Uitspraak
09/3593 AW
09/3594 AW
09/3595 AW
09/3596 AW
09/3597 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 29 april 2009, 08/5397, 08/5398, 08/5399, 08/5400 en 08/6151 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister)
Datum uitspraak: 20 januari 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2010. Appellante is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. O.D.H. van Hecke, mr. A.G. Bloemheuvel en I.I. Verkade, allen werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
2.1. Appellante was sinds 1 oktober 2000 werkzaam als senior beleidsmedewerker (schaal 14) bij de [naam directie], [naam afdeling], van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Tot eind 2005 heeft zij tevens gefungeerd als plaatsvervangend afdelingshoofd.
2.2. Op 10 april 2007 is een beoordeling vastgesteld die betrekking heeft op het functioneren van appellante over de periode van augustus 2003 tot augustus 2005. Over hetzelfde tijdvak is eerder, op 9 november 2005, een beoordeling opgemaakt. Deze beoordeling is op 11 mei 2006 vastgesteld, maar is naar aanleiding van een advies van de VWS-commissie bezwaarschriften personeel Awb ingetrokken, waarna de op 10 april 2007 vastgestelde beoordeling is opgemaakt.
2.3. Bij besluit van 1 mei 2007 is een beoordeling vastgesteld die betrekking heeft op het functioneren van appellante over de periode van augustus 2005 tot december 2006.
2.4. Teneinde haar functioneren op een voldoende niveau te krijgen is appellante op 29 januari 2007 een verbetertraject van drie maanden aangeboden. Vanwege het uitblijven van verbetering en het daarmee samenhangende voornemen van de minister om appellante wegens disfunctioneren te ontslaan, is appellante bij besluit van 1 mei 2007 op grond van artikel 33e, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) buitengewoon verlof verleend met behoud van haar volle bezoldiging. Daarbij is zij vrijgesteld van werkzaamheden.
2.5. Bij besluit van 28 juni 2007 is appellante met ingang van 1 juli 2007 eervol ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. De minister acht appellante ongeschikt voor haar functie van senior beleidsmedewerker.
3. Bij de bestreden besluiten van 11 juni 2008 heeft de minister de bezwaren van appellante gericht tegen de twee beoordelingsbesluiten, het verlenen van buitengewoon verlof en het ontslag ongegrond verklaard.
4. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellante tegen de vier bestreden besluiten ongegrond verklaard.
De beoordeling over augustus 2003 tot augustus 2005 (09/3593 AW)
5. Bij besluit van 10 april 2007 is de op 7 februari 2007 opgemaakte beoordeling over het functioneren van appellante in de periode augustus 2003 tot augustus 2005 vastgesteld. De beoordeling is opgemaakt door twee beoordelaars, te weten afdelingshoofd en tevens direct leidinggevende B en [de directeur van haar afdeling] H en er is gebruik gemaakt van een informant. De beoordeling bevat positieve waarderingen, dat wil zeggen C-scores (goed/voldeed aan de functie-eisen), op vier gezichtspunten, te weten “zelfstandigheid”, “uitdrukkingsvaardigheid mondeling”, “optreden naar buiten” en “inspireren en stimuleren van de medewerkers”. De overige zeven gezichtspunten zijn gewaardeerd met een B (verbeterbaar/voldeed niet geheel aan de functie-eisen). De functievervulling in zijn geheel is eveneens gewaardeerd met een B.
6. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep ten aanzien van deze beoordeling naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt.
6.1. De Raad kan appellante niet volgen in haar stelling dat aan de beoordeling formele gebreken kleven voor wat betreft de tweede beoordelaar en de informant. H is over een periode van tien maanden feitelijk appellantes directeur geweest en kon derhalve optreden als tweede beoordelaar. Daarbij is van belang dat appellante en H als respectievelijk secretaris en voorzitter deel hebben uitgemaakt van dezelfde werkgroep. H kon zijn oordeel over appellante dan ook baseren op zijn eigen ervaringen. Ten aanzien van de geraadpleegde informanten stelt de Raad vast dat voor de beoordeling overeenkomstig een advies van de VWS-commissie bezwaarschriften personeel uiteindelijk gebruik gemaakt is van slechts één informant. De Raad ziet niet in waarom deze informant niet als zodanig mocht worden aangewezen. In hetgeen door appellante is aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding om aan de objectiviteit van deze informant te twijfelen, noch ziet de Raad reden om aan te nemen dat de informant is geïntimideerd.
6.2. De Raad ziet met de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een zodanige animositeit tussen appellante en afdelingshoofd B dat aan zijn objectiviteit ten tijde van de totstandkoming van de beoordeling moet worden getwijfeld. De wijze waarop de beoordeling tot stand is gekomen en de inhoud van de beoordeling in haar totaliteit en op de verschillende onderdelen duiden niet op een rechtens onaanvaardbare houding of opstelling van het afdelingshoofd.
6.3. Met betrekking tot de toetsing van de inhoud van de beoordeling overweegt de Raad dat die volgens zijn vaste rechtspraak (CRvB 5 november 1998, LJN ZB7954) is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. In gevallen van negatieve oordelen moet als uitgangspunt gelden dat het op de weg van het betrokken bestuursorgaan ligt aannemelijk te maken dat de negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit dat ter adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is en zelfs is niet doorslaggevend of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat erom of in het totale beeld de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan.
6.4. Op grond van het uitgebreide dossier en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de Raad genoegzaam vast komen te staan dat het functioneren van appellante tekortkomingen vertoonde op zowel het inhoudelijke vlak als op het punt van houding en in het bijzonder het omgaan met feed back. Voorts zijn naar het oordeel van de Raad de negatieve scores in de beoordeling met voldoende objectieve gegevens en concrete voorbeelden onderbouwd. In de beoordeling is onder het kopje “beoordeling van de functievervulling in haar geheel” opgenomen dat de waardering van appellante in de jaren dat zij voor de afdeling heeft gewerkt is gaan kantelen van een zeer gewaardeerde medewerker met enkele verbeterpunten naar een medewerker met veel verbeterpunten, hoewel er op enkele punten waardering is gebleven. Afdelingshoofd B heeft hiertoe ter zitting betoogd dat geen sprake is geweest van een plotselinge ommekeer in het functioneren van appellante, maar dat er op een gegeven moment geen voortgang meer was op weg naar het niveau dat van appellante verwacht kon worden. Dit standpunt komt de Raad, mede gelet op de stukken, niet onaannemelijk voor. Ook voor eind 2004, het vermeende omslagpunt, was immers reeds sprake van kritiek op het functioneren van appellante, vastgelegd in onder meer verslagen van functioneringsgesprekken en in memo’s.
Door appellante is in dit kader aangevoerd dat zij wel degelijk goed functioneerde.
Dit zou blijken uit diverse stukken uit de periode 2000-2003 alsmede uit het feit dat appellante rond 2004 twee gratificaties heeft ontvangen.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de toekenning van een gratificatie op zichzelf niet onverenigbaar hoeft te zijn met de in de beoordeling gesignaleerde kanteling in het functioneren van appellante nadien. De Raad kan zich eveneens vinden in het oordeel van de rechtbank dat de toekenning van een gratificatie niet betekent dat niet ook kritiek op onderdelen van het functioneren kan bestaan. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd ziet de Raad evenmin reden voor vernietiging van het beoordelingsbesluit. Geconcludeerd kan dan ook worden dat ten aanzien van de inhoud van de beoordeling genoegzaam vast is komen te staan dat deze niet op onvoldoende gronden berust en dat het totale beeld van de gezichtspunten de waarderingen kan doorstaan.
6.5. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep inzake deze beoordeling niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak op dit punt voor bevestiging in aanmerking komt.
De beoordeling over augustus 2005 tot december 2006 (09/3595 AW)
7. Bij besluit van 1 mei 2007 is de op 22 januari 2007 opgemaakte beoordeling over het functioneren van appellante in de periode augustus 2005 tot december 2006 vastgesteld. Appellante heeft in deze periode niet langer de taken van plaatsvervangend afdelingshoofd vervuld, zodat zij enkel beoordeeld is op de werkzaamheden van een senior beleidsmedewerker. De beoordeling is opgemaakt door twee beoordelaars, te weten afdelingshoofd B en plaatsvervangend [de directeur van haar afdeling] K en er is gebruik gemaakt van een tiental informanten. De beoordelingen bevat positieve waarderingen (C-scores) op twee gezichtspunten, te weten “uitdrukkingsvaardigheid (mondeling)”en “optreden naar buiten”. Vijf gezichtspunten zijn gewaardeerd met een A (onvoldoende/schoot duidelijk tekort) en drie gezichtpunten met een B. De functievervulling in zijn geheel is beoordeeld met een A.
8. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep ten aanzien van deze beoordeling naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt.
8.1. Ook ten aanzien van deze beoordeling is naar het oordeel van de Raad niet gebleken van formele gebreken zoals door appellante is betoogd. In tegenstelling tot wat appellante stelt mag een beoordeling volgens het artikel 2 van het geldende beoordelingsvoorschrift worden opgemaakt indien de beoordelingsautoriteit dit wenselijk vindt. Appellante heeft wederom gesteld dat vanwege de animositeit van afdelinghoofd B jegens haar, B niet tot objectief beoordelen in staat is. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat ook ten aanzien van deze beoordeling geldt dat niet gebleken is dat appellante voorafgaand daaraan zodanige onenigheid met de beoordelaar heeft gehad dat aan zijn objectiviteit ten tijde van de totstandkoming van de beoordeling moet worden getwijfeld. Hoewel uit de stukken wel kan worden afgeleid dat de verhouding tussen appellante en B in de beoordelingsperiode niet optimaal was, is geen sprake van louter negatieve scores. Bovendien is gebruik gemaakt van een tweede beoordelaar en van een tiental informanten die verklaringen hebben afgelegd omtrent het functioneren van appellante.
8.2. De Raad is ook ten aanzien van deze beoordeling van oordeel dat deze op voldoende gronden berust. Hiertoe overweegt de Raad dat de beoordeling met voldoende concrete voorbeelden is onderbouwd. De Raad kan appellante niet volgen in haar stelling dat zij wel degelijk goed functioneerde en dat dit blijkt uit de stukken uit de periode 2000-2003. Deze stukken hebben immers geen betrekking op de het tijdvak van de beoordeling.
De stukken uit de beoordelingsperiode alsmede de grotendeels negatieve verklaringen van de informanten bieden steun aan de beoordeling. Aan appellante kan toegegeven worden dat het vollediger zou zijn geweest om haar ziekteperiode in 2006 in de beoordeling te vermelden, maar het ontbreken van een dergelijke vermelding kan niet tot het oordeel leiden dat de beoordeling geen stand kan houden. Dergelijke omstandigheden kunnen immers hooguit invloed hebben op de aan een beoordeling te verbinden rechtspositionele gevolgen, maar kunnen niet leiden tot hogere scores dan op grond van het functioneren van appellante gerechtvaardigd is. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd ziet de Raad geen reden voor vernietiging van dit beoordelingsbesluit.
8.3. Ook het hoger beroep inzake de op 1 mei 2007 vastgestelde beoordeling slaagt derhalve niet. De aangevallen uitspraak moet op dit punt worden bevestigd.
Buitengewoon verlof (09/3596 AW)
9. Naar aanleiding van het op 29 januari 2007 aangeboden verbetertraject zijn regelmatig voortgangsgesprekken met appellante gehouden. Omdat het functioneren van appellante geen enkele verbetering heeft laten zien en de minister voornemens was appellante wegens disfunctioneren te ontslaan was appellante bij besluit van 1 mei 2007 met ingang van die datum buitengewoon verlof verleend met behoud van haar volledige bezoldiging. Als redenen hiervoor zijn genoemd dat appellante een risico vormt voor de voortgang van het werk, collega’s hinder van haar aanwezigheid ondervinden en er een negatieve sfeer is ontstaan.
10. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep ten aanzien van het buitengewoon verlof naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt
10.1. Buitengewoon verlof kan op grond van artikel 33e van het ARAR verleend worden in gevallen waarin hij, die tot het verlenen van het verlof bevoegd is verklaard, oordeelt dat daartoe aanleiding bestaat. De Raad overweegt dat nu het een discretionaire bevoegdheid van de minister betreft, het besluit slechts terughoudend kan worden getoetst.
10.2. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat niet gebleken is dat de minister niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De minister heeft dit besluit genomen, vooruitlopend op de uitvoering van zijn voornemen appellante te ontslaan. Gelet op het functioneren van appellante alsmede haar gebrek aan zelfinzicht is de minister naar het oordeel van de Raad niet zonder grond tot het voorlopig inzicht gekomen dat appellante niet in haar functie was te handhaven. Daarbij moet worden opgemerkt dat de minister door het verlenen van buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging heeft gekozen voor de voor appellante minst diffamerende oplossing. Gelet hierop acht de Raad geen grond aanwezig voor het oordeel dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot verlening van buitengewoon verlof onrechtmatig is.
10.3. De Raad overweegt voorts dat van een feitelijke schorsing geen sprake is, nu het buitengewoon verlof is gebaseerd op artikel 33e van het ARAR. Het opleggen van een lichtere maatregel zoals appellante heeft betoogd is dan ook niet aan de orde. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd ziet de Raad geen reden voor vernietiging van het bestreden besluit.
10.4. Het hoger beroep inzake het buitengewoon verlof slaagt derhalve niet.
De aangevallen uitspraak moet op dit punt worden bevestigd.
Het ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid (09/3594 AW)
11. Bij besluit van 28 juni 2007 is appellante met ingang van 1 juli 2007 eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid conform artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. Appellante beschikt volgens de minister na zes jaar nog niet over de voor de functie vereiste inhoudelijke kennis. Sinds 2001 is haar op steeds indringender wijze kenbaar gemaakt op welke punten haar functioneren verbetering behoefde, doch van de zijde van appellante zijn volgens de minister geen zichtbare inspanningen verricht om haar functioneren te verbeteren. Appellante blijft van mening dat zij prima functioneert. Er is door afdelingshoofd B gekozen voor een verbetertraject van drie maanden, vanwege het feit dat appellante reeds geruime tijd en veelvuldig is gewezen op haar verbeterpunten, doch dit traject heeft geen verbetering opgeleverd. Nu volgens de minister redelijkerwijs niet valt te verwachten dat het functioneren binnen afzienbare tijd wel zal verbeteren tot het vereiste niveau, is geconcludeerd dat appellante ongeschikt is voor haar functie van senior beleidsmedewerker.
12. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep ten aanzien van het ontslag naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt.
12.1. De Raad stelt eerst vast dat de rechtbank met betrekking tot het (gehandhaafde) ontslagbesluit het juiste toetsingskader heeft aangelegd. De feiten waarop het ontslag gebaseerd is kunnen de conclusie dragen dat appellante niet de eigenschappen, mentaliteit en instelling bezit die vereist zijn voor het op goede wijze vervullen van haar functie.
De onvoldoende vakinhoudelijke kennis alsmede het niet in staat zijn open te staan voor feedback en het gebrek aan zelfinzicht wordt ondersteund door de gedingstukken, waaronder de beoordelingen, verslagen van functioneringsgesprekken en gespreksverslagen.
12.2. Met de rechtbank is de Raad voorts van oordeel dat appellante voldoende is gewezen op haar tekortkomingen en dat zij voldoende in de gelegenheid is gesteld haar functioneren te verbeteren. Appellante was wel degelijk op de hoogte van de kritiek op haar functioneren, alsmede van het feit dat beëindiging van het dienstverband wegens onvoldoende functionerende de minister als mogelijkheid voor ogen stond. Dat de voorkeur er op enig moment naar uit ging haar de mogelijkheid te bieden een andere functie te vinden maakt dit niet anders. Naast het herhaaldelijk wijzen op haar tekortkomingen en het in staat stellen deze te verbeteren, is appellante bovendien een verbetertraject van drie maanden aangeboden. Dit verbetertraject heeft echter niet tot de gewenste verbetering in het functioneren geleid. De Raad acht de totale duur van het verbetertraject weliswaar kort, doch hij kan deze in de gegeven omstandigheden niet onzorgvuldig of onrechtmatig achten. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat appellante voorafgaand aan het verbetertraject door de minister op diverse manieren begeleiding is aangeboden waaronder begeleiding door het bedrijfsmaatschappelijke werk, coachgesprekken en een loopbaantraject van de zijde van het loopbaanadviescentrum. Appellante heeft van de geboden begeleiding geen of onvoldoende gebruik gemaakt. In hetgeen appellante voor het overige heeft aangevoerd ziet de Raad ook geen reden voor vernietiging van het ontslagbesluit.
12.3. De Raad is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de minister in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om appellante met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR te ontslaan.
13. Gelet op het hiervoor overwogene slaagt het hoger beroep inzake het ontslag niet. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De Raad ziet geen aanleiding de minister te veroordelen tot vergoeding van de door appellante gestelde schade.
14. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en D.A.C. Slump leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2011.
(get.) K. Zeilemaker.
(get.) B. Bekkers.
RB