Uitspraak
09/3419 AW en 10/4001 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 11 mei 2009, 08/1691 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 19 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 28 juni 2010 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Betrokkene heeft hierop gereageerd, waarop appellant een verweerschrift heeft ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P.M. van der Sprong, D.H.M.L. Creemers en S.H.J. Houben, allen werkzaam bij de gemeente Utrecht. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. H.D. van Duijvenbode, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer.
Op verzoek van betrokkene is ter zitting verschenen en als getuige gehoord [naam getuige], wonende te [woonplaats], broer van betrokkene.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was laatstelijk werkzaam bij de accountantsdienst van de gemeente Utrecht in de functie van medewerker adviesgroep. Bij besluit van 25 mei 2007 zijn hem vanwege plichtsverzuim, bestaande uit fysieke bedreiging van een collega, de disciplinaire straffen opgelegd van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar en inhouding van 36 verlofuren. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2. Op 26 september 2007 heeft zich een incident voorgedaan tussen betrokkene en zijn leidinggevende, waarbij betrokkene zich volgens appellant opnieuw aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Hij zou tijdens een tweegesprek een bekertje koffie naar zijn leidinggevende hebben gegooid, hem hebben uitgescholden en het gesprek eenzijdig hebben afgebroken.
1.3. Naar aanleiding van dit incident heeft appellant bij brief van 10 oktober 2007 aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt het bij besluit van 25 mei 2007 opgelegde voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer te leggen. Tevens is betrokkene daarbij het besluit meegedeeld hem voor de periode 10 oktober tot 1 november 2007 te schorsen op grond van artikel 8:18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Utrecht (ARU). Bij (nader) besluit van 30 oktober 2007 is de schorsing ten behoeve van het onderzoek verlengd tot uiterlijk 1 december 2007.
1.4. Bij besluit van 14 november 2007 heeft appellant met ingang van 1 december 2007 het strafontslag ten uitvoer gelegd.
2. De tegen de besluiten van 10 oktober 2007 (hierna: schorsingsbesluit) en 14 november 2007 door betrokkene gemaakte bezwaren heeft appellant bij besluit van 28 april 2008 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad het volgende.
5. De tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag.
5.1. Partijen zijn in de kern verdeeld over de vraag of bij het “koffie-incident” van 26 september 2007 sprake was van plichtsverzuim, dat tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag rechtvaardigde. Betrokkene en zijn leidinggevende hebben een verschillende lezing over het gebeurde gegeven. De leidinggevende heeft verklaard dat betrokkene tijdens het gesprek boos werd toen hij verklaarde dat hij betrokkene, die zeer aangedaan was over het bericht dat zijn zuster ernstig ziek was en zich daarom op 21 september 2007 ziek had gemeld, niet ziek achtte, dat betrokkene vervolgens opstond, zijn spullen pakte waaronder twee plastic bekers met water en koffie, de inhoud van de bekers naar hem toe smeet en wegbeende uit de kamer. Bij het lopen naar zijn eigen kamer had betrokkene hem nog voor “lul” uitgescholden. Betrokkene heeft daarentegen verklaard dat hij in een emotionele toestand was geraakt doordat zijn leidinggevende onvoldoende begrip opbracht voor zijn problemen in de privésituatie. Betrokkene wilde daarom weg, waarop zijn leidinggevende hem probeerde tegen te houden. Betrokkene duwde diens belemmerende armen van zich af, waarbij water en lauwe koffie die betrokkene in zijn handen had, zich verspreidden in de richting van de leidingevende. Betrokkene heeft ontkend dat hij met de vloeistoffen heeft gegooid.
5.2. Appellant heeft in hoger beroep gesteld, dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat er bij een botsing, zoals zich volgens de lezing van betrokkene heeft voorgedaan, ook koffie op betrokkene had moeten komen. De plaatsen waar koffievlekken zijn aangetroffen zijn volgens appellant consistent met de lezing van de leidinggevende, en niet met die van betrokkene.
5.3. De Raad stelt vast dat de rechtbank de juiste, aan vaste rechtspraak van de Raad ontleende, toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd, door erop te wijzen dat weliswaar in het ambtenarentuchtrecht niet die strikte bewijsregels gelden die in het strafrecht van toepassing zijn, maar dat anderzijds ook voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk is dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.
5.4. Tegen de achtergrond van deze toetsingsmaatstaf deelt de Raad het oordeel van de rechtbank, dat uit de beschikbare verklaringen niet overtuigend is af te leiden hoe de koffie op de leidinggevende is terechtgekomen en - in verband daarmee - of betrokkene zich bij het koffie-incident aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Ook naar het oordeel van de Raad kunnen de verklaringen van de leidinggevende en van betrokkene geen van beide als geheel onaannemelijk terzijde worden geschoven, en kan aan de verklaringen van derden over de plaatsen waar achteraf koffievlekken zijn aangetroffen geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. De Raad deelt voorts het oordeel van de rechtbank dat in de gegeven omstandigheden, waaronder de gemoedstoestand van betrokkene, de overige aan betrokkene verweten gedragingen niet ernstig genoeg zijn om als (zelfstandig) plichtsverzuim te worden aangemerkt.
5.5. Uit het vorenstaande volgt dat appellant niet bevoegd was het voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer te leggen. Het hoger beroep treft derhalve geen doel. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. De nieuwe beslissing op bezwaar van 28 juni 2010.
6.1. De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt tot het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak gegeven besluit van 28 juni 2010. Bij dat besluit heeft appellant het schorsingsbesluit van 10 oktober 2007 (opnieuw) gehandhaafd, het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 14 november 2007 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en in plaats daarvan op grond van artikel 8:13 van de ARU aan betrokkene met ingang van 28 juni 2010 ontslag verleend wegens een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding. Als passende regeling is daarbij aan betrokkene bij een recht op WW binnen acht maanden na 28 juni 2010 een aanvullende en vervolgens nawettelijke uitkering toegekend met toepassing van artikel 19:10 en artikel 19:15 van de ARU. Appellant heeft nabetaling van achterstallige bezoldiging geweigerd, nu betrokkene geen gegevens over zijn inkomsten in de desbetreffende periode heeft overgelegd. Ook het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens inkomstenverlies heeft appellant wegens gebrek aan onderbouwing afgewezen. Wel is aan betrokkene een vergoeding toegekend voor de kosten van rechtsbijstand in bezwaar.
6.2.1. Het gehandhaafde schorsingsbesluit is gebaseerd op artikel 8:18, eerste lid, aanhef en onder a, van de ARU, waar is bepaald dat een ambtenaar bij wijze van ordemaatregel kan worden geschorst wanneer hem het voornemen tot bestraffing met (on)voorwaardelijk strafontslag kenbaar is gemaakt of hem de oplegging van deze straf is meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 31 juli 2008, LJN BD9714) moet bij gebruikmaking van deze bevoegdheid worden beoordeeld of het bestuursorgaan beschikte over voldoende gronden voor dat voornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen.
6.2.2. De Raad stelt vast dat in de brief van 10 oktober 2007 het schorsingsbesluit aan betrokkene is meegedeeld in aansluiting op het voornemen het voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer te leggen. Daarbij is overwogen dat door het gedrag van betrokkene op de afdeling een gevoel van onveiligheid ontstaat, zodra betrokkene aanwezig is. De Raad is van oordeel dat appellant in dat gevoel van onveiligheid, mede gelet op de recent voorgevallen fysieke bedreiging van een collega en de kort daarop ontstane verdenking van impulsief gedrag van betrokkene jegens zijn leidinggevende, voldoende grond kon vinden voor het treffen van deze ordemaatregel.
6.2.3. De grieven van betrokkene tegen de handhaving van het schorsingsbesluit treffen derhalve geen doel.
6.3.1. Wat betreft de gang van zaken die uiteindelijk heeft geleid tot het ontslag wegens duurzame verstoring van de arbeidsverhouding maakt de Raad uit de gedingstukken het volgende op. Appellant heeft zich na de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit tot handhaving van het strafontslag wordt vernietigd, ingespannen om tot daadwerkelijk herstel van de arbeidsverhouding met betrokkene te komen. Daarbij is, zoals onder meer blijkt uit een brief aan betrokkene van 21 juli 2009, het uitgangspunt van de gemeente geweest dat het, gezien hetgeen in het verleden is voorgevallen, niet wenselijk is dat betrokkene een functie gaat bekleden binnen de sector Financiën en Personeel, waar de interne auditafdeling onderdeel van uitmaakt. In plaats daarvan zou in gezamenlijk overleg moeten worden gezocht naar een vergelijkbare functie binnen de gemeente.
6.3.2. Op 6 oktober 2009 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen - onder meer - betrokkene en de sectordirecteur. Partijen hebben beide een verslag geproduceerd van de inhoud van dit gesprek. Materieel stemmen deze in grote lijnen overeen. Kort samengevat heeft de sectordirecteur een nadere toelichting gegeven op het zoekproces dat de gemeente voor ogen staat en aangegeven dat de gemeente over voldoende geschikte arbeidsplaatsen beschikt. Betrokkene heeft daarop aangegeven te aarzelen over een terugkeer naar de gemeente, en om een vertrekregeling gevraagd; hierop heeft de sectordirecteur afwijzend gereageerd.
Partijen verschillen op één punt van mening, te weten of de sectordirecteur tijdens dat gesprek op enig moment heeft aangegeven dat betrokkene daadwerkelijk zou kunnen terugkeren naar zijn oude functie. De Raad is op dit punt van oordeel dat, voor zover uit beide verslagen valt af te leiden, de teneur van het gesprek - afgezien van de vraag of de sectordirecteur op enig moment bedoelde uitlating heeft gedaan - niet is geweest dat terugkeer van betrokkene naar zijn oude werkplek wenselijk was; betrokkene was daar (toen) ook in het geheel niet aan toe.
6.3.3. Voor zover over de bedoeling van de gemeente op dit punt nog twijfel kon bestaan, moet deze in ieder geval geheel zijn weggenomen door de brief met voorstellen van de sectordirecteur van 19 november 2009. Daarin wordt nogmaals aangegeven dat betrokkene niet kan terugkeren naar zijn oorspronkelijke werkplek, dat actief op zoek wordt gegaan naar een passende functie binnen de gemeente en dat betrokkene in afwachting daarvan tijdelijk niet tot zijn functie behorende werkzaamheden zal verrichten.
In reactie hierop heeft betrokkene bij brief van 9 december 2007 het standpunt ingenomen - en is vervolgens op dat standpunt blijven staan - dat hij terug wilde keren naar zijn oorspronkelijke werkplek en niet bereid was in afwachting van een andere passende functie tijdelijk andere werkzaamheden te verrichten.
Daarop heeft appellant uiteindelijk geconcludeerd dat voortzetting van het dienstverband met betrokkene niet meer mogelijk is, hetgeen heeft geleid tot het besluit van 28 juni 2010.
6.3.4. De Raad deelt het oordeel van appellant dat terugkeer van betrokkene naar zijn oude werkplek geen reële optie was. Betrokkene heeft dit aanvankelijk ook zelf erkend, maar is vervolgens zonder goede grond van dat standpunt teruggekomen. De enkele stelling van betrokkene, dat de sectordirecteur op 6 oktober 2009 zou hebben aangegeven dat betrokkene kon terugkeren acht de Raad, zoals in 6.3.1. is overwogen, niet toereikend. Doordat betrokkene voorts categorisch de mogelijkheid heeft afgewezen om tijdelijk andere werkzaamheden te aanvaarden, in afwachting van een passende functie, heeft hij ook naar het oordeel van de Raad een situatie doen ontstaan waarin van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding sprake was.
6.3.5. De Raad stelt vast, dat appellant bij het besluit van 28 juni 2010 een voor betrokkene passende regeling als omschreven in 6.1 heeft toegekend. Voor een verdergaande compensatie, zoals door betrokkene gevraagd, acht de Raad geen termen aanwezig. Gelet enerzijds op de constructieve opstelling van appellant, anderzijds op de inflexibele houding van betrokkene, die uitsluitend gericht was op het hervatten in zijn oude functie, en het eventueel van daaruit zoeken naar een andere passende functie, of op het verkrijgen van een vertrekregeling, kan niet worden volgehouden dat appellant een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding.
6.4. Wat betreft de afwijzing van de verzoeken om nabetaling van achterstallige bezoldiging en om schadevergoeding wegens (overig) inkomensverlies, is de Raad van oordeel dat appellant aan betrokkene onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welk gevolg verbonden zou worden aan het niet verstrekken van de benodigde inkomensgegevens. De Raad is van oordeel dat betrokkene nog een laatste mogelijkheid had moeten worden geboden om zijn verzoeken alsnog met de benodigde inkomensgegevens te onderbouwen. De Raad acht een termijn van zes weken na sommatie door appellant daarvoor toereikend. Met het oog daarop zal de Raad het nieuwe besluit op bezwaar in zoverre vernietigen en appellant opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het hier overwogene.
7. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij de verzoeken om nabetaling van bezoldiging en om schadevergoeding zijn afgewezen;
Draagt appellant op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-;
Bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2011.
(get.) A. Beuker-Tilstra.
(get.) K. Moaddine.
HD