Uitspraak
98/5482 WW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
A, wonende te B, appellant,
en
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Landelijk instituut sociale verzekeringen (hierna: Lisv) in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv in de plaats getreden van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalindustrie en de Electrotechnische Industrie. In deze uitspraak wordt onder gedaagde mede verstaan het bestuur van deze bedrijfsvereniging.
Namens appellant is mr H.A. Bravenboer, advocaat te
Spijkenisse, op de in het beroepschrift -met bijlagen- aangegeven gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam onder dagtekening 15 juni 1998 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 maart 2000 heeft gedaagde een reactie gegeven op een door 's Raads fungerend president gestelde vraag.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 30 augustus 2000, waar voor appellant is verschenen mr M. Agema, kantoorgenote van mr Bravenboer, voornoemd, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr P.C.M. Huijzer, werkzaam bij Gak Nederland B.V.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet (WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde hier van belang.
Appellant geboren in 1929, is vanaf 18 mei 1981 gedurende 40 uur per week werkzaam geweest als lasser in dienst van X & Y Scheepsreparatiebedrijf N.V. Vanwege het faillissement van het bedrijf is appellant werkloos geworden. Met ingang van 14 oktober 1987 heeft gedaagde aan appellant een uitkering ingevolge Hoofdstuk IV van de WW toegekend en vanaf 18 februari 1988 een uitkering ingevolge hoofdstuk II van de WW. De theoretische uitkeringsduur van de loondervingsuitkering is vastgesteld op vijf jaar, waarna appellant tot de eerste dag van de maand waarin hij de leeftijd van 65 jaar bereikt, op 1 november 1994, aanspraak heeft op de vervolguitkering.
Op 31 januari 1992 heeft gedaagde via de belastingdienst een copie-loonopgaaf ontvangen, waaruit blijkt dat appellant vanaf 9 januari 1990 werkzaam is in dienst van Z B.V. (hierna: Z), hetgeen Z desgevraagd heeft bevestigd. Op 17 februari 1992 heeft appellant tegenover een buitendienstmedewerker van gedaagde erkend dat hij vanaf begin 1990 werkzaam is in dienst van Z. Van deze werkzaamheden en de verdiensten daaruit heeft appellant nimmer opgave gedaan aan gedaagde. Als reden daarvoor heeft appellant opgegeven dat hij door zijn ontslag ernstige financiële problemen heeft gekregen. Tijdens zijn verhoor op 6 januari 1994 heeft appellant verklaard dat hij in eerste instantie twee uur per (werk)dag heeft gewerkt, hetgeen later is opgelopen tot gemiddeld vijf uur per dag. Gedaagde heeft mede aan de hand van urenlijsten van Z berekend dat appellant gemiddeld 26 à 27 uur per week heeft gewerkt. In 1990 heeft appellant bij Z f 20.222,00 bruto verdiend en in 1991 f 24.291,16.
Bij brief van 20 februari 1992 heeft gedaagdes administratie appellant bericht dat zijn WW-uitkering met ingang van 27 januari 1992 vanwege de geconstateerde uitkeringsfraude is geschorst en dat zo spoedig mogelijk voorlegging aan het bestuur van de bedrijfsvereniging zal plaatsvinden. De voorgenomen voorlegging heeft een aanzienlijke vertraging opgelopen omdat, volgens opgave van gedaagde, in het behandelingstraject het een en ander is misgegaan.
Na twee rappellen door en van de zijde van appellant heeft de voorlegging uiteindelijk plaatsgevonden op 1 december 1993. Bij brief van 3 december 1993 is appellant kennis gegeven van het besluit van het bestuur van de bedrijfsvereniging de WW-uitkering per 9 januari 1990 geheel te weigeren, de onverschuldigd betaalde uitkering van 9 januari 1990 tot en met 26 januari 1992 terug te vorderen alsmede aangifte bij het Openbaar Ministerie te bevorderen. Bij besluit van 6 december 1993 heeft gedaagde f 63.421,14 bruto aan onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellant teruggevorderd.
Op 11 januari 1994 heeft gedaagdes opsporingsdienst proces-verbaal opgemaakt, waarna -kennelijk- aangifte is gedaan bij het Openbaar Ministerie. Bij vonnis van 12 augustus 1994 heeft de Politierechter appellant terzake van gepleegde sociale zekerheidsfraude veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van 13 weken met een proeftijd van twee jaar.
In reactie op de besluiten van 3 december en 6 december 1993 heeft appellants toenmalige gemachtigde bij brief van 25 januari 1994 gedaagde verzocht om afgifte van een voor beroep vatbare beslissing. Op 5 mei 1994 heeft gedaagde die beslissing afgegeven.
Namens appellant is beroep ingesteld tegen het besluit van 5 mei 1994. De griffier van de rechtbank te Rotterdam heeft dit beroepschrift op 18 oktober 1994 naar gedaagde gezonden met de motivering dat het moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift.
Bij de beslissing op bezwaar van 6 maart 1997, het thans bestreden besluit, heeft gedaagde het bezwaar tegen het besluit van 5 mei 1994, waarvan de motivering is verduidelijkt bij brief van 24 november 1994, ongegrond verklaard. De afgifte van het bestreden besluit heeft ernstige vertraging ondergaan, in het bijzonder omdat het bezwaardossier in het ongerede is geraakt.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Namens appellant is in hoger beroep in het bijzonder aangevoerd dat sprake is van een zodanig ernstige schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat de blijvend gehele weigering van de WW-uitkering vanaf 9 januari 1990 niet in stand kan blijven en tevens dat de terugvordering gematigd dient te worden tot nihil. Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant met beroep op het una via beginsel, inhoudende dat indien meer wegen tot sanctietoepassing open staan er slechts één weg dient te worden gekozen, aangevoerd dat de blijvend gehele weigering van WW-uitkering vernietigd dient te worden, omdat appellant terzake van de onderhavige schending van zijn inlichtingenplicht reeds strafrechtelijk is veroordeeld.
Gedaagde erkent dat de redelijke termijn voor de vaststelling van de aanspraken en de verplichtingen van appellant is overschreden, maar ziet daarin, evenals de rechtbank, geen reden voor matiging van de toegepaste sanctie en van het bedrag van de terugvordering. Gedaagde heeft evenwel de bereidheid uitgesproken om, als compensatie van de door de lange behandelingsduur veroorzaakte onzekerheid bij appellant, de invordering te beperken tot f 50.000,-- bruto en de renteheffing achterwege te laten. Met verwijzing naar het Sanctiebesluit ww Bedrijfsvereniging voor de Metaalindustrie en de Electrotechnische Industrie van 6 juli 1994, Stcrt. 1994, 130, in werking getreden op 8 juli 1994, (hierna: het Sanctiebesluit) heeft gedaagde aangevoerd dat het una via beginsel, neergelegd in artikel 9 van Pro het Sanctiebesluit, in het onderhavige geval toepassing mist nu appellant de frauduleuze handelingen heeft gepleegd in de jaren 1990 tot en met 1992. Volgens gedaagde bestond geen vaste beleidslijn om ten aanzien van feiten die zich hebben voorgedaan vóór 8 juli 1994 en die hebben geleid tot een frauduleuze benadelingshandeling van meer dan f 12.000,-- het una via beginsel toe te passen.
De Raad overweegt het navolgende.
Tussen partijen is niet in geding, en ook voor de Raad staat vast, dat appellant in de periode van 9 januari 1990 tot en met 27 januari 1992 arbeid als werknemer heeft verricht van een zodanige omvang dat het recht op WW-uitkering ingevolge artikel 20, van de WW in die periode geheel of gedeeltelijk is geëindigd. Gedaagde heeft in het midden gelaten in welke mate het recht op uitkering is geëindigd. Voor zover sprake is van resterend recht op WW-uitkering heeft gedaagde die uitkering vanaf 9 januari 1990 blijvend geheel geweigerd op de grond dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van de mededelingsverplichting en de verplichting zich zodanig te gedragen dat hij het Algemeen Werkloosheidsfonds of de bedrijfsvereniging niet benadeelt of zou kunnen benadelen, beide neergelegd in artikel 25 van Pro de WW.
Ten aanzien van de toegepaste sanctie overweegt de Raad dat de Procureurs-Generaal op 27 januari 1993 de Richtlijn voor het doen van aangifte of het opmaken van
proces-verbaal ter zake van fraude met sociale uitkeringen hebben vastgesteld, de Richtlijn uitkeringsfraude (Stcrt. 1993, 31). Deze richtlijn, in werking getreden op 1 april 1993, is voorbereid door een werkgroep, waarin onder meer de toenmalige Sociale Verzekeringsraad (SVr) en de Federatie van Bedrijfsverenigingen waren vertegenwoordigd. In deze richtlijn is overwogen dat cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sanctionering vermeden dient te worden en dat bij een strafrechtelijke interventie het uitvoeringsorgaan geen administratieve sanctie toepast. Vastgesteld is dat de richtlijn bindend is, zowel voor de uitvoeringsorganen als voor het Openbaar Ministerie. De uitvoeringsorganen zijn volgens deze Richtlijn verplicht tot het doen van aangifte c.q. het opmaken van proces-verbaal overeenkomstig de gegeven regels en tot het administratief sanctioneren van die zaken die niet strafrechtelijk worden afgedaan. Ten slotte is bepaald dat deze richtlijn geldt met onmiddellijke ingang van het moment van inwerkingtreding voor alle zaken die nog niet definitief zijn afgedaan door het Openbaar Ministerie of de rechter.
De Raad stelt vast dat gedaagde in het onderhavige geval omstreeks januari 1994 aangifte heeft gedaan bij het Openbaar Ministerie ter zake van de door appellant in de jaren 1990 tot en met 1992 gepleegde uitkeringsfraude, resulterend in een benadelingsbedrag van + f 40.000,--, dat die aangifte is geaccepteerd en dat vervolgens een strafrechtelijke interventie heeft plaatsgevonden.
Derhalve is de toepassing van een sanctie door gedaagde in strijd met de Richtlijn uitkeringsfraude.
De SVr heeft op 17 maart 1994 nadere regels vastgesteld over de wijze waarop de bedrijfsvereniging gebruik maakt van haar bevoegdheid een sanctie op te leggen ingevolge artikel 27, eerste en tweede lid, van de WW, door middel van het Besluit sanctietoepassing Werkloosheidswet. Dit Besluit is op 1 juli 1994 in werking getreden en noopte gedaagde tot bijstelling van het tot 1 juli 1994 gevoerde sanctiebeleid, hetgeen heeft geresulteerd in het Sanctiebesluit van 6 juli 1994. Uit de tekst, noch de toelichting blijkt dat het Sanctiebesluit mede tot stand is gekomen naar aanleiding van de Richtlijn uitkeringsfraude. In die toelichting is overwogen dat de bedrijfsvereniging er aan hecht het oude beleid zoveel mogelijk voort te zetten. Voorts is daarin vermeld dat bij het begrip "benadelingshandeling bij fraude" de OM-Richtlijnen inzake uitkeringsfraude "immers" van toepassing zijn.
Deze toelichting duidt erop dat in gedaagdes tot 8 juli 1994 gehanteerde beleid rekening werd gehouden met de Richtlijn uitkeringsfraude.
De Raad is van oordeel dat gedaagde niet louter met verwijzing naar het Sanctiebesluit, zonder enige nadere motivering, kan stellen dat eerst na inwerkingtreding van dat besluit het una via beginsel wordt gehanteerd. In dat verband acht de Raad van belang de betrokkenheid bij de relevante organisaties op het gebied van de sociale zekerheid bij de totstandkoming van de Richtlijn uitkeringsfraude en de vaststelling dat deze richtlijn ook voor uitvoeringsorganen bindend is.
Dit klemt temeer daar in meer zaken besturen van bedrijfsverenigingen, die evenals gedaagde de gevalsbehandeling hadden ondergebracht bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor, kenbaar hebben gemaakt dat deze richtlijn wordt gehanteerd ook bij fraude gepleegd vóór de inwerkingtreding van de richtlijn alsmede vóór de inwerkingtreding van de Sanctiebesluiten van die bedrijfsverenigingen medio 1994. De Raad wijst in dit verband op zijn uitspraak van 9 april 1996, 94/1181 WW, in een geding waarbij de Bedrijfsvereniging voor Bank- en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen was betrokken en op zijn uitspraak van 27 april 1999, RSV 1999/264 inzake de Bedrijfsvereniging voor Hotel, Restaurant-, Café-, Pension- en aanverwante bedrijven. Voorts acht de Raad van belang dat blijkens zijn uitspraak van 12 juli 2000, 98/5103 WW, gedaagde de Richtlijn uitkeringsfraude heeft gehanteerd in een geval waarin vanaf
1 juni 1994, derhalve vóór de inwerkingtreding van het Sanctiebesluit, geen juiste opgave is gedaan van werkzaamheden. Anders dan gedaagde heeft aangevoerd, blijkt uit de uitspraak van de Raad van 25 mei 1999, RSV
1999/226 in een geschil met betrekking tot de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging niet dat die bedrijfsvereniging eerst na 1 juli 1994 een vaste beleidslijn hanteert die in overeenstemming is met de Richtlijn uitkeringsfraude.
Nu gedaagde zonder enige motivering in strijd heeft gehandeld met de Richtlijn uitkeringsfraude, is de Raad van oordeel dat de opgelegde sanctie geen stand kan houden en dat het bestreden besluit om die reden vernietigd dient te worden.
Gedaagde zal een nieuw besluit dienen te nemen. In dat verband zal gedaagde zich nader dienen te beraden omtrent de beëindiging van het recht op WW-uitkering ingevolge artikel 20 van Pro de WW vanaf 9 januari 1990 naar rato van het aantal door appellant bij Z gewerkte uren alsmede de daaruit voortvloeiende terugvordering.
Ten aanzien van de grief van appellant dat vanwege de ernstige overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM de terugvordering gematigd dient te worden, overweegt de Raad het volgende.
Gedaagde erkent dat een redelijke termijn voor de vaststelling van de aanspraken van appellant is overschreden. Voor de beoordeling of gedaagde bij de hantering van zijn terugvorderingsbevoegdheid los van het bepaalde in genoemd verdragsartikel voldoende zorgvuldigheid heeft betracht, hier in het bijzonder in de zin van voldoende voortvarendheid, moet worden gerekend vanaf het tijdstip waarop het vermoeden rees dat mogelijkerwijs ten onrechte uitkering was betaald, in casu derhalve in januari of februari 1992. De Raad is van oordeel dat gedaagde door de verlate afgifte van het besluit op bezwaar op 6 maart 1997, hetgeen nagenoeg geheel is toe te rekenen aan gedaagde, de grenzen van de hier aan te leggen zorgvuldigheidsmaatstaf heeft overschreden. De schending van de zorgvuldigheidsnorm van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan niet zonder gevolgen blijven voor de uitoefening van de terugvorderingsbevoegdheid door gedaagde. Deze zal zich nader moeten beraden over de vraag in welke mate hij, met inachtneming van de geconstateerde schending, nog gestalte kan geven aan zijn terugvorderingsbevoegheid ingevolge artikel 36 van Pro de WW, zoals die bepaling tot 1 augustus 1996 luidde.
De Raad is van oordeel dat de schending van de redelijke termijn ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM bij die nadere besluitvorming niet tot een andere uitkomst behoeft te leiden en laat om die reden in het midden of deze termijn aanvangt op een eerder tijdstip dan 25 januari 1994, op welke datum gedaagde is verzocht om afgifte van een voor vatbare beslissing.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit alsmede de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komen.
De Raad acht termen aanwezig op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- voor verleende rechtsbijstand en f 11,20 aan reiskosten in eerste aanleg en f 1.420,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal f 2.851,20.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak alsmede het bestreden besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nader besluit zal nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot f 2.851,20 te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat gedaagde aan appellant het griffierecht van
f 215,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr M.A. Hoogeveen als voorzitter en
mr Th.C. van Sloten en mr Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2000.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) I. de Hartog.
JdB
1010