Uitspraak
03/2427 WAO
04/4209 WAO
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[betrokkene], wonende te [woonplaats],
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder het Uwv tevens verstaan het Lisv.
Namens [betrokkene] (hierna: betrokkene) heeft mr. W.A. Swildens, advocaat te Alkmaar, op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Alkmaar onder dagtekening 15 juli 2004 tussen partijen gewezen uitspraak, registratienummer: WAO 03/1321 (hierna: aangevallen uitspraak 1).
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het Uwv heeft op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Alkmaar onder dagtekening 15 april 2003 tussen partijen gewezen uitspraak, registratienummer: WAO 01/1754 (hierna: aangevallen uitspraak 2).
Namens betrokkene heeft mr. W.A. Swildens, voornoemd, van verweer gediend.
Van de zijde van het Uwv is op het verweerschrift gereageerd.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad op 8 maart 2005, waar betrokkene in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Swildens, en waar namens het Uwv is verschenen mr. J.F.J.A. Jennekens, werkzaam bij dat uitvoeringsinstituut.
II. MOTIVERING
Betrokkene is laatstelijk via een uitzendbureau werkzaam geweest als agrarisch medewerkster. Op 7 augustus 1998 heeft zij haar werk gestaakt wegens griep en knieklachten.
Bij besluit van 8 september 1999 heeft het Uwv geweigerd om betrokkene in aansluiting op de wettelijke wachttijd van 52 weken, met ingang van 6 augustus 1999, in aanmerking te brengen voor een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), op de grond dat de mate van haar arbeidsongeschiktheid minder dan 15% is.
Nadat een eerder besluit van 4 augustus 2000, houdende een niet-ontvankelijk verklaring van het namens betrokkene tegen het besluit van 8 september 1999 gemaakte bezwaar, in beroep door de rechtbank was vernietigd bij uitspraak van 14 mei 2001 - welke uitspraak vervolgens in hoger beroep bij uitspraak van de Raad van 31 januari 2003 is bevestigd - heeft gedaagde het bezwaar bij besluit van 2 oktober 2003 (hierna: bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
De rechtbank Alkmaar heeft bij de aangevallen uitspraak 1 het namens betrokkene tegen het bestreden besluit 1 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de (bezwaar)verzekeringsarts van het Uwv. De rechtbank deelt niet de visie van betrokkene dat het Uwv tijdens de bezwaarprocedure het door de primaire verzekeringsarts opgestelde belastbaarheidspatroon op niet-toelaatbare wijze heeft aangepast. In het kader van de volledige heroverweging in bezwaar stond het het Uwv vrij om ook de medische beoordeling te heroverwegen en het belastbaarheidspatroon aan te passen. De bezwaarverzekeringsarts heeft voorts, aldus de rechtbank, in de rapportage van
17 juli 2003 op afdoende wijze gemotiveerd waarom betrokkene nog in enige mate in staat is om te knielen, kruipen en hurken, in die zin dat alsnog is aangenomen dat betrokkene in staat is om af en toe iets op te rapen van de grond. Van een ongeoorloofde relativering van het belastbaarheidspatroon is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, nu een dergelijke relativering eerst aan de orde kan zijn indien het Uwv tijdens de procedure in beroep of hoger beroep terugkomt van een eerder door de verzekeringsarts gemaakte keuze ten aanzien van de belastbaarheid van een betrokkene.
De stelling dat een aantal van de bij de schatting in aanmerking genomen functies niet geschikt is om reden dat daarin onvoldoende vertreding mogelijk is, is ook door de rechtbank verworpen. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden om de dienaangaande van de zijde van het Uwv verstrekte toelichting voor onjuist te houden.
Namens betrokkene is in hoger beroep erop gewezen dat zij bekend is met ernstige knieklachten. Uit het door de primaire verzekeringsarts opgestelde belastbaarheidspatroon blijkt dat door deze bij het belastbaarheidsaspect knielen, kruipen en hurken de code 0 (niet mogelijk) is ingevuld. Bij de selectie van functies heeft de arbeidsdeskundige van het Uwv evenwel bij genoemd aspect de code 1A (mogelijk een half uur per werkdag 5 minuten aaneengesloten) ingevuld. Betrokkene acht dit een eigenhandige en niet toegestane aanpassing (in het aanvullend beroepschrift ook aangeduid als manipulatie) van het belastbaarheidspatroon door de arbeidsdeskundige, met als enig doel het toch kunnen duiden van functies hetgeen zonder die aanpassing waarschijnlijk nauwelijks mogelijk is. De omstandigheid dat de bezwaarverzekeringsarts van het Uwv tijdens de bezwaarprocedure heeft bevestigd dat betrokkene in staat moet worden geacht om af en toe iets van de grond op te rapen, maakt dit naar de zienswijze van betrokkene niet anders.
Naar aanleiding van een melding van betrokkene van toegenomen arbeidsongeschiktheid heeft gedaagde bij besluit van 22 februari 2001 andermaal geweigerd om betrokkene voor een WAO-uitkering in aanmerking te brengen, en wel ditmaal op de grond dat zij op
28 januari 2000 gedurende vier weken arbeidsongeschikt is geweest, maar in aansluiting op die periode minder dan 15% arbeidsongeschikt is te achten.
Bij besluit van 4 september 2001 (hierna: bestreden besluit 2) heeft het Uwv het namens betrokkene tegen het besluit van 22 februari 2001 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het namens betrokkene tegen het bestreden besluit 2 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het Uwv een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen zij heeft overwogen. Tevens heeft de rechtbank aanvullende beslissingen gegeven inzake vergoeding van griffierecht en proceskosten. Wat betreft de medische component van het bestreden besluit 2 heeft de rechtbank overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat de verzekeringsarts van het Uwv de beperkingen van betrokkene, zoals weergegeven in het belastbaarheidspatroon van 4 december 2000, heeft onderschat. Wat betreft de arbeidskundige component kon de rechtbank zich verenigen met de van de zijde van het Uwv gegeven toelichting op in de verwoordingen functiebelasting van de in aanmerking genomen functies voorkomende markeringen bij de aspecten zitten, kortcyclisch buigen en torderen alsmede werken onder tijdsdruk.
De rechtbank heeft evenwel tevens overwogen dat de belasting van de geduide functies ten aanzien van knielen, kruipen en hurken zwaarder is dan het belastbaarheidspatroon van 4 december 2000 op dit aspect maximaal toestaat. In dit verband heeft de rechtbank het niet aanvaardbaar geacht dat de bezwaarverzekeringsarts het oordeel van de primaire verzekeringsarts dat knielen, kruipen en hurken voor betrokkene niet mogelijk is, in bezwaar aldus heeft gewijzigd dat iets oprapen van de grond, door bijvoorbeeld te bukken, wel mogelijk is. De rechtbank heeft deze wijziging door de bezwaarverzekeringsarts als een niet toegestane relativering van de vastgestelde beperkingen en als strijdig met het Functie Informatie Systeem (FIS) gekenschetst. Indien een belastbaarheidspatroon naar believen zou kunnen worden aangepast teneinde (voldoende) functies te kunnen selecteren, verliest de medische beoordeling van de arbeids(on)geschiktheid, aldus de rechtbank, haar geloofwaardigheid. Hieraan doet volgens de rechtbank niet af dat de bezwaararbeidsdeskundige na overleg met de arbeidskundig analist heeft aangegeven dat het kruipen in de functies niet voorkomt en dat het knielen dan wel het hurken (naar keuze) beperkt is tot het incidenteel iets van de grond oprapen.
Het Uwv heeft in hoger beroep tegen deze uitspraak, samengevat weergegeven, naar voren gebracht dat het de bezwaarverzekeringsarts alleszins vrij stond om in het kader van de heroverweging in bezwaar het door de primaire verzekeringsarts opgestelde belastbaarheidspatroon te wijzigen. Van enige verboden en met het systeem van functiebeoordeling strijdige relativering is volgens het Uwv geen sprake.
De Raad stelt vast dat partijen in beide gedingen verdeeld worden gehouden door dezelfde kwestie - waartoe de Raad zich ook zal beperken - namelijk de vraag of bij de selectie van functies aan de hand van het FIS terecht tot uitgangspunt is genomen dat betrokkene, anders dan waarvan de primaire verzekeringsarts was uitgegaan, wel in enige mate belastbaar is te achten op het aspect knielen, kruipen en hurken, in die zin dat zij in staat moet worden geacht incidenteel iets van de grond op te rapen.
De Raad is het op zich eens met de door het Uwv in hoger beroep naar voren gebrachte stelling alsmede met de dienaangaande door de rechtbank in de aangevallen uitspraak 1 gegeven overwegingen en het daarop gegronde oordeel dat het een bezwaarverzekeringsarts in beginsel vrij staat om in het kader van de heroverweging in bezwaar een door de primaire verzekeringsarts opgesteld belastbaarheidspatroon te wijzigen. Niet valt in te zien dat een wijziging zoals in het geval van betrokkene in de fase van het bezwaar door de bezwaarverzekeringsarts aangebracht, bestaande uit het minder beperkt achten van betrokkene op een bepaald onderdeel dan aanvankelijk was aangenomen, zou moeten worden aangemerkt als een niet toegestane en met het systeem van functiebeoordeling strijdige relativering van het opgestelde belastbaarheidspatroon, zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak 2 heeft overwogen. De bezwaarprocedure is immers bij uitstek bedoeld om het primaire besluit volledig te heroverwegen. Van strijd met het verbod van reformatio in peius is geen sprake, zolang door de desbetreffende aanpassing van het belastbaarheidspatroon door de bezwaarverzekeringsarts de betrokkene materieel niet in een nadeliger rechtspositie wordt gebracht. In het onderhavige geval is daarvan geen sprake.
Niettemin is de Raad van oordeel dat de beide bestreden besluiten in rechte geen stand kunnen houden. De Raad overweegt daartoe als volgt. De primaire verzekeringsarts heeft, door bij dat aspect zonder meer - dat wil zeggen: zonder enige nadere nuancering - score 0 in te vullen, blijk gegeven van het oordeel dat betrokkene in het geheel niet in staat is om te knielen, kruipen en hurken. De arbeidsdeskundige heeft vervolgens, in afwijking in zoverre van dat oordeel, ten behoeve van de functieselectie de score 1A ingevuld, om redenen die het Uwv als van systeemtechnische aard heeft aangemerkt. De kennelijke bedoeling van het invoeren van een afwijkende score door de arbeidsdeskundige op meergenoemd onderdeel is om een ruimere functieselectie mogelijk te maken dan het geval zou zijn zonder die aanpassing, waarna de bij de selectie naar voren gekomen functies, afhankelijk van de daaraan op het desbetreffende aspect of op de desbetreffende aspecten verbonden belasting, in samenspraak met de verzekeringsarts of bezwaarverzekeringsarts, aan een nadere beoordeling op geschiktheid dienen te worden onderworpen.
De Raad is in de eerste plaats van oordeel dat het alleszins de voorkeur zou verdienen, in het bijzonder ook uit een oogpunt van inzichtelijkheid en controleerbaarheid van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, indien de verzekeringsarts zelf, bijvoorbeeld door een handgeschreven aantekening te plaatsen op het FIS- scoreformulier, zou aangeven dat de onderzochte persoon op een bepaald onderdeel of bepaalde onderdelen ruimer belastbaar is dan precies overeenkomt met de door hem ingevulde score. Naar het de Raad wil voorkomen moeten ook de verzekeringsartsen bekend zijn met de hiervoor vermelde systeemtechnische problemen bij de functieselectie, en zouden zij daarmee al rekening kunnen houden bij invulling van het beperkingenpatroon hetgeen, naar de Raad uit andere door hem beoordeelde zaken bekend is, feitelijk ook wel gebeurt. Op die wijze wordt ook voorkomen dat de indruk ontstaat, zoals hier het geval is bij betrokkene, dat een arbeidsdeskundige geheel eigenhandig afwijkt van de door de verzekeringsarts opgegeven belastbaarheidsgegevens.
Voorts is de Raad van oordeel dat een wijziging of nuancering achteraf van het oorspronkelijke belastbaarheidspatroon als hier aan de orde slechts dan aanvaardbaar is indien deze van een inzichtelijke en overtuigende medische onderbouwing wordt voorzien. Die onderbouwing moet buiten twijfel stellen dat en waarom het aanvankelijke oordeel van de primaire verzekeringsarts te strikt was. Van een dergelijke onderbouwing kan geen sprake zijn indien, zoals in het onderhavige geval, de bezwaarverzekeringsarts de door de arbeidsdeskundige toegepaste correctie achteraf uitsluitend accordeert op grond van dossieronderzoek, zonder betrokkene zelf medisch te onderzoeken, zoals de primaire verzekeringsarts wel heeft gedaan. Ook het uiteindelijke standpunt van het Uwv inzake de voor een betrokkene geldende beperkingen dient verifieerbaar en toetsbaar te zijn. De in het geval van betrokkene gevolgde benadering voldoet niet aan deze eis van een genoegzame inzichtelijkheid en verifieerbaarheid.
Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de bestreden besluiten 1 en 2 in rechte geen stand kunnen houden. Dat geldt ook voor de aangevallen uitspraak 1, waarbij het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak 2, waarbij het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd, dient te worden bevestigd, met dien verstande echter dat het Uwv een nader besluit dient te nemen op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 22 februari 2001 met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Met betrekking tot het geding inzake het bestreden besluit 1 acht de Raad termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in beroep en in hoger beroep. Met betrekking tot het geding inzake het bestreden besluiten 2 acht de Raad termen aanwezig om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Daarbij geldt dat het bijwonen van de zitting bij de Raad, gegeven de gevoegde behandeling van beide gedingen in hoger beroep, als één proceshandeling moet worden aangemerkt. De proceskosten worden begroot op € 644, - voor verleende rechtsbijstand in eerste aanleg en op € 966, - voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
De Raad beslist als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak 1;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat het Uwv een nieuw besluit neemt op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 8 september 1999;
Bevestigt de aangevallen uitspraak 2, met dien verstande dat het Uwv een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 22 februari 2001 met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van betrokkene in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot € 1.610, -;
Bepaalt dat van het Uwv een griffierecht van € 414,- wordt geheven;
Bepaalt dat het Uwv aan betrokkene het betaalde griffierecht van € 133,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. K.J.S. Spaas als voorzitter en mr. J.W. Schuttel en mr. C.W.J. Schoor als leden, in tegenwoordigheid van H.H.M. Ho als griffier en uitgesproken in het openbaar op 19 april 2005.
(get.) K.J.S. Spaas.
(get.) H.H.M. Ho.
CVG