Uitspraak
08/3784 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 2 juni 2008, nr. 07/3042(hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 14 mei 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.J. Klinkert, advocaat te Utrecht, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met het onderzoek in de gedingen met nrs. 07/5466, 08/2417 en 08/1480 plaatsgevonden op 27 november 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. van Ogtrop, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Voor betrokkene is verschenen mr. Klinkert, voornoemd. In de zaken met nrs. 07/5466, 08/2417 en 08/1480 wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat thans met het volgende.
1.1. Betrokkene ontving een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%, laatstelijk gebaseerd op het zogenaamde WAO-vervolgdagloon. In verband met de herziening van deze WAO-uitkering, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 35-45%, heeft betrokkene een aanvullende uitkering krachtens de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd.
2. Bij besluit van 7 juni 2007 is aan betrokkene met ingang van 28 mei 2007 een WW-uitkering toegekend, welke - onder toepassing van artikel 13, zesde lid, van het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (hierna: het Besluit) - is berekend naar een van het WAO-vervolgdagloon afgeleid dagloon van € 54,54. Bij besluit van 25 oktober 2007 heeft appellant het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2007 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen, waarbij appellant als verweerder is aangeduid en betrokkene als eiseres. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 45, eerste lid, van de WW, in de situatie van eiseres, die voor het intreden van de werkloosheid 80-100% arbeidsongeschikt was in de zin van de WAO, in beginsel gelegen is op de datum, waarop de WAO-uitkering aanvangt. Artikel 13, zesde lid, van het Besluit, waarin is neergelegd dat de dagloonberekening wordt gebaseerd op het laatstelijk voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid genoten loon, wijkt op dit punt af van artikel 45, eerste lid, van de WW. De rechtbank kent evenwel aan de wijziging van de grondslag van het dagloon bij de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten (Walvis) niet die betekenis toe, die verweerder daaraan hecht. Het dagloon dient volgens de memorie van toelichting inderdaad een afspiegeling te zijn van het welvaartsniveau van de werknemer, maar niet - zoals verweerder aanvoert - van het welvaartsniveau op het moment van het intreden van het verzekerde risico, maar gedurende een zogenaamde referteperiode van een jaar. In artikel 45, eerste lid, van de WW is bepaald dat deze referteperiode van een jaar in geval van werkloosheid is gelegen vóór het intreden van het arbeidsurenverlies, in het onderhavige geval dus vóór de datum waarop de WAO-uitkering van eiseres aanving. Een afwijkende bepaling voor het geval het verzekerde risico ver na het arbeidsurenverlies is ingetreden, is in de wet niet opgenomen. Ook uit de memorie van toelichting blijkt niet dat er voor dit geval aanleiding bestaat om een andere referteperiode of een andere grondslag voor het WW-dagloon dan het dagloon voorafgaande aan het arbeidsurenverlies te hanteren. Nu artikel 13, zesde lid, van het Besluit een dergelijke afwijking toch bevat door het WAO-vervolgdagloon als grondslag voor het WW-dagloon aan te wijzen en daarmee de band met in de referteperiode genoten loon vrijwel geheel verbreekt, acht de rechtbank artikel 13, zesde lid, van het Besluit in strijd met artikel 45, eerste lid, van de WW. De in artikel 45, tweede lid, van de WW gelegen bevoegdheid van de lagere regelgever om van het eerste lid van die bepaling af te wijken gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat het in de periode die ingevolge artikel 45, eerste lid, van de WW als referteperiode moet worden aangemerkt, als grondslag voor het WW-dagloon kan worden losgelaten. Artikel 13, zesde lid, van het Besluit dient dan ook als onverbindend buiten toepassing te blijven.
4. Appellant kan zich niet vinden in het oordeel waartoe de rechtbank is gekomen en heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.1. Betrokkene kan zich in deze uitspraak vinden.
5. De Raad overweegt het volgende.
5.1. In artikel 45, eerste lid, van de WW wordt - voor zover hier van belang - als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar voorafgaande aan het arbeidsurenverlies, als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WW verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv), met betrekking tot een loontijdvak van één dag. Bij het Besluit zijn op basis van artikel 45, tweede lid, van de WW nadere regels gesteld ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid.
5.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Besluit is het WW-dagloon van de werknemer die op de dag voorafgaande aan de eerste werkloosheidsdag een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de WAO heeft ontvangen naar een arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, indien die uitkering met ingang van de eerste werkloosheidsdag wordt ingetrokken dan wel niet meer wordt uitbetaald op grond van artikel 43, eerste lid, of artikel 44, eerste lid, onderdeel a, van de WAO, gelijk aan het laatstelijk geldende WAO-dagloon. In het zesde lid wordt evenwel bepaald, dat indien de arbeidsongeschiktheidsuitkering laatstelijk was gebaseerd op een WAO-vervolgdagloon bij de toepassing van het eerste, tweede, vierde en vijfde lid voor WAO-dagloon wordt gelezen: WAO-vervolgdagloon.
5.3. Blijkens de memorie van toelichting bij Walvis en in het bijzonder paragraaf 4.3. ‘de dagloonsystematiek’ (Kamerstukken II 2001-2002, 28 219, nr. 3, blz. 58 e.v.) heeft een al langer levend besef, dat vereenvoudiging van de dagloonregels noodzakelijk was, gestalte gekregen. De met deze wet beoogde vereenvoudiging heeft geleid tot een nieuwe dagloonregeling met de volgende uitgangspunten:
• de loonelementen voor het dagloon zijn gelijk aan het loon waarover premies worden geheven;
• het dagloon wordt gebaseerd op het in een referteperiode genoten loon (historisch dagloon);
• voor de verschillende wetten gelden zo uniform mogelijke regels en
• de daglonen worden vastgesteld aan de hand van feitelijk vast te stellen, objectieve gegevens.
Door middel van Walvis heeft de wetgever dientengevolge in die zin een wijziging in de dagloonsystematiek aangebracht dat het dagloon in het vervolg gebaseerd moet worden op het historisch dagloon. Gelet op de keuze voor het uitgangspunt dat het premieloon gelijk is aan het uitkeringsloon, is het logisch dat het dagloon niet langer zal worden gebaseerd op toekomstig loon, maar op hetgeen in een periode in het verleden is genoten (historisch dagloon). De verschuldigde premie wordt immers betaald over het feitelijk door de werknemer genoten loon. Wanneer bij het intreden van ziekte, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid de uitkering moet worden gebaseerd op het genoten loon waarover premie is betaald, komt slechts het in een periode in het verleden ontvangen loon in aanmerking als uitkeringsgrondslag. Bovendien sluit de keuze voor het historisch dagloon aan bij hetgeen sedert jaren bij de dagloonvaststelling praktijk was; feitelijk werd bij de vaststelling van het dagloon immers reeds in belangrijke mate uitgegaan van hetgeen in een periode voorafgaande aan het intreden van het verzekerd risico daadwerkelijk aan loon was genoten. Door uit te gaan van genoten loon zullen opgetreden loonmutaties ook doorwerken in het dagloon en daarmee wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokken werknemer. Er kan dan ook niet worden gezegd dat met invoering van het historisch dagloon het loondervingsbeginsel is verlaten. Daarnaast zijn in hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting bij Walvis de randvoorwaarden voor een geüniformeerd loonbegrip vastgelegd (blz. 40 e.v.). De hoofdlijn bij de keuze voor het nieuwe
SV-loonbegrip is het garanderen van een voldoende inkomensbescherming voor een werknemer als het verzekerde risico intreedt (blz. 42).
5.4. Met het bepaalde in artikel 13, eerste lid, van het Besluit in verbinding met artikel 13, zesde lid, van het Besluit wordt voorkomen dat de hoofdregel voor de dagloonberekening, zoals neergelegd in artikel 45, eerste lid, van de WW, tot een resultaat leidt dat in strijd is met het principe dat het dagloon een weerspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau van betrokkene bij het intreden van het verzekerde risico. Het resultaat zou immers zijn een WW-dagloon dat in het algemeen hoger is dan het welvaartsniveau ten tijde van het intreden van de werkloosheid. Met de aansluiting bij het WAO-vervolgdagloon wordt recht gedaan aan het vereiste dat het dagloon voldoende inkomensbescherming biedt op het welvaartsniveau dat de werknemer had voor het intreden van het verzekerde risico. Bij het intreden van de ziekte en arbeidsongeschiktheid was dat het voorheen genoten loon en na het verstrijken van de uitkeringsduur van de loondervingsuitkering WAO is dat de WAO-vervolguitkering.
5.5. De rechtbank acht artikel 13, zesde lid, van het Besluit in strijd met artikel 45, eerste lid, van de WW. Door de aan betrokkene toegekende WW-uitkering niet te baseren op het door haar genoten loon in dienst van haar hiervoor genoemde werkgever of op het WAO-dagloon, maar op het (lagere) WAO-vervolgdagloon wordt het loondervingsbeginsel als grondslag voor de berekening van het dagloon verlaten.
5.6. Gezien hetgeen onder 5.3 en 5.4 is overwogen, kan de Raad de rechtbank in dit oordeel niet volgen.
5.7. Evenmin kan de Raad de rechtbank volgen in haar oordeel dat de bevoegdheid van de lagere regelgever op grond van artikel 45, tweede lid, van de WW om zo nodig in afwijking van het eerste lid nadere regels te stellen niet zo ver strekt dat het loon in de periode die ingevolge artikel 45, eerste lid, van de WW als referteperiode moet worden aangemerkt als grondslag voor het WW-dagloon los kan worden gelaten.
5.8. Met de invoering van Walvis is ook de tekst van, onder meer, artikel 45 van Pro de WW tot stand gekomen, zoals hiervoor onder 5.1 is aangehaald.
5.9. In de toelichting hierop (Kamerstukken II, 2001-2002, 28 219, nr. 3, blz. 113, onderdeel B) wordt, nu dit artikel vrijwel geheel overeenkomt met het voorgestelde artikel 15 van Pro de Ziektewet (ZW), verwezen naar de toelichting op artikel 15 van Pro de ZW. Uit de toelichting op artikel 15, eerste lid, van de ZW (Kamerstukken II, 2001-2002, 28 219, nr. 3, blz. 111 e.v.) blijkt dat in dit artikel de gedachte tot uitdrukking wordt gebracht dat de uitkering gebaseerd dient te worden op basis van verdiensten in het verleden (historisch dagloon). Deze grondslag is zodanig uitgewerkt dat het dagloon wordt berekend door het loon dat de werknemer in een jaar voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid verdiende, te vertalen naar het loon dat gemiddeld per dag werd verdiend. Artikel 15, tweede lid, van de ZW biedt vervolgens de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zonodig afwijkende regels te stellen voor de vaststelling van het dagloon, inclusief de vaststelling van begrippen als ‘een jaar’, en ‘het loon’.
5.10. Met deze laatste zinsnede is de bevoegdheid van de regelgever om afwijkende regels te stellen begrensd. De delegatiebepaling maakt geen regels mogelijk die ingaan tegen het uitgangspunt van het historisch dagloon, maar zij maakt wel regels mogelijk die binnen dat uitgangspunt blijvend, de perioden van inkomsten of het loonbegrip betreffen.
5.11. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat de vaststelling van het dagloon waarnaar de WW-uitkering is berekend, in overeenstemming met artikel 45 van Pro de WW en de relevante bepalingen van het Besluit heeft plaatsgevonden. Appellant is daarbij terecht uitgegaan van het WAO-vervolgdagloon voor het vaststellen van het WW-dagloon.
5.12. Ter zitting van de Raad is namens betrokkene nog gesteld dat zij, voor zover de Raad van oordeel is dat de afwijking zoals neergelegd in artikel 13, zesde lid, van het Besluit wel mogelijk is op basis van de WW, van mening is dat de WW en artikel 13 van Pro het Besluit in strijd komt met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), Protocol nr. 1 bij het EVRM (EP) waarin is bepaald dat ieder natuurlijk of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom, en dat derhalve artikel 13, zesde lid, van het Besluit onverbindend dient te worden verklaard. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende.
5.13. Uit vaste jurisprudentie van de Raad volgt dat van ontneming van eigendom of van een beperking van eigendomsrecht slechts sprake kan zijn indien een voor de vaststelling van betrokkenes aanspraken uit hoofde van de WW bestaand voorwerp van eigendom (‘possession’) in het kader van de WW zou kunnen worden aangewezen dat betrokkene bij de aangevochten besluitvorming is ontnomen of waarvan het genot door die besluitvorming is beperkt. In het geval van betrokkene is sprake van de toekenning van een uitkering met toepassing van op die uitkering betrekking hebbende regelgeving, hetgeen niet heeft geleid tot een inbreuk op een bestaand eigendomsrecht van betrokkene. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens beschermt artikel 1 van Pro het EP niet het recht zich eigendom te verwerven en kan aan dat artikel evenmin het recht op een uitkering van een bepaalde hoogte worden ontleend. De Raad is dan ook van oordeel dat geen inbreuk is gepleegd op betrokkenes eigendomsrecht.
5.14. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt, dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en dat het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit ongegrond moet worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling ziet de Raad geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van der Net als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en L.J.A. Damen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2009.
(get.) B.J. van der Net.
(get.) C. de Blaeij.
IA