Uitspraak
03/5128 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 5 september 2003, 02/1711 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).
Datum uitspraak: 29 september 2006
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. N.P.J. Frijns, advocaat te Maastricht, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2006. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J. Schepers, advocaat te Maastricht. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.T.S.J. Maarschalkerweerd, werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank.
II. OVERWEGINGEN
Appellante bezit de Duitse nationaliteit en woont in Nederland. Zij is tot december 1999 werkzaam geweest in Duitsland. Thans ontvangt zij een Altersrente van de Bundesversicherungsanstalt für Angestellte en een Versorgungsrente van de Kirchliche Zusatzversorgungskasse Rheinland-Westfalen (KZVK).
Bij aanvraag gedagtekend 17 februari 2002 heeft appellante aan de Svb verzocht om aan haar vrijstelling te verlenen van de verplichte verzekering ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene nabestaandenwet (Anw) en de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) (hierna te noemen: de volksverzekeringen).
Bij primair besluit van 21 mei 2002 heeft de Svb dit verzoek om vrijstelling afgewezen. Hiertoe heeft de Svb overwogen dat de Altersrente van appellante minder bedraagt dan 70% van het wettelijk minimumloon. De Versorgungsrente van de KZVK is naar het oordeel van de Svb geen uitkering ingevolge een wettelijke regeling inzake sociale zekerheid, zodat deze voor de toepassing van artikel 22 van Pro het Koninklijk Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen van 24 december 1998, Stb. 746 (KB 746) buiten beschouwing moet blijven.
Bij het bestreden besluit van 10 oktober 2002 heeft de Svb het primaire besluit gehandhaafd.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe onder andere overwogen dat onder het begrip “wettelijke regeling” in de zin van artikel 22 van Pro KB 746 - evenals onder dit zelfde begrip in artikel 1, aanhef en onder j van EG-verordening nr. 1408/71 (de verordening) - moet worden verstaan: een wet in formele zin en de hierop gebaseerde uitvoeringsmaatregelen. Het Kirchengesetz über die Errichtung einer Zusatzversorgungskasse der Evangelische Kirche von Westfalen und der Evangelischen Kirche im Rheinland (Kirchengesetz) kan naar het oordeel van de rechtbank niet als zodanig worden aangemerkt, nu dit niet afkomstig is van de Bundestag of van één of meer van de Landtagen. Dat de Evangelische Kirche een rechtspersoon is naar Duits recht, dat zij de bevoegdheid heeft haar interne aangelegenheden autonoom te regelen en dat het Kirchengesetz belanghebbenden op gelijke wijze bindt als wetgeving in formele zin, doet hieraan in de visie van de rechtbank niet af.
Appellante meent dat het Kirchengesetz wetgeving in materiële zin vormt, welke moet worden beschouwd als een “wettelijke regeling” in de zin van artikel 22 van Pro KB 746. Zij verwijst naar het feit dat uitkeringen krachtens een regeling van een volkenrechtelijke organisatie en uitkeringen krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren wel in aanmerking worden genomen bij de toepassing van deze bepaling.
Er zou sprake zijn van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van recht-hebbenden op een Versorgungsrente krachtens het Kirchengesetz ten opzichte van rechthebbenden op één van deze uitkeringen. Appellante meent dat de Svb heeft gehandeld in strijd met artikel 10 van Pro de verordening. Zij voelt zich gehinderd in haar vrijheid van vestiging binnen de EG omdat aan vestiging in Nederland een economisch nadeel kleeft. Tevens ziet zij een met het Europese recht strijdig onderscheid naar herkomst van de pensioenuitkering. Ten slotte acht zij (de onderhavige toepassing van) artikel 22 van Pro KB 746 in strijd met het vrije verkeer van goederen en diensten nu zij over een Duitse periodieke uitkering wel premies is verschuldigd en over een afkoopsom in plaats van deze uitkering niet.
De Svb is bij zijn standpunt gebleven.
De Raad overweegt als volgt.
Op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van KB 746, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2003, wordt de persoon die in Nederland woont en die duurzaam recht heeft op een uitkering op grond van een buitenlandse wettelijke regeling inzake sociale zekerheid of op grond van een regeling van een volkenrechtelijke organisatie, op zijn aanvraag, voor zolang hij geen arbeid in Nederland verricht, door de Svb van de verzekering op grond van de volksverzekeringen ontheven, zolang de uitkering per maand ten minste gelijk is aan 70% van het in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag bedoelde bedrag. Met een uitkering op grond van een buitenlandse wettelijke regeling inzake sociale zekerheid wordt gelijkgesteld een vergelijkbare buitenlandse uitkering krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren (art. 22, vierde lid, van KB 746).
Uit de nota van toelichting bij KB 746 blijkt dat met de term “buitenlandse wettelijke regeling” in artikel 22, eerste lid, van KB 746 uitsluitend wordt gedoeld op algemene wettelijke regelingen. De regelgever heeft met artikel 22 van Pro KB 746 terugtred van de Nederlandse overheid in zijn verantwoordelijkheid voor een minimuminkomensgarantie voor zijn onderdanen bij bepaalde calamiteiten mogelijk willen maken als een buitenlandse wettelijke regeling of een regeling van een volkenrechtelijke organisatie een duurzame bescherming van toereikende omvang biedt.
Juist omdat het eerste lid van artikel 22 van Pro KB 746 niet ziet op bijzondere of categoriale regelingen, is in het vierde lid voor ambtenaren een specifieke bepaling opgenomen. De regelgever heeft hiertoe aanleiding gezien omdat bijzondere wettelijke regelingen voor ambtenaren in bepaalde landen geheel in de plaats treden van de algemene wettelijke regeling, terwijl de bescherming krachtens deze regelingen niet onder doet voor de bescherming uit hoofde van de algemene regeling.
De Raad constateert dat het Kirchengesetz, uit hoofde waarvan appellante een Versorgungsrente ontvangt, voorzover al kan worden gesproken van een wettelijke regeling, toch in ieder geval geen algemene wettelijke regeling in de hiervoor bedoelde zin is. Het Kirchengesetz is immers slechts van toepassing op personen die in dienst zijn (geweest) van de Evangelische Kirche en hun rechthebbenden. Voorts treedt het Kirchengesetz niet in de plaats van de algemene Duitse wettelijke regeling, maar voorziet het in aanvullende aanspraken. Het Kirchengesetz kan naar het oordeel van de Raad dan ook niet worden aangemerkt als een buitenlandse wettelijke regeling in de zin van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van KB 746. Dat de Evangelische Kirche op grond van het Duitse recht ten aanzien van personen binnen de eigen kring een verordenende bevoegdheid heeft en dat personen in dienst van de Evangelische Kirche op grond van het Kirchengesetz verplicht zijn tot deelname aan de pensioenregeling van de Evangelische Kirche, doet hieraan niet af.
De Raad constateert dat de Svb, uitsluitend beoordeeld naar nationaal recht, op goede gronden heeft geweigerd appellante vrij te stellen van de verzekeringsplicht ingevolge de volksverzekeringen. De Raad ziet zich thans gesteld voor de vraag of bepalingen van internationaal of supranationaal recht zich hiertegen verzetten.
Appellante heeft gesteld dat er sprake is van ongeoorloofde ongelijke behandeling van rechthebbenden op een Versorgungsrente ten opzichte van rechthebbenden op een uitkering krachtens een bijzondere regeling voor ambtenaren of een regeling inzake sociale verzekering van een volkenrechtelijke organisatie. De Raad vat deze stelling op als een beroep op artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten, Trb. 1978, 177 (IVBPR) en op het in artikel 1 van Pro de Grondwet vervatte gelijkheidsbeginsel. Dienaangaande merkt de Raad het volgende op.
Ingevolge artikel 26 van Pro het IVBPR is het verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, als met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken of niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel.
De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. Aan de staten die partij zijn bij het IVBPR komt een ruime beleids- vrijheid toe bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied. Deze beleidsvrijheid brengt noodzakelijkerwijze met zich mee dat zowel bij de toetsing van de gerechtvaardigdheid van de door een staat in zijn stelsel van sociale zekerheid nagestreefde doelstellingen van sociaal beleid als bij de toetsing van de geschiktheid en de proportionaliteit van de hiertoe aangewende middelen door de nationale rechter terughoudendheid wordt betracht, voorzover in de sociale wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 26 van Pro het IVBPR expliciet genoemde, dan wel bij de huidige stand van het recht anderszins als verdacht aan te merken criteria.
De Raad ziet geen aanleiding om bij toetsing van lagere regelgeving op sociaal-economisch gebied aan artikel 1 van Pro de Grondwet een – wezenlijk – andere maatstaf aan te leggen.
Naar het oordeel van de Raad heeft de wetgever door het maken van het gewraakte onderscheid tussen rechthebbenden op een Versorgungsrente krachtens het Kirchengesetz en rechthebbenden op een uitkering die voor de toepassing van artikel 22 van Pro KB 746 wel in aanmerking wordt genomen, de grenzen van de hem toekomende beoordelingsruimte niet overschreden.
Op ingezetenen van Nederland die, zoals appellante, niet langer verzekerd zijn in de lidstaat waar zij het laatst arbeid hebben verricht, is op grond van artikel 13, tweede lid, sub f van de verordening bij uitsluiting de Nederlandse wetgeving van toepassing. Op grond van artikel 22 van Pro KB 746 kunnen deze ingezetenen op hun verzoek onder bepaalde voorwaarden worden vrijgesteld van de verzekering krachtens de Nederlandse volksverzekeringen. Als gevolg van deze vrijstelling is de betrokkene, in uitzondering op de hoofdregel van verzekering op grond van enkel ingezetenschap, niet langer daad-werkelijk verzekerd krachtens de wettelijke regeling die op grond van de conflictregels in de verordening van toepassing is. Evenmin is de betrokkene daadwerkelijk verzekerd in een andere lidstaat.
De regelgever heeft voor een dergelijke uitzondering alleen termen aanwezig geacht als de betrokkene duurzaam een uitkering van voldoende omvang ontvangt krachtens de algemene wettelijke regeling van een ander land of een regeling van een volkenrech-telijke organisatie, dan wel een met een reguliere Nederlandse uitkering vergelijkbare uitkering ontvangt krachtens een buitenlandse wettelijke regeling voor ambtenaren.
Naar het oordeel van de Raad heeft de regelgever kunnen oordelen dat alleen in de genoemde gevallen de aard en strekking van de bescherming krachtens een niet-Nederlandse regeling in voldoende mate vergelijkbaar is met de aard en strekking van de bescherming krachtens de Nederlandse volksverzekeringswetten, zodat het Nederlandse stelsel (gedeeltelijk) kan terugtreden. Dat met ingang van 1 januari 2003 ook boven-wettelijke uitkeringen in aanmerking worden genomen bij de toepassing van artikel 22 van Pro KB 746, doet hieraan niet af. Dat de regelgever op dit punt inmiddels tot een ander inzicht is gekomen, wil niet zeggen dat het tot die datum gemaakte onderscheid niet op redelijke en objectieve gronden berustte.
Gelet op het bovenstaande acht de Raad de in artikel 22, eerste lid, van KB 746 neer-gelegde regeling in algemene zin niet in strijd met artikel 26 IVBPR Pro of artikel 1 van Pro de Grondwet. Dat de concrete toepassing van de regeling in het onderhavige geval niettemin in strijd zou komen met deze verdragsbepaling is gesteld noch gebleken.
De Raad acht het bestreden besluit evenmin in strijd met artikel 10 van Pro de verordening. Dit artikel heeft uitsluitend betrekking op de export van uitkeringen en is derhalve voor het onderhavige geding niet van belang.
Volgens vaste rechtspraak doet het gemeenschapsrecht niet af aan de bevoegdheid van de lidstaten om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten. Bij gebreke van harmonisatie op communautair niveau staat het elke lidstaat vrij, de voorwaarden vast te stellen waaronder een persoon zich kan of moet aansluiten bij een stelsel van sociale zekerheid (HvJ EG 28 april 1998, Decker, C-120/95, en Kohll, C-158/96). De lidstaten zullen bij de uitoefening van deze bevoegdheid het gemeenschapsrecht moeten eerbiedigen, in het bijzonder de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en die betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten (HvJ EG 23 november 2000, Elsen, C-135/99).
Het EG-verdrag biedt evenwel niet de garantie dat overbrenging van de woonplaats naar een andere lidstaat voor de sociale zekerheid neutraal is. Gelet op de verschillen tussen de wettelijke stelsels van de lidstaten kan een dergelijke overbrenging op het punt van de sociale zekerheid, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, meer of minder voordelig of nadelig uitpakken. Een eventueel nadeel ten opzichte van de situatie waarin de betrokkene in een andere lidstaat woont als gevolg van de overbrenging van de woonplaats en het feit dat een ander wettelijk stelsel op hem van toepassing is geworden, is in beginsel niet in strijd met de artikelen 18 en 39 EG, indien deze wetgeving de betrokkene niet benadeelt ten opzichte van ingezetenen en ten opzichte van degenen die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer (vergelijk HvJ EG
19 maart 2002, C-393/99, Hervein II).
Naar het oordeel van de Raad belemmert artikel 22 van Pro KB 746 het recht op vrij verkeer van werknemers en het vrije reis- en verblijfsrecht van Unieburgers niet. In deze bepaling wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit. Ook van een nadeliger behandeling van personen die gebruik hebben gemaakt van genoemde gemeenschapsvrijheden ten opzichte van personen die dat niet hebben gedaan, is naar het oordeel van de Raad geen sprake. Ingezetenen die uitsluitend een Nederlandse uitkering ontvangen, kunnen immers in het geheel niet worden vrijgesteld van de volksverzekeringen. Ten slotte leidt de begrenzing van de groep personen die op grond van artikel 22 van Pro KB 746 voor vrijstelling in aanmerking komt – nog daargelaten dat Nederland de primair tot premieheffing bevoegde lidstaat is – er niet zonder meer toe dat premies worden betaald zonder dat er prestaties tegenover staan.
De grief van appellante dat zij wordt belemmerd in het recht op vrij verkeer en het vrije reis- en verblijfsrecht wordt derhalve verworpen.
De Raad verwerpt ook de grief inzake een ongerechtvaardigd onderscheid al naar gelang het land van herkomst van de pensioenuitkering, nu artikel 22 van Pro KB 746 een dergelijk onderscheid op zichzelf niet bevat, terwijl is gesteld noch gebleken dat appellante als gevolg van een ongerechtvaardigde gelijke behandeling van ongelijksoortige gevallen niet is vrijgesteld van de verzekering krachtens de volksverzekeringen.
Ten slotte heeft appellante gesteld dat (de onderhavige toepassing van) artikel 22 van Pro KB 746 in strijd is met het vrije verkeer van diensten. Appellante betoogt hiertoe dat zij over haar periodieke uitkering wel premies is verschuldigd, terwijl zij over de afkoopsom waarvoor zij in plaats hiervan had kunnen opteren, geen premies verschuldigd zou zijn geweest. Aldus voelt zij zich belemmerd in haar vrije keuze tussen een (Duitse) periodieke uitkering en een (Duitse) afkoopsom, welke beide zouden moeten worden beschouwd als diensten in de zin van artikel 49 EG Pro.
De Raad verwerpt deze stelling van appellante. Volgens vaste rechtspraak verzet artikel 49 EG Pro zich tegen de toepassing van iedere nationale regeling die ertoe leidt dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen één lidstaat (HvJEG 16 mei 2006, C-372/04, Watts). Dat er sprake is van een dergelijke situatie is gesteld noch gebleken. De Raad laat hierbij overigens in het midden of de verstrekking van uitkeringen als de Altersrente en de Versorgungsrente kan worden beschouwd als een dienstverrichting in de zin van artikel 49 EG Pro.
Gelet op al het vorenstaande berust het bestreden besluit op goede gronden. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Ter voorlichting van appellante merkt de Raad ten slotte nog op dat vanaf 1 januari 2003 ook uitkeringen krachtens een buitenlandse bovenwettelijke regeling in aanmerking moeten worden genomen voor de toepassing van artikel 22, eerste lid, van KB 746. Desgewenst kan appellante zich tot de Svb wenden met het verzoek hierover een besluit te nemen.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H. van Leeuwen als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.H. Broier als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 september 2006.
(get.) H. van Leeuwen.
(get.) P.H. Broier.
MH