Uitspraak
05/1591 AW, 05/1705 AW en 05/4931 AW
06/2778 AW en 06/2879 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[betrokkene], (hierna: betrokkene),
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum (hierna: college),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van
22 februari 2005, 04/6547 en 04/6549, (hierna: aangevallen uitspraak I),
en
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 maart 2006, 05/1259, (hierna: aangevallen uitspraak II)
in de gedingen tussen
betrokkene
en
het college
Datum uitspraak: 27 september 2007
I. PROCESVERLOOP
Betrokkene en het college hebben hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Betrokkene en het college hebben verweerschriften ingediend.
Op 22 juli 2005 heeft het college een besluit genomen ter uitvoering van aangevallen uitspraak I.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2007. Betrokkene is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.M. Burger, verbonden aan CAPRA, die zich liet bijstaan door M.A. Kip, werkzaam bij de gemeente Bussum.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Het college heeft betrokkene met ingang van 1 augustus 2003 als hoofd van de afdeling Sociale Zaken van de dienst Welzijn en Burgerzaken aangesteld in tijdelijke dienst voor een periode van een jaar. In de aanstellingsbrief is de afspraak vastgelegd dat aan betrokkene na één jaar goed functioneren een vast dienstverband zou worden aangeboden, op voorwaarde van een goede eindbeoordeling. Indien op basis van een beoordeling na 9 maanden blijkt dat betrokkene niet goed functioneert, dan geldt de afspraak dat het dienstverband met ingang van 1 februari 2005 wordt beëindigd en betrokkene gedurende de periode tot uiterlijk 1 februari 2005 een outplacementtraject zal worden aangeboden.
1.2. Op 6 mei 2004 heeft het diensthoofd een beoordeling opgemaakt. De totaalbeoor-deling luidt “voldoende”, maar de score is “onvoldoende” op de onderdelen in- en extern overleg, uitdrukkingsvaardigheid, contact, begeleiden en de communicatie in de lijn. Deze beoordeling is met betrokkene besproken en op 17 juni 2004 heeft het college de beoordeling vastgesteld. Bij afzonderlijk besluit van diezelfde datum heeft het college het tijdelijk dienstverband van betrokkene verlengd tot uiterlijk 1 februari 2005, onder aanbieding van een outplacementtraject, conform de bij de aanstelling gemaakte afspraken.
1.3. Bij een bestreden besluit van 10 december 2004 (hierna: besluit 1) is het bezwaar tegen de beoordeling ongegrond verklaard. Bij een bestreden besluit van eveneens
10 december 2004 (hierna: besluit 2) is het bezwaar tegen de verlenging van het tijdelijke dienstverband ongegrond verklaard.
1.4. Na een daarop gericht voornemen heeft het college betrokkene bij besluit van 2 juli 2004 andere taken opgedragen, hem verboden zich bezig te houden met leidinggevende taken en met taken die betrekking hebben op het uitoefenen van de externe betrekkingen en betrokkene ontheven uit zijn betrekking van hoofd Sociale Zaken. Het besluit van
2 juli 2004 zal hierna samenvattend ook als de ontheffing uit de functie worden omschreven. Bij besluit van 10 december 2004 (hierna: besluit 3) heeft het college het besluit van 2 juli 2004 ingetrokken en geconcludeerd dat volledig aan de bezwaren is tegemoetgekomen.
1.5. In een reactie van 14 december 2004 heeft betrokkene het college onder meer laten weten dat hij - anders dan het college veronderstelt - zijn bezwaarschrift niet intrekt. Hij geeft aan dat zijn bezwaar gericht is tegen het niet mogen vervullen van de functie van hoofd Sociale Zaken, dat het bezwaar tegen de ontheffing uit de functie mede gericht is tegen de - als besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan te merken - latere detachering bij de gemeente Hilversum en dat door de ontheffing uit zijn functie schade is toegebracht aan zijn belangen. Bij besluit van
13 januari 2005 (hierna: besluit 4) is het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2004
niet-ontvankelijk verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak I heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: rechtbank) ten aanzien van besluit 1 het beroep van betrokkene gegrond verklaard en besluit 1 vernietigd. De rechtbank heeft besluit 2 in lijn met ’s Raads vaste rechtspraak opgevat als een na bezwaar gehandhaafde (impliciete) weigering betrokkene een vaste aanstelling te verlenen en het beroep tegen dit besluit ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank besluit 4 vernietigd omdat het college reeds bij besluit 3 op het bezwaar tegen de ontheffing uit de functie had beslist. Het college had het geschrift van betrokkene van 14 december 2004 moeten aanmerken als beroepschrift en moeten doorzenden naar de rechtbank. Besluit 3 is door de rechtbank in stand gelaten en het verzoek van betrokkene om schadevergoeding is afgewezen.
4. Aangevallen uitspraak I
4.1. De beoordeling
4.1.1. De rechtbank heeft besluit 1 vernietigd vanwege gebreken aan de wijze van totstandkoming en een deels tekortschietende motivering en heeft ook enige grieven van betrokkene afgewezen.
4.1.2. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak I voor zover daarbij besluit 1 is vernietigd.
Betrokkene acht de vernietiging van besluit 1 door de rechtbank juist. Zijn hoger beroep tegen aangevallen uitspraak I met betrekking tot besluit 1 is erop gericht een verder-gaande vernietiging te verkrijgen.
4.1.3. De Raad kan het college niet volgen in zijn standpunt dat de wijze van totstand-koming van besluit 1 geen wezenlijke gebreken vertoond heeft. Tegen de achtergrond van de formeel geldende oude versie van de Beoordelingsregeling 1990 met een beden-kingenprocedure heeft de rechtbank de procedure ten aanzien van de hoorzitting in bezwaar niet deugdelijk geacht, omdat het diensthoofd pas na de hoorzitting een schriftelijke onderbouwing van de beoordeling met feiten en gebeurtenissen heeft opgesteld en met de uitvoerige en gedetailleerde schriftelijke reactie van betrokkene daarop in feite niets meer is gedaan.
De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat de aldus gevolgde procedure in de bezwaarfase een ernstige tekortkoming laat zien, omdat de feiten en omstandigheden die ten grondslag lagen aan de beoordeling niet in een hoorzitting aan de orde zijn gesteld. Het belang van een hoorzitting klemt in dit geval temeer omdat de beoordeling is opgemaakt door één beoordelaar en deze beoordeling de grondslag zou vormen voor een belangrijke beheersbeslissing.
Het hoger beroep van het college met betrekking tot besluit 1 slaagt dus niet.
4.1.4. Ook het hoger beroep van betrokkene tegen enige overwegingen van de rechtbank met betrekking tot de beoordeling slaagt niet. Aan de Raad is niet gebleken dat bij de beoordeling daadwerkelijk van onjuiste werkzaamheden is uitgegaan. De Raad deelt voorts het oordeel van de rechtbank dat de door betrokkene als verzwarende factoren aangemerkte omstandigheden in de functie van een hoofd Sociale Zaken niet als zodanig kunnen gelden.
4.1.5. De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich op de voet van artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt tot het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak I gegeven nadere besluit van 22 juli 2005 (hierna: besluit 5), waarbij het college het bezwaar tegen de beoordeling opnieuw ongegrond heeft verklaard. De Raad zal dus beoordelen of besluit 5 in rechte stand kan houden.
4.1.6. De Raad stelt vast dat het college geen nieuwe hoorzitting heeft laten plaatsvinden ter voorbereiding van besluit 5. Nu de aangevallen uitspraak I mede een tekortkoming bij de hoorzitting aanwees en de Raad dat heeft onderschreven, had het college niet mogen nalaten om een nieuwe hoorzitting te beleggen voordat een nieuw besluit op bezwaar zou worden genomen. Besluit 5 kan dus in rechte geen stand houden en komt voor vernietiging in aanmerking.
4.2. De verlenging van de tijdelijke aanstelling/het niet verlenen van een vaste aanstelling
4.2.1. Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de instandlating van besluit 2.
4.2.2. De Raad deelt niet het oordeel van de rechtbank dat voor de houdbaarheid in rechte van besluit 2 de toetsingsmaatstaf is of het college in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat betrokkene niet voldoet aan in redelijkheid te stellen eisen en ver-wachtingen. Omdat het college in de aanstellingsbrief van betrokkene de voorwaarden heeft vastgesteld waaronder hem per 1 augustus 2004 een vaste aanstelling zal worden verleend, moet bij de beantwoording van de vraag of besluit 2 in rechte stand kan houden de vraag worden beantwoord of voldaan is aan die voorwaarden.
4.2.3. Ingevolge de aanstellingsbrief van betrokkene in samenhang met het vigerende beleid bij de gemeente Bussum moest een formele beoordeling worden opgemaakt ten behoeve van de beslissing over het verlenen van een vaste aanstelling, respectievelijk het beëindigen van de tijdelijke aanstelling. De omstandigheid dat bij aangevallen uitspraak I het besluit op bezwaar met betrekking tot de beoordeling was vernietigd, kon dus slechts leiden tot vernietiging van besluit 2. Nu de rechtbank dat heeft nagelaten, zal de Raad besluit 2 vernietigen evenals aangevallen uitspraak I, voor zover daarbij besluit 2 in stand is gelaten.
4.2.4. Met het oog op de nieuwe besluitvorming door het college acht de Raad het geraden om ook over enige partijen verdeeld houdende geschilpunten uitspraak te doen.
4.2.5. De in 1.1. weergegeven voorwaarde voor het verlenen van een vaste aanstelling moet naar het oordeel van de Raad zo begrepen worden dat aan het functioneren van de betrokkene het vertrouwen kan worden ontleend dat hij zijn functie op adequate wijze zal vervullen. Daartoe is niet vereist dat de formele beoordeling een eindoordeel “goed” laat zien en evenmin dat geen enkele deelscore een “onvoldoende” als resultaat mag hebben.
Daarbij is de Raad van oordeel dat aan de beoordeling zoals vastgesteld bij besluit van
17 juni 2004 niet dat bedoelde vertrouwen kan worden ontleend, omdat het functioneren op een aantal voor een leidinggevende functie niet onbelangrijke onderdelen (nog) als onvoldoende wordt aangemerkt. De enkele omstandigheid dat de totaalbeoordeling “voldoende” luidt, is daarvoor onvoldoende.
4.2.6. In verband met de betekenis die het college hecht aan de gebeurtenissen die na
17 juni 2004 hebben plaatsgevonden wijst de Raad erop dat het op zichzelf niet uitgesloten is dat dergelijke omstandigheden ondanks het positieve resultaat van de beoordeling (mede) grond kunnen vormen voor het besluit om geen vaste aanstelling te verlenen. De Raad is echter van oordeel dat in het onderhavige geval de gebeurtenissen, die na 17 juni 2004 hebben plaatsgevonden, geen reden vormen om betrokkene een vaste aanstelling per 1 augustus 2004 te onthouden. Aan de Raad is niet gebleken van verwijt-bare gedragingen van betrokkene. Bezwaarlijk kan betrokkene worden tegengeworpen dat hij rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de zijns inziens onrechtmatige besluiten van 17 juni 2004 en dat hij nastreefde zijn werkzaamheden te blijven verrichten en vervolgens tegen de maatregel om hem dat te beletten ook rechtsmiddelen heeft aangewend. De Raad verwijst met betrekking tot het laatste nog naar hetgeen onder 5.8. tot en met 5.8.2. wordt overwogen.
4.2.7. Volledigheidshalve wijst de Raad erop dat het college bij besluit 2 dezelfde onjuiste maatstaf als de rechtbank in aangevallen uitspraak I heeft opgenomen. Het college dient te bezien of betrokkene voldeed aan de in de aanstellingsbrief genoemde voorwaarden.
4.3. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 805,- aan kosten van rechtsbijstand.
5. Aangevallen uitspraak II
5.1. Het hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak II is gericht tegen de vernietiging van besluit 4.
Het hoger beroep van betrokkene tegen de aangevallen uitspraak II is gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen besluit 3.
5.2. Het college is van opvatting dat besluit 3 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb, zodat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 6:19, derde lid, van de Awb besluit 4 te nemen. De rechtbank heeft in de opvatting van het college besluit 3 dan ook ten onrechte aangemerkt als het besluit op het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2004.
5.3. De Raad sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank en de overweging die daaraan te grondslag ligt. Bij besluit 3 heeft het college na een hoorzitting een besluit op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 2 juli 2004 genomen, inhoudende dat laatst-genoemd besluit werd ingetrokken. In lijn daarmee is in de aanhef van besluit 3 ook
vermeld: “Uitspraak op bezwaarschrift (…)” en is aan het slot een beroepsclausule
opgenomen. Niet valt in te zien dat besluit 3 iets anders zou kunnen zijn dan het besluit op bezwaar. Het hoger beroep van het college tegen aangevallen uitspraak II slaagt dus niet.
5.4. De Raad deelt ook het oordeel van de rechtbank dat het geschrift van betrokkene van 14 december 2004 als beroepschrift aan de rechtbank had moeten worden doorgezonden, zodat de rechtbank bij aangevallen uitspraak II terecht de houdbaarheid van besluit 3 heeft beoordeeld.
5.5. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat betrokkene niet gevolgd kan worden in zijn standpunt, dat het bezwaar tegen de ontheffing uit zijn functie met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb mede gericht was tegen zijn latere detachering bij de gemeente Hilversum. Een ontheffing uit de functie en een detachering zijn naar aard en strekking geheel verschillende besluiten, die los van elkaar dan wel gelijktijdig naast elkaar kunen voorkomen. Uit de gedingstukken is ook niet gebleken dat het college de detachering bedoeld heeft als een besluit tot wijziging van de ontheffing uit de functie. Besluit 3 is in dit opzicht dus niet gebrekkig.
5.6. Gelet op de grieven van betrokkene tegen besluit 3 moet beoordeeld worden of betrokkene met dit besluit volledig tegemoetgekomen was in zijn bezwaar. De Raad stelt hierbij voorop dat uit de gedingstukken blijkt dat met de intrekking van het besluit van
2 juli 2004 bedoeld is om dat besluit te herroepen.
5.7. Gelet op de grieven van betrokkene tegen de algehele gang van zaken vanaf de besluiten van 17 juni 2004, de door die besluiten ontstane noodzaak voor betrokkene om te trachten elders een werkkring te verwerven en zijn daarmee gepaard gaande belang om zich bij potentiële werkgevers zo goed mogelijk te kunnen presenteren, terwijl de feitelijke ontheffing uit de functie niet ongedaan gemaakt kon worden, is de Raad van oordeel dat het college bij zijn besluit om de ontheffing uit de functie te herroepen zich had moeten beraden over de vraag in hoeverre compensatie voor de plaatsgevonden ontheffing en de bijkomende omstandigheden geboden was. In dat verband diende het college ook te beslissen of het besluit van 2 juli 2004 als onrechtmatig moest worden aangemerkt.
Nu het college dit alles bij besluit 3 heeft nagelaten kan dat besluit in zoverre in rechte geen stand houden. Aangezien ook de rechtbank dit een en ander niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak II voor vernietiging in aanmerking.
5.8. Bij de omstandigheid dat de rechtbank onder meer heeft overwogen dat de ontheffing uit de functie rechtmatig was en betrokkene zich met die opvatting niet kan verenigen, acht de Raad het geraden om daarover uitsluitsel te geven.
5.8.1. Betrokkene is schriftelijk op de hoogte gesteld van het voornemen hem andere werkzaamheden op te dragen en hem zijn leidinggevende taken en de taken met betrekking tot externe betrekkingen te ontnemen. Hem is 24 uur de gelegenheid gegeven om schriftelijk op het voornemen te reageren. In de gedingstukken heeft de Raad geen enkele aanwijzing aangetroffen voor de aanwezigheid van een noodsituatie die noopte tot een dergelijke onverwijlde maatregel, zodat ook voor de zeer korte reactietermijn geen aanleiding bestond. De Raad is van oordeel dat het college dusdoende het besluit van
2 juli 2004 onzorgvuldig heeft voorbereid.
5.8.2. Aan de Raad is niet gebleken van enig (dringend) dienstbelang om betrokkene uit zijn functie te ontheffen. De Raad wijst erop dat het college bij besluit van 17 juni 2004 de tijdelijke aanstelling van betrokkene als hoofd bij de afdeling Sociale Zaken van de dienst Welzijn en Burgerzaken had verlengd tot 1 februari 2005 en dat bij besluit van
17 juni 2004 de beoordeling was vastgesteld met het eindoordeel “voldoende”. Aan betrokkene was ook nog, onder de voorwaarde dat hij geen bezwaar zou maken tegen de genomen besluiten, het aanbod gedaan om zijn aanstelling met een jaar in plaats van met een half jaar te verlengen. De gedingstukken laten daarenboven niet zien dat er binnen de afdeling Sociale Zaken, met andere medewerkers van de gemeente, externe betrekkingen dan wel met gezagsdragers van de gemeente enigerlei probleem bestond of dreigde ten gevolge van het functioneren van betrokkene als hoofd Sociale Zaken.
5.8.3. Op grond van het vorenstaande komt de Raad, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat het besluit van 2 juli 2004 als onrechtmatig heeft te gelden. Het college zal bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar de onrechtmatigheid van dat besluit als uitgangspunt dienen te nemen.
5.9. De Raad is in dit geding niet gebleken van voor vergoeding met toepassing van artikel 8:75 van de Awb in aanmerking komende proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt aangevallen uitspraak I, voor zover deze besluit 1 betreft;
Verklaart het beroep voor zover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen besluit 5 gegrond en vernietigt dit besluit;
Bepaalt dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Vernietigt aangevallen uitspraak I, voor zover deze besluit 2 betreft;
Verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond en vernietigt dit besluit;
Bepaalt dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 805,-, te betalen door de gemeente Bussum;
Bepaalt dat de gemeente Bussum aan betrokkene het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 207,- vergoedt;
Bepaalt dat van de gemeente Bussum een griffierecht van € 428,- wordt geheven;
Vernietigt aangevallen uitspraak II, voor zover deze besluit 3 betreft;
Verklaart het beroep tegen besluit 3 gegrond;
Vernietigt besluit 3, behoudens voor zover daarbij het besluit van 2 juli 2004 is herroepen;
Bepaalt dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Bevestigt aangevallen uitspraak II voor zover door het college aangevochten;
Bepaalt dat de gemeente Bussum aan betrokkene het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 347,- vergoedt;
Bepaalt dat van de gemeente Bussum een griffierecht van € 428,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en A.A.M. Mollee als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 27 september 2007.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) P.W.J. Hospel.
HD
25.09.