Uitspraak
09/547 WWB
09/4704 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2008, 07/2975 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 19 januari 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.F. Vermaat, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, op 23 februari 2009 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Mr. Vermaat heeft nadere beroepsgronden ingezonden.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Vermaat. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H.M. Diderich, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
Na de zitting heeft de Raad het onderzoek heropend en nader met partijen gecorrespondeerd. Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna hij het onderzoek heeft gesloten.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande. Op 14 april 2004 is zijn moeder overleden. Op 6 januari 2005 heeft hij van de notaris een bedrag van € 13.600,44 ontvangen als zijn erfdeel. Van een en ander heeft hij het College onverwijld in kennis gesteld. Het College heeft de uitbetaling van de bijstand per 1 februari 2005 stopgezet.
1.2. Bij besluit van 17 maart 2005 heeft het College het vermogen van appellant per de datum van het overlijden van zijn moeder (hierna: peildatum) vastgesteld. Op basis van interen naar 1,5 maal de basisnorm per maand heeft het College berekend dat appellant, in verband met het ontvangen van de erfenis, geen recht op bijstand had over de periode van 15 april 2004 tot en met 14 april 2005. Vervolgens heeft het College voor zover thans nog van belang de kosten van de door appellant over de periode van 15 april 2004 tot en met 31 januari 2005 te veel ontvangen bijstand tot een bedrag van € 9.244,70 van hem teruggevorderd.
1.3. Bij besluit van 13 december 2005 heeft het College het hiertegen gerichte bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Dit besluit is door de rechtbank vernietigd bij uitspraak van 19 februari 2007, 06/257. De rechtbank heeft daartoe in hoofdzaak overwogen dat het besluit op een onjuiste wettelijke grondslag berustte. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.4. Bij besluit van 10 juli 2007 heeft het College het bezwaar deels gegrond verklaard, de terugvordering gebaseerd op artikel 58, eerste lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de WWB, de terugvorderingsperiode nader bepaald op 15 april 2004 tot en met 30 november 2004 en het teruggevorderde bedrag vastgesteld op € 8.379,32 (bruto).
1.5. Bij besluit van 11 oktober 2007 heeft het College, onder wijziging van het besluit van 10 juli 2007, het teruggevorderde bedrag nader vastgesteld op € 5.198,10 (bruto).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 10 juli 2007 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 11 oktober 2007 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het College opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven inzake proceskosten en griffierecht.
3. In hoger beroep heeft appellant zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het hoger beroep is beperkt tot de overwegingen van de rechtbank over de hierna aan te geven onderdelen van het vernietigde besluit van 11 oktober 2007. Tevens heeft appellant de Raad verzocht het College tot schadevergoeding te veroordelen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5. Het vermogen op de peildatum
5.1. In geschil is alleen nog, of het College terecht geen rekening heeft gehouden met de kosten die appellant heeft moeten maken voor zijn vliegreis naar de Filippijnen.
5.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting gaat het hier om verplichtingen jegens de betrokken luchtvaartmaatschappij en om visakosten, die door appellant eerst in augustus 2004 zijn aangegaan respectievelijk gemaakt. Het College heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het schulden betreft die op de peildatum nog niet bestonden en daarom niet op het vermogen per deze datum in mindering komen.
5.3. Hieraan doet niet af dat de vliegreis verband hield met een door appellant reeds vóór de peildatum afzonderlijk bij Djoser geboekte rondreis door de Filippijnen en dat hij de vliegreis pas kon boeken nadat was gebleken dat zich voor de rondreis voldoende andere deelnemers hadden opgegeven. Dat het boeken van de rondreis door de Filippijnen zinloos zou zijn geweest indien vervolgens niet tevens de vliegreis daarheen was geboekt, betekent niet dat de kosten van die vliegreis in strijd met de feitelijke gang van zaken moeten worden geacht reeds vóór de peildatum te zijn gemaakt. Van een afdwingbare juridische verplichting van appellant jegens Djoser om de vliegreis te boeken en daadwerkelijk aan de rondreis deel te nemen, is niets gebleken.
5.4. Op dit punt treft het hoger beroep geen doel.
6. De interingsfactor
6.1. Appellant heeft erop gewezen dat het College na de eerste uitspraak van de rechtbank, in afwijking van het daarbij vernietigde besluit van 13 december 2005 en ook van het primaire besluit, de aanvankelijk gehanteerde interingsfactor van 1,5 maal de bijstandsnorm heeft laten vervallen en in plaats daarvan per maand slechts 1 maal de bijstandsnorm op de vermogensoverschrijding in mindering heeft gebracht. Dit leidt tot een verlenging van de periode gedurende welke appellant achteraf bezien geen recht op bijstand had en derhalve tot een groter terug te vorderen bedrag. Appellant acht deze handelwijze van het College niet juist, nu hij in bezwaar de toepassing van de factor 1,5 niet had bestreden.
6.2. Deze grief treft doel. Dat het College bij zijn achtereenvolgende beslissingen op bezwaar op een steeds lager terugvorderingsbedrag is uitgekomen, neemt niet weg dat het vervangen van de factor 1,5 door de factor 1 voor appellant tot nadeel heeft geleid. Immers, bij handhaving van de factor 1,5 zou het bedrag van de terugvordering telkens nog lager zijn uitgevallen. Niet kan worden staande gehouden dat het vervangen van de factor 1,5 door de factor 1 verband hield met één of meer van de punten waarop het College appellant in zijn achtereenvolgende beslissingen materieel is tegemoetgekomen. Gelet hierop is sprake van een verslechtering van de positie van appellant in bezwaar, een zogeheten reformatio in peius.
6.3. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) laat zien dat het maken van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn (PG Awb I, p. 347). Daarbij is tevens aangegeven dat de bepaling er niet aan in de weg staat een bevoegdheid tot wijziging van een besluit ten nadele van een belanghebbende uit te oefenen in die gevallen waarin die bevoegdheid op andere gronden reeds bestaat. Indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn geweest, verzet artikel 7:11 zich er niet tegen dat tegen dat die wijziging betrokken wordt bij de beslissing op het bezwaarschrift, mits de belanghebbende niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad. In het onderhavige geval zijn partijen het er echter over eens dat het aan het College, los van het bezwaar, niet vrij stond om ten nadele van appellant van het eerder hanteren van de factor 1,5 terug te komen. Dit betekent dat de reformatio in peius in dit geval als ongeoorloofd moet worden aangemerkt.
6.4. In zoverre slaagt het hoger beroep.
7. De brutering
7.1. Ingevolge artikel 58, vierde lid, tweede volzin (oud), van de WWB kunnen loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente die de bijstand verstrekt inhoudingsplichtige is, alsmede de vergoeding, bedoeld in artikel 46 van de Zorgverzekeringswet, worden teruggevorderd, voor zover deze belasting, premies en vergoeding niet verrekend kunnen worden met de door het college af te dragen loonbelasting, premies volksverzekeringen en vergoeding.
7.2. Het College heeft bij de terugvordering van deze bevoegdheid tot brutering gebruik gemaakt. Appellant acht dit niet terecht, omdat hij het College steeds naar behoren heeft ingelicht over de stand van zaken met betrekking tot de erfenis. Daartegenover heeft het College zich beroepen op zijn Beleidsregels Wet werk en bijstand. Hierin is bepaald dat, voor zover het geen fraudevordering betreft, van bruto terugvordering wordt afgezien indien sprake is van herziening of intrekking op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB, dan wel indien de terugvordering is gebaseerd op artikel 58, eerste lid, aanhef en onder e, van die wet. Geen van deze twee gevallen doet zich hier voor, nu het gaat om een terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, onder f, ten eerste, van de WWB, waaraan geen herzienings- of intrekkingsbesluit vooraf dient te gaan.
7.3. De Raad stelt voorop dat niet in geschil is dat appellant, wat betreft het overlijden en de afwikkeling van de erfenis van zijn moeder, de op hem rustende inlichtingenverplichting ten volle is nagekomen. Reeds bij de inkomstenopgave over april 2004 heeft hij het College ervan in kennis gesteld dat zijn moeder in die maand was overleden, dat de kans bestond dat hij enkele duizenden euro's zou erven en bij welke notaris de nalatenschap in behandeling was. Van de ontvangst van zijn erfdeel op zijn girorekening heeft hij meteen melding gemaakt. Ter zake van de feiten en omstandigheden die ertoe hebben geleid dat verrekening van loonbelasting en premies volksverzekeringen als bedoeld in artikel 58, vierde lid, tweede volzin, van de WWB ten tijde van de terugvordering niet meer mogelijk was, treft appellant ook overigens geen enkel verwijt.
7.4. Hoewel het College, blijkens het vorenstaande, steeds tijdig en volledig op de hoogte is geweest van de relevante feiten en omstandigheden, heeft het geen toepassing gegeven aan de in artikel 48, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB neergelegde bevoegdheid om bijstand te verlenen in de vorm van een geldlening, indien zoals in dit geval redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende op korte termijn over voldoende middelen zal beschikken om over de betreffende periode in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Naar het oordeel van de Raad had gebruikmaking van die bevoegdheid hier echter wel in de rede gelegen. Daardoor had kunnen worden voorkomen dat in de hier aan de orde zijnde periode belasting en premies moesten worden afgedragen die na afloop van het betrokken kalenderjaar niet meer voor verrekening vatbaar zouden zijn.
7.5. Nu het College niettemin ondanks de te verwachten ontvangst van een aanmerkelijk bedrag uit de nalatenschap van de moeder van appellant de bijstandsverlening op de oude voet heeft voortgezet, dienen de daaraan verbonden fiscale consequenties voor rekening van het College te worden gelaten. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de door het College gehanteerde beleidsregels niet in deze situatie voorzien. Geoordeeld moet dan ook worden dat het College, bij afweging van de daarbij rechtstreeks betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om van appellant een bruto-bedrag terug te vorderen.
7.6. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep.
8. Het vorenstaande betekent dat de door appellant bestreden overwegingen van de aangevallen uitspraak op wezenlijke punten onjuist zijn. Het door het College ter uitvoering van die uitspraak genomen nieuwe besluit van 23 februari 2009 dat door de Raad met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Awb bij het geding wordt betrokken kan onder deze omstandigheden niet in stand blijven. Het beroep tegen dit besluit is gegrond en het besluit zal worden vernietigd.
9. Het College heeft desgevraagd berekend dat het netto terug te vorderen bedrag (na aftrek van het tegoed over 2005) € 1.021,91 bedraagt. Appellant heeft deze berekening niet bestreden, en ook de Raad ziet geen aanleiding dit bedrag voor onjuist te houden, zodat daarvan dient te worden uitgegaan. De Raad kan de zaak thans zelf afdoen. Daartoe zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover daarbij aan het College is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad met herroeping van het primaire besluit van 17 maart 2005 in zoverre het bedrag van de terugvordering vaststellen zoals zojuist aangegeven. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit.
10. Het verzoek om schadevergoeding
10.1. Zoals ter zitting besproken, is in deze zaak te rekenen vanaf de indiening van het bezwaarschrift tot en met de uitspraak in hoger beroep de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) met méér dan een half doch minder dan een heel jaar overschreden en komt deze overschrijding geheel voor rekening van het College. Hiervoor komt appellant een schadevergoeding van (2 x € 500,--) € 1.000,-- toe. Op deze schadevergoeding komt in mindering het bedrag van € 600,-- waarin het College reeds door de rechtbank is veroordeeld, welke veroordeling in hoger beroep niet is aangevochten. De Raad zal het College dan ook veroordelen tot betaling van een aanvullende schadevergoeding van € 400,-- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10.2. Appellant heeft aangevoerd dat hij niet alleen door de lange duur van de procedure maar ook door de inhoud van de door het College jegens hem genomen besluiten immateriële schade heeft geleden. Hij stelt dat hij als gevolg van deze besluiten grote spanningen en stress heeft ondervonden, die hebben geleid tot overgewicht en diabetes mellitus.
10.2.1. De Raad overweegt daaromtrent dat, volgens vaste rechtspraak, voor vergoeding van schade is vereist dat deze verband houdt met het onrechtmatige besluit en voorts alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dit besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dit besluit kunnen worden toegerekend. Daarbij acht de Raad ook de aard en de strekking van het vernietigde besluit een relevante factor.
10.2.2. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant het bestaan van dit oorzakelijk (causaal) verband niet voldoende aannemelijk gemaakt. De door appellant overgelegde verklaring van zijn behandelend psychiater Marhold is onvoldoende stellig om op grond daarvan tot causaal verband te kunnen concluderen, reeds omdat in die verklaring ook melding wordt gemaakt van een aantal andere factoren die tot stress en het ontwikkelen van diabetes mellitus hebben bijgedragen; de toestand van appellant wordt samenvattend als zeer complex omschreven. Hoewel de Raad wil aannemen dat de (wijze van) besluitvorming in deze zaak voor appellant behoorlijk frustrerend is geweest, kan op grond van de beschikbare gegevens niet worden vastgesteld dat zijn gezondheidssituatie daaraan in betekenende mate is toe te schrijven.
10.2.3. In zoverre dient het verzoek om schadevergoeding dan ook te worden afgewezen.
11. Voor de kosten van het bezwaar is appellant reeds een vergoeding toegekend bij het besluit van 10 juli 2007, dat in zoverre van kracht is gebleven. De Raad acht termen aanwezig om het College met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag groot € 966,-- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten:
Verklaart het beroep in zoverre gegrond;
Vernietigt het besluit op bezwaar van 11 oktober 2007 voor zover dit ziet op de terugvordering;
Herroept het besluit van 17 maart 2005 wat betreft het van appellant teruggevorderde bedrag;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 23 februari 2009 gegrond en vernietigt dit besluit;
Bepaalt het van appellant terug te vorderen bedrag op (per saldo) € 1.021,91;
Veroordeelt het College tot betaling aan appellant van een schadevergoeding ten bedrage van € 400,-- in aanvulling op de reeds door de rechtbank toegekende schadevergoeding;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 966,--;
Bepaalt dat het College aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 107,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en R. Kooper en J.F. Bandringa als leden, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2010.
(get.) R.H.M. Roelofs.
(get.) W. Altenaar.
SB