Uitspraak
07/109 WWB
07/111 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het Dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst van de gemeenten Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 7 december 2006, 06/641 en 06/650 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 10 juni 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. D.R. Kamps, advocaat te Assen, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Gornicka en mr. O. Ketel, beiden werkzaam bij de Intergemeentelijke Sociale Dienst van de gemeenten Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo.
Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Kamps.
II. OVERWEGINGEN
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
Betrokkene ontvangt een bijstandsuitkering en werkt sedert 16 juni 2004, aanvankelijk gemiddeld acht en vanaf begin 2005 zes uren per week, bij een kinderdagverblijf. Blijkens een advies van de GGD van 9 februari 2005 wordt zij voor 20% arbeidsgeschikt geacht. In verband hiermee heeft appellant betrokkene in deze omvang de verplichting opgelegd naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden.
Betrokkene heeft op 20 december 2005 respectievelijk 1 februari 2006 aanvragen ingediend om een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) over 2005 en 2006. Deze aanvragen zijn bij besluiten van respectievelijk 3 januari 2006 en 7 februari 2006 afgewezen op de grond dat betrokkene voorafgaand aan de aanvraag gedurende de in aanmerking te nemen periode van 60 maanden inkomsten uit arbeid heeft ontvangen. Bij besluiten van respectievelijk 13 en 27 april 2006 zijn de tegen de eerder vermelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de tegen de besluiten van 13 en 27 april 2006 ingestelde beroepen - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 3 januari 2006 en 7 februari 2006 herroepen en bepaald dat betrokkene over 2005 en 2006 een langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande toekomt. Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen (in welke overwegingen betrokkene als eiseres en appellant als verweerder is aangeduid):
“De rechtbank begrijpt het beroep van eiseres op artikel 26 IVBPR Pro aldus, dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB (ook na de wijziging) in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen bijstandsgerechtigden die tijdens de referteperiode in het geheel geen betaalde arbeid hebben verricht (dan wel slechts gedurende zeer korte tijd arbeid hebben verricht en zeer geringe inkomsten hebben verworven) en zijzelf, die slechts op bescheiden schaal werkzaamheden verricht en in verband met medische omstandigheden geen uitzicht heeft op verwerving van een inkomen boven bijstandsniveau middels deelname aan het arbeidsproces.
In zijn uitspraak van 4 juli 2006 onder nummer 05/4005 (LJN: AY0161, JB 2006, 263, JWWB 2006, 249, RSV 2006, 437 en USZ 2006, 237) heeft de Raad, in het kader van de toetsing aan artikel 26 van Pro het IVBPR, de doelstelling van artikel 36 WWB Pro, welke inhoudt dat wordt voorzien in een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een minimumniveau zonder daarbij de arbeidsparticipatie te ontmoedigen of de armoedeval meer dan strikt noodzakelijk te vergroten, op zichzelf aanvaardbaar geacht. In dat kader acht de Raad het tevens aanvaardbaar dat de wetgever een aanspraak op langdurigheidstoeslag uitsluitend in het leven heeft geroepen voor personen die kunnen worden geacht niet over arbeidsmarktperspectief te beschikken en dat de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief om uitvoeringstechnische redenen tot op zekere hoogte wordt geobjectiveerd aan de hand van enkele wettelijk vastgelegde criteria.
Meer in het bijzonder acht de Raad het aan artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB te ontlenen uitgangspunt van het in de referteperiode ontvangen hebben van inkomsten uit arbeid in beginsel een geschikt en evenredig middel om vast te stellen dat op de peildatum arbeidsmarktperspectief aanwezig is.
Evenwel heeft de Raad tevens overwogen dat het feit dat arbeidsmarktperspectief in beginsel aanwezig mag worden geacht als de betrokkene in de referteperiode inkomsten uit arbeid heeft ontvangen, niet wegneemt dat er situaties kunnen zijn waarin de onverkorte toepassing van dit criterium niet langer een evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken.
Naar het oordeel van de rechtbank is er in het geval van eiseres sprake van een dergelijke situatie. Blijkens het verweerschrift, en ter zitting is dit bevestigd, heeft verweerder aan eiseres geen arbeidsverplichting opgelegd. Het opleggen van de arbeidsverplichting is achterwege gelaten in verband met medische omstandigheden van eiseres, zoals beoordeeld door de GGD. Deze beoordeling vindt eens in de vijf jaar plaats, voor eiseres laatstelijk in 2005.
De rechtbank is van oordeel dat uit het feit dat eiseres, ondanks de medische problemen die ertoe hebben geleid dat aan haar geen arbeidsverplichting wordt opgelegd, toch in staat blijkt aanvankelijk 8 en thans 6 uur per week in een kinderdagverblijf te werken, niet kan worden afgeleid dat zij wel een relevant te achten arbeidsmarktperspectief heeft. Het is, juist gelet op het feit dat verweerder in de medische omstandigheden van eiseres aanleiding heeft gezien haar vrij te stellen van de arbeidsverplichting, aannemelijk dat eiseres in verband met de medische problemen niet in staat is tot een meer dan geringe deelname aan het arbeidsproces, zodat ze niet in staat zal zijn om een inkomen te verwerven dat hoger is dan de bijstandsnorm.
Doordat artikel 36, eerste lid, en onder b, van de WWB, zoals dat thans luidt, slechts ingeval van inkomsten van zeer geringe hoogte en arbeid van zeer geringe duur aan het college de bevoegdheid verleent te oordelen dat in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief, wordt hiermee niet de bij eiseres bestaande situatie bestreken, waarin op grond van medische omstandigheden in redelijkheid niet gesproken kan worden van feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief. De regeling biedt ten onrechte geen enkele ruimte om met deze voor de boordeling van het arbeidsmarktperspectief relevante medische omstandigheden rekening te houden.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB in het geval van eiseres wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten.”
In hoger beroep heeft appellant zich gemotiveerd tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WWB (tekst tot 1 januari 2006) verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen;
(…)
Bij wet van 5 juli 2006 is artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 gewijzigd. Dit onderdeel luidt sindsdien als volgt:
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief;
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad gaat ervan uit, dat de inkomsten uit arbeid van betrokkene over 2004 en 2005 volledig op haar bijstandsuitkering in mindering zijn gebracht. Dit betekent dat betrokkene voldeed aan de in artikel 36, eerste lid, onder a, van de WWB opgenomen voorwaarde voor toekenning van een langdurigheidstoeslag.
Ten aanzien van de vraag of betrokkene het bepaalde in artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB kon worden tegengeworpen, overweegt de Raad het volgende, waarbij hij gelet op het voorgaande, aanleiding ziet te onderscheiden tussen de over 2005 en 2006 aangevraagde langdurigheidstoeslag.
Langdurigheidstoeslag 2005
De Raad heeft eerder vastgesteld (zie de uitspraak van 4 juli 2006, LJN AY0161) dat blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 36 van Pro de WWB de langdurigheidstoeslag is bedoeld als een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en die een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt en dat daarbij het begrip arbeidsperspectief van wezenlijke betekenis is. Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief vormt in de kern de rechtvaardigingsgrond voor aanvullende inkomensondersteuning aan personen die gedurende vijf jaren ononderbroken aangewezen zijn geweest op een inkomen op minimumniveau. Bij de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief zou de langdurigheidstoeslag naar het oordeel van de wetgever een ongewenste bonus vormen op een langdurig verblijf in de uitkering en een onaanvaardbare bijdrage leveren aan de armoedeval. De Raad heeft voorts geoordeeld dat het aan artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB (tekst voor 1 januari 2006) te ontlenen uitgangspunt van het in de referteperiode hebben ontvangen van inkomsten uit arbeid in beginsel een geschikt en evenredig middel is om vast te stellen dat op de peildatum arbeidsmarktperspectief aanwezig is. In dezelfde uitspraak is verder overwogen dat het feit dat arbeidsmarktperspectief in beginsel aanwezig mag worden geacht als de betrokkenen in de referteperiode inkomsten uit arbeid heeft ontvangen, niet wegneemt dat er situaties kunnen zijn waarin onverkorte toepassing van dit criterium niet langer een evenredig middel kan worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken. Dit is met name het geval indien in de referteperiode sprake is geweest van zeer geringe inkomsten uit arbeid en deze arbeid van zeer geringe duur is geweest. Onder dergelijke omstandigheden kan uit het hebben van inkomsten uit arbeid in redelijkheid niet worden afgeleid dat er op de peildatum een reëel perspectief op het verrichten van reguliere arbeid aanwezig is.
Anders dan in evengenoemde uitspraak gaat het echter in dit geval, waarin betrokkene sedert juni 2004 (onafgebroken) eerst acht uren en later zes uren per week betaalde werkzaamheden verricht bij een kinderdagverblijf, niet om zeer geringe inkomsten uit arbeid van zeer geringe duur.
De Raad kan de rechtbank dan ook niet volgen waar zij oordeelt dat artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB in dit geval wegens strijd met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten buiten toepassing dient te worden gelaten op de grond dat betrokkene geen arbeidsmarktperspectief heeft omdat zij vanwege haar medische beperkingen niet in staat is zich een inkomen te verwerven dat hoger is dan de voor haar toepasselijke bijstandsnorm. De Raad is van oordeel dat voor een dergelijke ruime uitleg van het begrip arbeidsmarktperspectief in de wetsgeschiedenis van artikel 36 van Pro de WWB geen enkele steun is te vinden. De wetgever stond zoals, hiervoor is aangegeven, met artikel 36 van Pro de WWB - slechts - voor ogen aan personen die, zonder arbeidsmarktperspectief, reeds vijf jaren op bijstandsniveau leven een financiële tegemoetkoming te geven. Personen die, al dan niet in deeltijd, deelnemen aan het reguliere arbeidsproces vallen derhalve niet onder het bereik van de regeling inzake langdurigheidstoeslag.
Vaststaat dat betrokkene onafgebroken vanaf juni 2004 - op weliswaar bescheiden deeltijd-basis - deelneemt aan het reguliere arbeidsproces. Niet gezegd kan worden dat het haar ten tijde in geding ontbrak aan arbeidsmarktperspectief in evenbedoelde zin. Gelet op de omvang (op jaarbasis) van de verworven inkomsten alsmede de structurele aard van de werkzaamheden vormt artikel 36, eerste lid, onder b, van de WWB derhalve een beletsel voor toekenning van een langdurigheidstoeslag. De Raad ziet temeer aanleiding om voor de toepassing van artikel 36 van Pro de WWB niet aan de door betrokkene in dit geval verworven inkomsten voorbij te zien, nu artikel 31, tweede lid, onder j en o, van de WWB mogelijkheden biedt om een eventuele stimuleringspremie alsook tijdelijk inkomsten uit arbeid tot een maximumbedrag vrij te laten.
Langdurigheidstoeslag 2006
Het voorgaande leidt wat de aanvraag om een langdurigheidstoeslag over 2006 betreft tot eenzelfde slotsom. De Raad merkt daarbij nog op dat de wetgever met de wetswijziging per 1 januari 2006 niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden ten aanzien van de uitsluitingsgronden, maar aan gemeenten ruimte heeft willen geven voor maatwerk. Leidend beginsel daarbij blijft evenwel de afstand tot de arbeidsmarkt (Kamerstukken II 2005-2006, 30 484, nr. 3 p.1-2). Betrokkene heeft over 2005 haar betaalde werkzaamheden bij het kinderdagverblijf in dezelfde omvang als daarvoor voortgezet. Appellant heeft, gelet op de hoogte van de inkomsten uit arbeid tijdens de in acht te nemen referteperiode en de duur van de arbeid, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onder de gegeven omstandigheden niet gesproken kan worden van het feitelijk ontbreken van arbeidsmarktperspectief.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
Hetgeen betrokkene nog heeft aangevoerd over een vermeende toezegging op 18 juli 2006 door een medewerker van appellant met betrekking tot nog te verlenen langdurigheidstoeslagen kan hier niet aan afdoen. Immers nog daargelaten de context waarin daarover is gesproken (naar aanleiding van de eerder tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad van 4 juli 2006) en de inhoud van de kort daarop gevolgde brief van 1 augustus 2006 van diezelfde medewerker aan de gemachtigde van betrokkene, niet gebleken is van een ondubbelzinnige ongeclausuleerde toezegging van de zijde van appellant waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Slotoverwegingen
Het vorenstaande betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de Raad tot slot geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en J.M.A. van der Kolk-Severijns en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2008.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) W. Altenaar.
OA