Uitspraak
LJN: AL1351, Centrale Raad van Beroep, 23-01-2002, 00/5627 REA
Databank: RSV 2002, 75
Uitspraak
Uitspraak in het geding tussen [A.], wonende te [B.], appellant, en de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, gedaagde.
Centrale Raad van Beroep
?Ontstaan en loop van het geding
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding (de Raad van bestuur van) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het Lisv.
Namens appellant heeft mr. Ph. C. Kleyn van Willigen, advocaat te Almelo, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de Rechtbank Almelo op 11 september 2000 tussen partijen gewezen uitspraak.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 4 december 2001 heeft gedaagde op verzoek van de Raad nadere informatie verstrekt.
Het geding is — gevoegd met de zaken, bekend onder de registratienummers 00/5624 REA, 00/5642 REA en 00/5679 REA — behandeld ter zitting van de Raad van12 december 2001, waar voor appellant is verschenen mr. Kleyn van Willigen, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.H. Beersma, werkzaam bij GAK Nederland BV. Tevens was aanwezig [naam directeur], directeur van Job Coach Company BV.
?Motivering
Voor een weergave van de voor dit geding van belang zijnde feiten en de door partijen in eerste aanleg ingenomen standpunten verwijst de Raad naar de daarop betrekking hebbende overwegingen in de rubrieken 2 en 3 van de aangevallen uitspraak.
Vanwege gedaagde is bij besluit van 12 oktober 1999 aan appellant meegedeeld dat de werkzaamheden die Job Coach Company (hierna: JCC) in het kader van persoonlijke ondersteuning van appellant heeft verricht, vanaf 12 mei 1999 niet voor vergoeding als bedoeld in art. 31 van Pro de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (hierna: Wet REA) in aanmerking komen, omdat appellant op die datum arbeidsongeschikt is geworden. Het door appellant tegen dit besluit ingediende bezwaar is door gedaagde bij besluit van 5 januari 2000 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het door appellant tegen het bestreden besluit gerichte beroep ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe het volgende overwogen: Het toekennen van een vergoeding zoals in casu aan de orde, is gericht op het behoud van de arbeidsplaats en in zoverre komen de door JCC verrichte werkzaamheden tijdens ziekenhuisopname van eiseres voor vergoeding in aanmerking. De begeleiding dient evenwel niet alleen gericht te zijn op het behoud van de arbeidsplek, maar ook en vooral ondersteunend in de zin van coachend en begeleidend ten aanzien van de opgedragen werkzaamheden.
Dit vloeit voort uit de tekst van het tweede lid onder b, van art. 31 van Pro de Wet REA waar het gaat om noodzakelijke en persoonlijke ondersteuning bij het verrichten van de opgedragen werkzaamheden en uit art. 11, tweede lid onder a en b, van het REA-besluit waarin wordt aangegeven dat de ondersteuning en begeleiding gekoppeld is aan de opgedragen werkzaamheden.
Tijdens de arbeidsongeschiktheid van eiser in de periode vanaf 12 mei 1999 is van die begeleidende en coachende werkzaamheden ten aanzien van de opgedragen werkzaamheden geen sprake geweest. Verweerder heeft vergoeding van de namens eiser gedeclareerde uren over die periode dan ook op goede gronden geweigerd.
De kern van hetgeen partijen in dit geding verdeeld houdt betreft de vraag of de kosten van persoonlijke ondersteuning die appellant in zijn ziekteperiode van de zijde van JCC heeft ontvangen, voor vergoeding als bedoeld in art. 31 van Pro de Wet REA in aanmerking komen.
Gedaagde stelt zich op het standpunt dat de tekst van art. 31 van Pro de Wet REA en 11 van het Reïntegratie-instrumentenbesluit Wet REA (Stb. 1998, 293, hierna: REA-besluit) en de daarop gegeven toelichtingen de verstrekking van een vergoeding gedurende een periode van arbeidsongeschiktheid, behoudens zeer uitzonderlijke situaties, in de weg staat. Gedaagde leidt uit die bepalingen af dat het bij persoonlijke ondersteuning steeds zal moeten gaan om ondersteuning bij het verrichten van de arbeid of, anders gezegd, in een situatie van werken. Daartoe is van de zijde van gedaagde in het verweerschrift het volgende aangevoerd: Ondergetekende wijst in dit verband allereerst op art. 31, lid 1, aanhef, Wet Rea dat spreekt over ‘‘de arbeidsgehandicapte die arbeid in dienstbetrekking verricht’’. Voorts is in art. 31, lid 2, aanhef en sub b, Wet Rea sprake van ‘‘persoonlijke ondersteuning van de werknemer bij het verrichten van de hem opgedragen taken’’.
Voorts spreekt art. 11, lid 2, aanhef en sub a, van het REA-besluit van een ‘‘individueel trainings- of inwerkprogramma op de werkplek’’ en vermeldt art. 11, lid 2 onder b als voorwaarde voor toekenning van de voorziening dat het moet gaan om een arbeidsgehandicapte werknemer die zonder een systematische begeleiding niet in staat zou zijn de hem opgedragen werkzaamheden te verrichten. Wij wijzen ook op de in art. 11, lid 3, van het REA-Besluit opgenomen maximering van het aantal te vergoeden uren van de begeleider, welk aantal gerelateerd is aan het aantal te werken uren.
In de toelichting bij art. 11 staat Pro verder dat uit het eerste lid voortvloeit dat op grond van de Wet Rea persoonlijke ondersteuning als voorziening uitsluitend kan worden toegekend ten behoeve van het verrichten van arbeid in dienstbetrekking.
Tenslotte wijst ondergetekende op de toelichting bij de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties ex art. 11, lid 2, aanhef en sub c, Wet Rea (Stcrt. 2000/63), waarin als uitgangspunt is opgenomen ‘dat de rechtspersoon als bedoeld onder c zich ten doel stelt om ondersteuning te bieden gericht op het functioneren van de werknemer in de reguliere arbeidssituatie’. Opmerking verdient ook nog dat in de lijst van begeleidingsactiviteiten die in de toelichting is opgenomen, persoonlijke ondersteuning tijdens een periode van arbeidsongeschiktheid niet voorkomt.
Van de zijde van appellant wordt betwist dat genoemde wettelijke bepalingen tot de door gedaagde voorgestane enge uitleg dwingen. Namens appellant is daartoe aangevoerd dat er in zijn geval — overeenkomstig het bepaalde in art. 11, tweede lid onder a, van het REA-besluit — sprake was van een systematische begeleiding van de arbeidsgehandicapte werknemer gericht op het behouden van de arbeidsplaats. Nadat hij zich met psychotische klachten op 12 mei 1999 heeft moeten ziekmelden is er overleg geweest tussen JCC, Mediant en de afdeling Arbeidsintegratie van het GAK in verband met een mogelijke werkhervatting op arbeidstherapeutische basis. Daarop heeft JCC haar begeleiding geïntensiveerd en wel in zodanige mate dat appellant half augustus 1999 daadwerkelijk zijn werkzaamheden bij [X.] BV, aanvankelijk op arbeidstherapeutische basis en per 1 november 1999 weer volledig, heeft kunnen hervatten. Van de zijde van appellant wordt gewezen op de nota van toelichting bij art. 11 van Pro het REA-besluit, waarin benadrukt wordt dat het begeleidende aspect van belang is.
Daarnaast is namens appellant aangevoerd dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat gedaagde de kosten van persoonlijke ondersteuning ook bij eventuele arbeidsongeschiktheid zou vergoeden. Ter onderbouwing is er van de kant van appellant op gewezen dat gedaagde bij de toekenning geen voorbehoud ten aanzien van een dergelijke uitzonderingssituatie heeft gemaakt en ook in de algemene, door gedaagde verstrekte informatie over persoonlijke ondersteuning op dit punt geen duidelijkheid heeft geboden.Tot slot beroept appellant zich op een van de kant van gedaagde aan JCC verzonden brief van 14 juli 1999, waarin gedaagde met betrekking tot een andere cliënte van JCC heeft verklaard dat de uren tijdens arbeidsongeschiktheid in principe niet worden vergoed, tenzij JCC aannemelijk kan maken dat deze uren zinvol en noodzakelijk zijn.
De Raad overweegt het volgende.
Ingevolge het bepaalde in art. 31, eerste lid, van de Wet REA kunnen aan de arbeidsgehandicapte die arbeid in dienstbetrekking verricht op aanvraag voorzieningen worden toegekend die strekken tot behoud of herstel van de arbeidsgeschiktheid of die de arbeidsgeschiktheid bevorderen. Het tweede lid van art. 31 Wet Pro REA bepaalt in onderdeel b dat onder voorzieningen mede wordt verstaan de noodzakelijke persoonlijke ondersteuning van de werknemer bij het verrichten van de hem opgedragen taken, indien die ondersteuning een compensatie vormt voor specifiek met de handicap van de werknemer samenhangende beperkingen.
Het zesde lid van art. 31 van Pro de Wet REA geeft de mogelijkheid dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels met betrekking tot art. 31 Wet Pro REA worden gesteld. Deze nadere regels zijn neergelegd in het REA-besluit.
Art. 11 van Pro het REA-besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
1
Een voorziening in de vorm van persoonlijke ondersteuning kan uitsluitend worden toegekend op grond van art. 31, tweede lid, onderdeel b, van de Wet REA. De toekenning, bedoeld in de eerste zin, kan bestaan uit het beschikbaar stellen van persoonlijke ondersteuning of uit vergoeding van de kosten voor persoonlijke ondersteuning.
2
De voorziening, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts toegekend indien:
a
de persoonlijke ondersteuning bestaat uit een individueel trainings- of inwerkprogramma op de werkplek en een systematische begeleiding van de arbeidsgehandicapte werknemer gericht op het behouden van de arbeidsplaats;
b
de arbeidsgehandicapte werknemer zonder een systematische begeleiding niet in staat zou zijn de hem opgedragen werkzaamheden te verrichten.
In de toelichting op art. 11 van Pro het REA-besluit (Stb. 1998, 293, blz. 19 e.v.) is onder meer het volgende vermeld: Uit het eerste lid vloeit voort dat op grond van de Wet persoonlijke ondersteuning als voorziening uitsluitend kan worden toegekend ten behoeve van het verrichten van arbeid in dienstverband. Persoonlijke ondersteuning op een stageplaats of proefplaats kan zonodig worden gefinancierd uit toeleidingsgelden.
(…)
In het tweede lid van dit artikel is geregeld onder welke voorwaarden een voorziening in de vorm van persoonlijke ondersteuning kan worden toegekend. Bij de persoonlijke ondersteuning is met name het begeleidende aspect van belang. De persoon die de arbeidsgehandicapte ondersteunt is méér dan uitsluitend iemand die belemmeringen op de werkplek voor de arbeidsgehandicapte wegneemt. Hij heeft ook een coachende, c.q. sturende functie voor de arbeidsgehandicapte. De persoonlijke ondersteuning die op grond van dit artikel kan worden toegekend kan zowel worden uitgevoerd ten behoeve van mensen met een verstandelijke, psychische of lichamelijke handicap. In alle gevallen moet het echter wel gaan om persoonlijke ondersteuning die voldoet aan de criteria zoals deze zijn neergelegd in het tweede lid van dit artikel. Dit betekent onder meer dat een voorlezer van een persoon met een visuele handicap niet op grond van dit artikel kan worden vergoed. In die situatie is er immers geen sprake van een begeleiding zoals hiervoor omschreven. In zo'n geval zal de vergoeding deel uitmaken van een aan de werkgever van de arbeidsgehandicapte te verstrekken budget of zijn te beschouwen als werkgeversvoorziening. Is voor de persoon met de visuele handicap echter een persoonlijke begeleiding noodzakelijk waarbij het voorlezen een onderdeel daarvan vormt, dan is vergoeding op grond van dit artikel wel aan de orde en maken de kosten van het voorlezen onderdeel uit van de vergoeding voor persoonlijke ondersteuning.
(…)
Omdat het hier om een voorziening gaat die nog in ontwikkeling is zou het in dit besluit neerleggen van meer detaillistische bepalingen, daarop verstarrend kunnen werken. Daarom beperkt dit tweede lid zich meer tot de globale eisen waaraan persoonlijke ondersteuning moet voldoen. Voorzover nodig kan het Lisv, zoveel mogelijk in samenspraak met de betrokken organisaties, een nadere uitwerking geven aan het begrip persoonlijke ondersteuning door meer concreet aan te geven welke activiteiten in het kader van deze regeling worden aangemerkt als persoonlijke ondersteuning en aldus kunnen worden vergoed of beschikbaar worden gesteld.
Naar het oordeel van de Raad dwingen de hiervoor weergegeven bepalingen geenszins tot de door gedaagde toegepaste categorische beperking van de vergoeding van jobcoachwerkzaamheden tot strikt werkgerelateerde begeleiding, in die zin dat er in nagenoeg alle gevallen sprake moet zijn van een situatie waarin geen uitval wegens ziekte heeft plaatsgevonden. Naast een individueel trainings- of inwerkprogramma op de werkplek staat bij de voorziening van persoonlijke ondersteuning centraal de systematische begeleiding van de arbeidsgehandicapte werknemer gericht op het kunnen behouden van de arbeidsplaats. Zoals is benadrukt in de toelichting op art. 11 van Pro het REA-besluit is de jobcoach meer dan uitsluitend iemand die belemmeringen op de werkplek voor de arbeidsgehandicapte wegneemt. Hij heeft ook een coachende, c.q. sturende functie voor de arbeidsgehandicapte. Zoals blijkt uit de door gedaagde blijkens mededeling M 98.84 per 1 juli 1998 toegepaste indicatieve lijst van begeleidingsactiviteiten die vallen onder de voorziening persoonlijke ondersteuning behoren daartoe onder meer het opsporen en verhelpen van storingen in arbeidssituaties (bij calamiteit of crisis) bij de werkgever en/of de werknemer, het begeleiden van de werknemer in contacten met collegae en leidinggevende, en het begeleiden van de werkgever, voorzover gerelateerd aan het functioneren van de werknemer (deze lijst is thans opgenomen in de door gedaagde vastgestelde Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties van 28 maart 2000, Stcrt. 2000, 63). De Raad acht, mede gelet op de ter terechtzitting van de zijde van JCC gegeven toelichting op de aard van de tijdens de ziekte van appellant verrichte werkzaamheden, niet uitgesloten dat dergelijke begeleidingsactiviteiten — niet behorend tot de medische behandeling of revalidatie — in geval van uitval door ziekte noodzakelijk zijn om werkhervatting te kunnen realiseren en aldus de arbeidsplaats te (kunnen) behouden, in het bijzonder waar het betreft arbeidsgehandicapte werknemers met een psychiatrische achtergrond, zoals appellant.
De door gedaagde aangevoerde argumenten voor de door hem voorgestane beperkte uitleg overtuigen de Raad niet. De aanduiding ‘arbeidsgehandicapte die arbeid in dienstbetrekking verricht’ in art. 31, eerste lid, van de Wet REA strekt er slechts toe de doelgroep nader te definiëren tot personen die arbeid verrichten in het kader van een dienstbetrekking, ter onderscheiding van personen die arbeid verrichten in een ander verband. Voorts duiden de in het verweerschrift door gedaagde cursief aangeduide begrippen er weliswaar op dat er sprake moet zijn van persoonlijke ondersteuning ten behoeve van het verrichten van opgedragen werkzaamheden respectievelijk taken, maar daarvan kan naar het oordeel van de Raad ook sprake zijn tijdens ziekte, indien jobcoachwerkzaamheden worden verricht die ertoe leiden dat de betrokkene weer in staat is de opgedragen werkzaamheden te verrichten. De in art. 11, derde lid, van het REA-besluit neergelegde urenkoppeling ziet op de omvang van de overeengekomen dienstbetrekking en impliceert niet dat alleen persoonlijke ondersteuning tijdens feitelijk gewerkte uren wordt vergoed. Het ter terechtzitting vanwege gedaagde ingenomen standpunt dat de begeleiding tijdens ziekte altijd, dus ook in een geval als het onderhavige, volledig tot de taak van de werkgever behoort, miskent dat het hier gaat om een arbeidsgehandicapte werknemer die vanwege zijn psychiatrische handicap bij het duurzaam verrichten van zijn werk is aangewezen op persoonlijke ondersteuning in onder meer de vorm van specifieke begeleiding, en dat aan de daarop betrekking hebbende voorziening de gedachte ten grondslag ligt dat de werkgever aan zodanige begeleiding geen additionele tijd hoeft te besteden.
Zoals door gedaagde ook is verwoord in de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties kan persoonlijke begeleiding gezien worden als de eindfase van de methodiek begeleid werken, waaraan een fase van toeleiding naar arbeid op de vrije arbeidsmarkt is voorafgegaan. Gelet op deze methodiek ligt de enge interpretatie van de in art. 11 van Pro het REA-besluit neergelegde criteria, zoals gedaagde voorstaat, niet voor de hand, temeer niet nu in de toelichting op dat artikel is benadrukt dat is volstaan met globale eisen, omdat het om een voorziening gaat die in ontwikkeling is en het neerleggen van gedetailleerde bepalingen daarop verstarrend kan werken. Daarbij komt dat de voorziening persoonlijke ondersteuning deel uitmaakt van een aantal (re)integratieinstrumenten, die zijn neergelegd in de Wet REA. Met de invoering van deze wet is beoogd de (re)integratie van arbeidsgehandicapten in de vrije arbeidsmarkt een krachtige impuls te geven en knelpunten die zich in de reïntegratieproblematiek voordoen zoveel mogelijk weg te nemen (zie CRvB van 8 oktober 1999, gepubliceerd in onder meer RSV 1999/292). Bezien tegen deze achtergrond leidt al hetgeen hiervoor is overwogen de Raad tot het oordeel dat art. 11, eerste en tweede lid, van het REA-besluit zo moet worden uitgelegd, dat werkzaamheden die door de jobcoach zijn verricht tijdens een periode van ziekte van de arbeidsgehandicapte, voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, mits vallend binnen het reeds toegekende maximum aantal jobcoachuren, rechtstreeks gericht op het duurzaam behouden van de arbeidsplaats en behorend tot de systematische begeleiding van de arbeidsgehandicapte werknemer, als neergelegd in het aan de aanvraag ten grondslag liggende coachingsplan.
In het voorgaande ligt besloten, dat gedaagde door de onderhavige weigering te baseren op het enkele feit van de in de periode in geding opgetreden arbeidsongeschiktheid van appellant een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, alsook dat hij in verband met de maatstaf die aangelegd had moeten worden in onvoldoende mate de voor het nemen van het bestreden besluit benodigde kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden heeft vergaard. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, welke beginselen zijn verankerd in art. 3:2 respectievelijk Pro 3:46 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De aangevallen uitspraak, waarbij dat besluit in stand is gelaten, deelt dit lot. Gedaagde dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet op het voorgaande kan en zal de Raad hetgeen overigens door appellant is aangevoerd onbesproken laten.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van art. 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand in beroep en op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen alsmede op het bepaalde in art. 24 en Pro 25, eerste lid van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat het door appellant zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gestorte griffierecht door gedaagde dient te worden vergoed.
?Beslissing
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende,
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Verstaat dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in eerste aanleg en in hoger beroep tot een bedrag van € 1288 (ƒ 2840) te betalen door het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen;
Bepaalt dat het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen aan appellante het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 104,37 (ƒ 230) vergoedt.