Uitspraak
05/5020 AW, 05/5021 AW, 05/5261 AW en 05/5262 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[betrokkene], (hierna: betrokkene), en
de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister),
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 5 juli 2005, 04/374 en 04/905 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
betrokkene
en
de minister
Datum uitspraak: 23 mei 2007
I. PROCESVERLOOP
Zowel betrokkene als de minister hebben hoger beroep ingesteld.
Betrokkene en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2007. Betrokkene is in persoon verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H.C. van Eck en G.T. Elbersen, beiden werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
II. OVERWEGINGEN
1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was eerst als personeelsadviseur, later als algemeen beleidsmedewerker bij de Stafafdeling Personeel en Organisatie van de Directie Zeeland van het [naam organisatie], belast met onder meer het ontwikkelen van ouderenbeleid. In dat kader heeft hij een idee ontwikkeld, waarbij 55-plussers de mogelijkheid werd geboden tot hun zestigste jaar nachtdienst te blijven doen en bij het bereiken van die leeftijd met FPU te gaan. Betrokkene is door de minister in de gelegenheid gesteld dit idee, de zogenoemde Zeelandfaciliteit, verder uit te werken. De minister heeft als uitvloeisel hiervan de Tijdelijke beloningsregeling nachtarbeid 55-plussers RWS vastgesteld, die in 2001 is ingevoerd.
1.2. Betrokkene heeft zijn idee bij de Ideeëncommissie (IC) van het ministerie aangemeld. De IC neemt namens de minister, aan de hand van de Handleiding voor het ideeënwerk in (rijks-)overheidsdienst (hierna: Handleiding), besluiten met betrekking tot het al dan niet toekennen van een aanmoedigingspremie of een beloning voor een aangemeld idee. Een aanmoedigingspremie kan worden toegekend als het idee waardevolle elementen bevat, maar als geheel wordt afgewezen. Een beloning kan worden toegekend als het idee, al dan niet na modificatie, wordt ingevoerd.
1.3. In hoofdstuk IV van de Handleiding wordt de berekeningsmethode uiteengezet. De beloning, die is afgestemd op de besparingen die door invoering van het idee ontstaan, wordt berekend volgens een formule die een aantal factoren omvat, waaronder de taakinvloedsfactor. De formule is zodanig dat een toegekende idee-beloning altijd - ten tijde van belang - tenminste f 100,- bedraagt. Maximaal kan een beloning van f 25.000,- worden toegekend. Ideeën waarbij voornoemde formule zou resulteren in een premie boven dit bedrag, dienen, aldus de Handleiding, niet meer uitsluitend binnen de competentie van de IC te liggen. In deze uitzonderlijke gevallen zou met het bevoegd gezag overleg gepleegd moeten worden hoe de inzender adequaat moet worden gehonoreerd, bijvoorbeeld door naast de maximale beloning andere vormen van waardering toe te kennen.
1.4. In eerste instantie is aan betrokkene een aanmoedigingspremie van f 5.000,- toegekend. Bij besluit op bezwaar van 17 september 2001 is overwogen dat betrokkene, nu het idee is ingevoerd, niet voor een aanmoedigingspremie in aanmerking komt, maar voor een beloning. Omdat naar het oordeel van de minister de taakinvloedsfactor op nul moest worden gesteld, hield dit in dat betrokkene volgens de formule in aanmerking zou komen voor een beloning van f 100,-. Daar betrokkene eerder een aanmoedigingspremie van f 5.000,- was toegekend, heeft de minister zich hierbij aangesloten.
1.5. De Raad heeft bij uitspraak van 12 februari 2004, LNJ AO3772, de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 21 mei 2002, waarbij het besluit van 17 september 2001 is vernietigd, bevestigd. Naar het oordeel van de Raad kon de minister de taakinvloedsfactor niet op nul waarderen.
1.6. Ter uitvoering van die uitspraak heeft de minister betrokkene voor diens idee bij besluit van 3 mei 2004 (besluit 1) een beloning van € 11.344,51 (destijds f 25.000,-) toegekend, onder aftrek van de eerder toegekende aanmoedigingspremie van € 2.268,90 (destijds f 5.000,-). Toepassing van de formule van de Handleiding resulteerde volgens de minister in een bedrag van f 52.557,-, in verband waarmee zijn idee aan de directeur-generaal Rijkswaterstaat zou worden voorgelegd.
1.7. Bij besluit van 21 april 2004 heeft de minister betrokkene met toepassing van artikel 22a van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (hierna: BBRA) eenmalig een bewuste beloning toegekend van 3 bruto maandsalarissen. De minister achtte dit een adequate vorm van waardering naast de door de IC toegekende maximale beloning van € 11.344,51. Bij beslissing op bezwaar van 5 november 2004 (besluit 2) heeft de minister dit besluit gehandhaafd. Hierbij is de minister afgeweken van het advies van de hoorcommissie, die adviseerde om de aanvulling op de maximale beloning te laten vallen onder hetzelfde werkingsregime met betrekking tot de bruto-netto berekening als de beloning van de IC, hetgeen zou resulteren in een uitbetaling aan betrokkene van een nettobedrag ter hoogte van drie bruto maandsalarissen.
2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat betrokkene het maximale bedrag aan beloning dat de IC kan vaststellen, heeft ontvangen en dat in het midden kan worden gelaten of de daarbij door de minister gehanteerde wijze van berekening conform de Handleiding is geschied.
2.2. Met betrekking tot het besluit 2 overwoog de rechtbank dat bij andere vormen van waardering de Handleiding niet meer behoeft te worden toegepast. De rechtbank achtte de door betrokkene berekende beloning buiten proporties. Wel achtte de rechtbank de keuze van de hoorcommissie voor drie maandsalarissen netto niet onredelijk en de argumenten van de minister om daarvan af te wijken niet valide. De rechtbank heeft vervolgens het beroep tegen besluit 2 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3.1. Zowel betrokkene als de minister zijn van deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Betrokkene blijft van mening dat wel degelijk van belang is of de formule correct is toegepast, omdat zijns inziens de beoordeling of er, naast toekenning van de maximale idee-beloning, een adequate vorm van waardering is toegekend, ook dient te geschieden op basis van de formule van de Handleiding. Betrokkene stelt dat de minister enkele voor de toepassing van de formule relevante factoren niet juist heeft gewaardeerd. Hantering van de volgens betrokkene juiste waarden en factoren geeft als uitkomst een bedrag van
f 248.529,-. De maximale beloning van f 25.000,- plus drie bruto maandsalarissen acht betrokkene, mede gezien de besparing die zijn idee heeft opgeleverd, niet adequaat. Daarbij heeft betrokkene aangevoerd dat het bedrag van drie maandsalarissen bruto nagenoeg overeenkomt met het verschil tussen de toegekende f 25.000,- en de door de minister berekende uitkomst van de formule, hetgeen volgens hem een aanwijzing is dat de minister zelf ook de uitkomst van die berekening in ogenschouw heeft genomen.
3.2. De minister bestrijdt dat hij de afwijking van het advies van de hoorcommissie ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Daarnaast blijft de minister van oordeel dat de toegekende beloning adequaat is. Het enkele feit dat er argumenten zouden zijn op grond waarvan tot uitbetaling van een nettobedrag zou kunnen worden overgegaan, maakt nog niet dat moet worden geoordeeld dat hij onredelijk handelt door te blijven bij zijn keuze tot uitbetaling van een brutobedrag.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1.1. De (meest ver gaande) stelling van betrokkene is dat hij aanspraak kan maken op een beloning voor zijn idee tot een hoogte van het bedrag dat het resultaat is van toepassing van de formule uit de Handleiding. Daarbij is de IC bevoegd tot toekenning van maximaal f 25.000,- en zou het resterende bedrag door de minister zelf moeten worden toegekend. Slechts op deze manier zou volgens betrokkene recht worden gedaan aan hetgeen de Handleiding vermeldt onder de kop “Maximale beloning”.
4.1.2. De Raad kan betrokkene hierin niet volgen. Op grond van hetgeen in de Handleiding staat vermeld bij maximale beloning en hiervoor onder 1.3. is weergegeven, ligt een zodanige interpretatie niet in de rede. De formulering “andere vormen van waardering” van de Handleiding, geeft de minister keuzevrijheid. De minister is niet gehouden een waardering in geld te geven en al helemaal niet kan daarin worden gelezen dat daarbij de formule uit de Handleiding in aanmerking moet worden genomen. Niet ten onrechte wordt daarover door de minister opgemerkt dat, indien dit wel het geval zou zijn, het in de Handleiding genoemde maximumbedrag zonder betekenis zou zijn. De Raad is dan ook met de rechtbank van oordeel dat, nu aan betrokkene het maximumbedrag aan idee-beloning is toegekend, de vraag of de minister bij de hantering van de formule van de juiste gegevens is uitgegaan, onbeantwoord kan blijven. Dit betekent dat het hoger beroep van betrokkene tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij besluit 1 in stand is gelaten, niet slaagt.
4.2.1. Bij besluit 2 is de met toepassing van artikel 22a van het BBRA toegekende een bijzondere beloning gehandhaafd. Op grond van dit artikel kan aan een ambtenaar of een groep van ambtenaren een eenmalige of periodieke toeslag worden toegekend. De invoering van artikel 22a van het BBRA per 1 januari 1998 beoogde, aldus de nota van toelichting, de verschillende instrumenten voor bewust belonen te vervangen door één beloningsinstrument, de toeslag. De Raad is met de minister van oordeel dat een aanvullende beloning voor betrokkene met betrekking tot het door hem ingezonden idee kon worden gebaseerd op voornoemd artikel. Zoals onder 4.1.2. reeds is overwogen, was de minister bij het bepalen van de hoogte van die beloning niet gebonden aan de formule uit de Handleiding. Tevens mocht sprake zijn van een andere vorm van waardering.
4.2.2. De minister heeft gekozen voor een beloning van drie bruto maandsalarissen. Als argument om af te wijken van het advies van de hoorcommissie is aangegeven dat een betaling op grond van artikel 22a van het BBRA altijd een bruto betaling is en dat navraag bij de belastinginspecteur leerde dat het niet mogelijk is de verschuldigde belasting over die bijzondere beloning via de zogenoemde eindheffing voor rekening van de werkgever te laten komen. Om betrokkene toch een bedrag overeenkomend met drie netto maandsalarissen uit te betalen, zou dit inhouden dat hem feitelijk een hogere (bruto) bijzondere beloning moet worden toegekend dan thans is geschied, hetgeen niet strookt met de conclusie van de hoorcommissie dat de toegekende beloning, die gezien de hoogte ervan binnen het ministerie uitzonderlijk is, als adequaat is te beschouwen.
4.2.3. De Raad is van oordeel dat de minister hiermee genoegzaam heeft gemotiveerd waarom hij van het advies van de hoorcommissie is afgeweken. De Raad ziet voorts niet in op welke grond de minister voor deze beloning zou hebben moeten aansluiten bij het fiscale regime ten aanzien van de idee-beloning.
4.2.4. De vraag of de toegekende eenmalige toeslag van drie bruto maandsalarissen, naast de toegekende idee-beloning, niet in redelijkheid als een adequate andere vorm van waardering kan worden aangemerkt, beantwoordt de Raad ontkennend. Anders dan betrokkene kan de Raad uit de beschikbare gegevens niet afleiden dat er een relatie is beoogd tussen de hoogte van het toegekende bedrag en de door de minister berekende uitkomst van de formule uit de Handleiding. Gelet op alle omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het idee, de door betrokkene beklede functie en de hem geboden mogelijkheid dit idee in werktijd (verder) te ontwikkelen, kan niet worden gezegd dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot toekenning van drie bruto maandsalarissen.
5. Uit het vorenstaande volgt dat besluit 2 ten onrechte door de rechtbank is vernietigd en dat het hoger beroep van de minister tegen de aangevallen uitspraak in zoverre slaagt.
6. De Raad ziet geen reden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen besluit 1 ongegrond is verklaard;
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Verklaart het beroep tegen besluit 2 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en
A.A.M. Mollee en L.J.A. Damen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van O.C. Boute als griffier, uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) O.C. Boute.
HD
16.09
Q