften op een adres in Nederland heeft ontvangen. Dat de bankafschriften weinig mutaties bevatten, strookt met appellants verklaring ter zitting dat hij in de periode in geding bijna zelfvoorzienend – zonder een aansluiting op gas, licht en water - heeft gewoond op een boot met ligplaats buiten de bewoonde wereld aan een weiland nabij Leiden.
4.9. Het onder 4.1 tot en met 4.8 overwogene leidt de Raad tot het oordeel dat appellant in de periode van 8 mei 2002 tot en met 31 december 2005 ten onrechte niet als ingezetene is aangemerkt. De rechtbank heeft het bestreden besluit ten onrechte in stand gelaten. De Raad zal de aangevallen uitspraak daarom vernietigen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip woonplaats. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt.
5. De Raad ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 874,- voor verleende rechtsbijstand in eerste aanleg en op € 874,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, tezamen € 1748,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 maart 2010;
- draagt de Svb op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de Svb in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1847,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos, in tegenwoordigheid van J.R. Baas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2012.
(get.) E.E.V. Lenos.
(get.) J.R. Baas.
IvR