Uitspraak
98/7988 WW
99/2128 WW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[Naam appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
en
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellante heeft mr J.F.L. Guit, werkzaam bij het Buro voor Rechtshulp te Haarlem, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een onder dagtekening 15 september 1998 door de Arrondissementsrechtbank te Haarlem tussen partijen gewezen uitspraak, waarbij gedaagdes besluit van 11 augustus 1997 is vernietigd en beslissingen zijn gegeven over het griffierecht en de proceskosten.
Bij brief van 15 april 1999 heeft gedaagde een nader ten aanzien van appellante genomen besluit op bezwaar van gelijke datum aan de Raad toegezonden. Gedaagde heeft een verweerschrift, gedateerd 5 mei 1999, ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 22 november 2000, waar appellante in persoon is verschenen, bijgestaan door mr Guit voornoemd als haar raadsvrouw, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr M.J.E.A. Smit en mr J.H. Meijs, werkzaam bij Gak Nederland bv.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet (hierna: WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang. Daarbij dient acht te worden geslagen op het inwerking treden per 1 augustus 1996 van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMTI).
Uit de gedingstukken blijkt dat appellante, aan wie per 2 januari 1995 uitkering krachtens de WW is toegekend, in de periode van 23 januari 1995 tot en met 31 december 1995 en van 8 juli 1996 tot en met 1 september 1996 via het uitzendbureau Randstad BV meer uren heeft gewerkt dan zij op de betreffende werkbriefjes heeft opgegeven. In 1995 gaat het om 95 uur en in 1996 om 70 uur.
Bij besluit van 8 april 1997 heeft gedaagde het recht op uitkering over die perioden alsnog gedeeltelijk beëindigd voor zover appellante niet dan wel gedeeltelijk werkloos was. Door toedoen van appellante is als gevolg daarvan onverschuldigd uitkering betaald ten bedrage van f 3.010,81 (het benadelingsbedrag). Gedaagde vordert dat bedrag, onder aftrek van de sociale verzekeringspremies, resulterend in het totaal van f 2.876,02, van appellante terug.
Daarnaast heeft gedaagde besloten om met toepassing van het Sanctiebesluit van de toenmalige Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging een sanctie toe te passen in de vorm van een korting op de uitkering van 30% gedurende 42 weken wegens het plegen van een benadelingshandeling jegens gedaagde. Het terugvorderingsbedrag wordt door toepassing van deze sanctie verhoogd met f 5.435,80.
Bij het bestreden besluit van 11 augustus 1997 heeft gedaagde het bezwaar tegen het besluit van 8 april 1997 ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat gedaagde zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het recht op uitkering geheel dan wel gedeeltelijk is geëindigd, en dat gedaagde bevoegd was een sanctie op te leggen. De rechtbank achtte echter de verhouding tussen het financieel nadeel en het sanctiebedrag niet proportioneel en vernietigde om die reden het bestreden besluit.
Bij besluit van 15 april 1999 heeft gedaagde alsnog een sanctie toegepast in de vorm een korting op de uitkering van 30% gedurende 21 weken en heeft het daaruit voortvloeiende terugvorderingsbedrag gesteld op f 2.851,84.
In lijn met de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) strekt het beroep zich mede uit tot voornoemd besluit, nu met dit besluit niet volledig aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen.
Blijkens het verhandelde ter zitting van de Raad neemt gedaagde nader het volgende standpunt in.
Artikel XVII van de Wet BMTI leidt ertoe dat artikel 27 van de WW, zoals dat artikel luidt vanaf 1 augustus 1996, van toepassing is op -onder meer- gedragingen die zich hebben voorgedaan vanaf die datum. Nu in het geval van appellante als gedraging moet worden aangemerkt de schending van de in artikel 25 van de WW vervatte inlichtingenplicht terzake van de gewerkte uren en appellante het op de periode van 8 juli 1996 tot en met 4 augustus 1996 betrekking hebbende werkbriefje eerst na 1 augustus 1996 diende in te leveren, heeft appellante haar informatieverplichting eerst na 1 augustus 1996 geschonden. Een en ander betekent dat de gehele periode in 1996 onder het sanctieregime van de Wet BMTI valt, aldus gedaagde. Gedaagde acht het echter niet aangewezen om met toepassing van de artikelen 4 en 3 van het Boetebesluit Tica van 6 juni 1996 (Stcrt. 141) terzake van deze gedraging alsnog een boete op te leggen.
Het aldus ingenomen standpunt leidt er -ook in de visie van gedaagde- toe dat voor de toepassing van de sanctie wegens het plegen van een benadelingshandeling in 1995, waarvan de hoogte blijkens het naar aanleiding van enige uitspraken van de Raad van 13 oktober 1998, gepubliceerd in USZ 98/301 en RSV 99/10, eind 1999 bijgestelde beleid primair afhankelijk is van de hoogte van het benadelingsbedrag, van belang is dat van het eerder vastgestelde benadelingsbedrag de ten onrechte genoten uitkering over de periode van 8 juli 1996 tot 1 augustus 1996 dient te worden afgetrokken en dat het aldus gevonden benadelingsbedrag beneden het bedrag van f 2.000,-- daalt. Ingevolge gedaagdes beleid wordt bij een benadelingsbedrag tussen f 1.000,-- en f 2.000,-- een sanctie toegepast van 20% korting op de uitkering gedurende 16 weken. Berekend kan verder worden dat het wegens de toepassing van deze sanctie onverschuldigd betaalde uitkering ongeveer een gelijk bedrag als het benadelingsbedrag betreft.
De Raad stelt allereerst vast dat in hoger beroep niet in geschil is de gehele dan wel gedeeltelijke beëindiging van het uitkeringsrecht over de periode van 23 januari 1995 tot en met 31 december 1995 en van 8 juli 1996 tot en met 1 september 1996, alsmede de bevoegdheid respectievelijk de gehoudenheid van gedaagde de als gevolg van die herziening vóór respectievelijk na 1 augustus 1996 onverschuldigd betaalde uitkering ten bedrage van f 2876,02 van appellante terug te vorderen.
Naar aanleiding van hetgeen namens appellante in hoger beroep is aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
A. In hoger beroep heeft appellante het standpunt gehandhaafd dat het onjuist invullen van de werkbriefjes niet als het plegen van een benadelingshandeling moet worden gezien. Zij meent dat uit de toelichting bij de Wet BMTI en het verplaatsen van artikel 25 sub b (oud) naar het huidige artikel 24 van de WW, voortvloeit dat dient te worden uitgegaan van onjuiste informatieverstrekking, met als gevolg dat een bij de tweede en niet de vijfde categorie -waarop de onderhavige sanctie berust- behorende sanctie volgens het Sanctiebesluit behoort te worden opgelegd.
De Raad deelt die opvatting niet. Gedaagde heeft de sanctie gebaseerd op het niet nakomen van de verplichting als voorgeschreven bij het tot 1 augustus 1996 geldende artikel 25, aanhef en sub b, van de WW. Bij artikel 27, eerste lid, van de WW is de bevoegdheid tot sanctionering omschreven. Het ingevolge het vierde lid van dat artikel gegeven Besluit sanctietoepassing Werkloosheidswet van 17 maart 1994 (Stcrt. 1994, 61) voorziet in de mogelijkheid om een benadelingshandeling als bedoeld in artikel 25, aanhef en onder b, van de WW te stellen voor zover het niet nakomen van de mededelingsverplichting heeft geleid tot enig financieel nadeel. Onder verwijzing naar zijn uitspraken, gepubliceerd in RSV 1993/274 en RSV 1994/132, herhaalt de Raad zijn oordeel dat met het bepaalde in artikel 25, aanhef sub a en b, van de WW in feite hetzelfde wordt beoogd en dat een zekere keuzevrijheid wordt verondersteld om de op te leggen sanctie te stoelen op grond van overtreding van het onder a dan wel onder b bepaalde. De keuze bij het Besluit Sanctietoepassing -in welk opzicht gedaagdes beleid geen andere regeling behelst- om bij financieel nadeel de sanctie te baseren op de bepaling sub b, valt binnen die keuzevrijheid en moet als zodanig gerespecteerd worden. Noch de wet noch de wetsgeschiedenis bij de Wet BMTI bieden steun voor de opvatting van de gemachtigde van appellante dat het sedert 1 augustus 1996 geldende recht van betekenis zou zijn voor de uitwerking van de sanctiebevoegdheid op overtredingen van voor die datum.
B. Namens appellante is voorts stelling genomen tegen het oordeel van de rechtbank dat in haar geval sprake is van welbewuste fraude. Dienaangaande merkt de Raad op dat bij de feitelijke sanctietoepassing door gedaagde sedert de aangevallen uitspraak dat criterium geen zelfstandige betekenis (meer) heeft. Voor zover het beleid van gedaagde de mogelijkheid open laat om rekening te houden met verminderde verwijtbaarheid, ziet de Raad in de omstandigheden van het geval geen reden een dergelijke omstandigheid aan te nemen. Ook al zou appellante -naar is gesteld- wegens gebrekkige opleiding niet steeds goed doorgrond hebben wat van haar bij het invullen van de werkbriefjes verwacht werd, dat verklaart niet waarom zij in enige perioden in het geheel geen opgave van verrichte werkzaamheden heeft gedaan. Verder kan de Raad niet voorbijgaan aan haar verklaring tegenover gedaagdes beambte, zoals neergelegd in diens rapport van
10 februari 1997, dat zij de declaraties van het uitzendbureau wel eens weggooide en dat zij het bij het invullen van de werkbriefjes maar zo heeft gelaten. Minst genomen wijst dit op een niet te verontschuldigen slordigheid.
C. Naar aanleiding van de overweging ten overvloede van de rechtbank dat een sanctie van 30% gedurende 21 weken wel acceptabel zou zijn, heeft de gemachtigde van appellante betoogd dat ook een dergelijke sanctie niet proportioneel is.
Dit brengt de Raad ertoe in te gaan op de nadere standpuntbepaling van gedaagde omtrent de toepassing van een sanctie. In het midden latende de juistheid van gedaagdes uitgangspunt omtrent de toepasselijkheid in een geval als hier aan de orde van zowel een sanctie wegens een benadelingshandeling gepleegd vóór 1 augustus 1996 als een boete wegens een benadelingshandeling gepleegd na die datum, constateert de Raad dat weliswaar nog een besluit voorligt waarbij een sanctie van 30% gedurende 21 weken is toegepast, maar dat gedaagdes nadere standpunt thans luidt dat een sanctie in de vorm van een korting op de uitkering van 20% gedurende 16 weken op zijn plaats is. Indien gedaagde alsnog zou besluiten tot toepassing van een dergelijke sanctie kan, naar het oordeel van de Raad, gelet op alle omstandigheden van het geval, waaronder ook de verhouding tussen het benadelingsbedrag en het terugvorderingsbedrag waartoe deze sanctie leidt, van een dergelijk besluit niet worden gezegd dat gedaagde daarmee in strijd handelt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, of met enig algemeen rechtsbeginsel.
D. Namens appellante is tenslotte gewezen op het feit dat toepassing van de Wet BMTI in haar geval, uitgaande van een benadelingsbedrag van minder dan f 2.000,--, zou leiden tot oplegging van een boete op grond van het Boetebesluit Tica van f 300,--. Toepassing van de Wet BMTI leidt in haar geval -onbetwist- tot gehoudenheid een aanzienlijk lager bedrag te betalen dan het terugvorderingsbedrag op grond van de opgelegde sanctie, ook indien wordt uitgegaan van een sanctie van 20% gedurende 16 weken. Zij betoogt dat op grond van artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) de meest gunstige regeling moet worden toegepast. Zij meent dat op die grond het overgangsrecht bij de Wet BMTI, voor zover daaruit voortvloeit dat op gedragingen die plaatsvonden vóór het inwerkingtreden van die wet, het recht van toepassing blijft zoals dat vóór die datum gold, buiten toepassing moet worden gelaten.
De Raad onderschrijft die opvatting niet. Artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het IVBPR bepaalt dat, indien na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, de overtreder daarvan dient te profiteren. Deze bepaling dient blijkens 's Raads uitspraken, die onder meer zijn gepubliceerd in RSV 2000/87 en RSV 2000/168, ook te worden toegepast in het kader van een besluit waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd. Met betrekking tot sanctiebesluiten op grond van artikel 25 in verbinding met artikel 27 van de WW als hier aan de orde heeft de Raad echter eerder, onder meer bij zijn uitspraak gepubliceerd in RSV 1994/132, in de toen voorliggende zaken geoordeeld dat zij niet zijn aan te merken als een 'criminal charge' als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en a fortiori niet als een berechting of bestraffing in de zin van artikel 14, zevende lid, van het IVBPR. Het standpunt dat een dergelijk sanctiebesluit niet als een 'criminal charge' is aan te merken heeft de Raad laatstelijk nog herhaald in zijn uitspraak van 23 augustus 2000, reg.nr 98/5351 WW. De wetgever is er blijkens de toelichting bij de Wet BMTI van uitgegaan dat de boete wel als een 'criminal charge' moet worden aangemerkt. Met die wetgeving wordt dan ook ten opzichte van het voordien geldende recht niet in een lichtere straf voorzien, maar wordt voor het eerst een straf geïntroduceerd. Bedoeld artikelonderdeel kan er dan ook niet toe leiden dat in plaats van de toegepaste sanctie een boete moet worden opgelegd.
Conclusie
Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 11 augustus 1997 is vernietigd, voor bevestiging in aanmerking komt. Nu het besluit van 15 april 1999 niet langer het standpunt van gedaagde vertegenwoordigt, komt ook dit voor vernietiging in aanmerking. Gedaagde zal een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen.
De Raad acht termen aanwezig gedaagde te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep, begroot op f 1.420,-- wegens verleende rechtsbijstand, vermeerderd met f 114,80 wegens reis- en verletkosten, totaal derhalve f 1.534,80. Die kosten moeten in verband met het bepaalde in artikel 8:75, tweede lid, van de Awb worden voldaan aan de griffier van de Raad.
Beslist wordt als hierna is aangegeven.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 15 april 1999 gegrond en vernietigt dit besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar neemt;
Veroordeelt gedaagde in de kosten van appellante in hoger beroep, begroot op f 1.534,80, te voldoen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat gedaagde het in hoger beroep betaalde griffierecht van f 170,-- aan appellante vergoedt.
Aldus gewezen door mr M.A. Hoogeveen als voorzitter en mr Th.C. van Sloten en mr P.G.M. Zwartkruis als leden, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2001.
(get.) P. Boer.
(get.) M.A. Hoogeveen.