Uitspraak
98/6818 AW, 98/6819 AW, 98/6821 AW,
98/6822 AW, 98/6826 AW en 98/6827 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, appellant,
en
A, wonende te B, gedaagde 1,
C, wonende te B, gedaagde 2,
D, wonende te B, gedaagde 3 en
E, wonende te B, gedaagde 4.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep doen instellen tegen vier uitspraken van de Arrondissementsrechtbank te Alkmaar van 30 juli 1998, nummers AW 98/238 (hierna: uitspraak 3), AW 98/237 (hierna: uitspraak 4), AW 97/1327 en AW 98/242 (hierna: uitspraak 5) en AW 97/1326 en AW 98/243 (hierna: uitspraak 6), waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagden hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend en nadien nog een nader stuk ingezonden.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 6 januari 2000. Appellant heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr C.J.M. Volkers-van Mierlo, werkzaam bij het Centraal Adviesbureau voor Publiek Recht en Administratie, en P. Kortleve en E. Sinnema, beiden werkzaam bij de gemeente Den Helder. Gedaagden zijn in persoon verschenen.
II. MOTIVERING
Voor een meer uitvoerige feitenweergave verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het navolgende.
Bij besluiten van 30 augustus 1995 heeft appellant de waardering van de door gedaagden uitgeoefende functie van verhaalsmedewerker bij de Gemeentelijke Sociale Dienst van de gemeente Den Helder naar de peildatum 1 september 1992, overeenkomstig het advies van de Commissie functiewaardering (Cie fuwa), vastgesteld op hoofdgroep III met 13 punten voor de secundaire factoren en salarisniveau 8.
Na herwaardering op verzoek van de directeur van voormelde dienst is de waardering van de functies bij besluiten van 19 februari 1996, wederom overeenkomstig het advies van de Cie fuwa, vastgesteld op hoofdgroep IV met 10 punten voor de secundaire factoren en opnieuw salarisniveau 8. De scores voor de secundaire factoren handelingsvrijheid (hierna: HV) en keuzemogelijkheden (hierna: KM) zijn net als in 1995 op 2 onderscheidenlijk 3 punten gesteld, terwijl de score voor de secundaire factor functionele vorming (hierna: FV) verlaagd is van 4 naar 1 punt. Deze besluiten zijn na bezwaar bij besluiten van 3 juni 1997 gehandhaafd, ook voor wat betreft de scores voor de secundaire factoren.
Uitspraken 1 en 2
De beroepen die gedaagden 1 en 2 tegen de jegens hen genomen besluiten van 3 juni 1997 hebben ingesteld, heeft de rechtbank bij uitspraken van 9 juli 1997 (hierna: uitspraken 1 en 2) gegrond verklaard. Zij heeft die besluiten vernietigd, appellant opgedragen met inachtneming van die uitspraken opnieuw te beslissen en bepalingen gegeven inzake vergoeding van griffierecht.
Ter uitvoering van de uitspraken 1 en 2 heeft appellant bij jegens gedaagden 1 en 2 genomen besluiten van 22 onderscheidenlijk 24 oktober 1997, in overeenstemming met een nieuw advies van de Cie fuwa, de scores voor HV en KM gewijzigd in 3 onderscheidenlijk 2 punten en de totaalscore en het salarisniveau ongewijzigd gelaten. Die besluiten, waarin was vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt, zijn na bezwaar bij besluiten van 22 januari 1998 gehandhaafd.
Appellant heeft, nadat gedaagden 3 en 4 hem hadden gevraagd welke gevolgen hij jegens hen aan de uitspraken 1 en 2 verbond, meegedeeld ook jegens hen met inachtneming van de overwegingen van die uitspraken tot nieuwe waarderingen te zullen overgaan. Deze zijn vastgesteld bij besluiten van 22 oktober 1997, waarbij appellant tot dezelfde nieuwe waardering, ook ten aanzien van de secundaire factoren, als jegens gedaagden 1 en 2 is gekomen. Ook deze besluiten, waarin eveneens was vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt, zijn na bezwaar bij besluiten van 22 januari 1998 gehandhaafd.
Uitspraken 3 en 4
De beroepen die gedaagden 1 en 2 tegen de jegens hen genomen besluiten van 22 januari 1998 hebben ingesteld zijn bij de uitspraken 3 en 4 gegrond verklaard. Daarbij zijn die besluiten vernietigd, is appellant opgedragen met inachtneming van de overwegingen van die uitspraken opnieuw te beslissen en zijn bepalingen gegeven inzake vergoeding van griffierecht.
Uitspraken 5 en 6
De beroepen die gedaagden 3 en 4 tegen de jegens hen genomen besluiten van 3 juni 1997 hebben ingesteld, zijn bij de uitspraken 5 en 6 eveneens gegrond verklaard. De rechtbank heeft die beroepen met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen de jegens gedaagden 3 en 4 genomen besluiten van 22 januari 1998 gericht geacht, ze gegrond verklaard, ook die besluiten vernietigd, appellant opgedragen met inachtneming van die uitspraken opnieuw te beslissen en bepalingen gegeven inzake vergoeding van griffierecht.
Te vernietigen besluiten van 30 augustus 1995, 19 februari 1996, 3 juni 1997 en 22 januari 1998
De Raad is allereerst van oordeel dat, nu appellant bij zijn besluiten van 19 februari 1996 van zijn besluiten van 30 augustus 1995 is teruggekomen, laatstgenoemde besluiten niet in stand kunnen blijven.
Voorts is de Raad van opvatting, overeenkomstig het ter zitting namens appellant ingenomen standpunt, dat partijen en de rechtbank de besluiten van 22 en 24 oktober 1997 ten onrechte als nieuwe primaire besluiten hebben beschouwd.
Nu bij de uitspraken 1 en 2 alleen de beslissingen op bezwaar waren vernietigd en appellant gehouden was opnieuw op de bezwaren van gedaagden 1 en 2 te beslissen, waren de jegens hen genomen besluiten van 22 en 24 oktober 1997 beslissingen op bezwaar en kon daartegen derhalve niet opnieuw bezwaar worden gemaakt, maar slechts beroep worden ingesteld. Appellant had mitsdien de tegen die besluiten ingediende bezwaarschriften op grond van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling naar de rechtbank moeten doorzenden. Nu dit niet is geschied had de rechtbank de besluiten van 22 januari 1998, naar aanleiding van de beroepen van gedaagden 1 en 2 tegen deze ten onrechte genomen besluiten, moeten vernietigen en de bezwaarschriften tegen de besluiten van 22 en 24 oktober 1997 alsnog als beroepschrift moeten behandelen. De Raad zal dit, met vernietiging in zoverre van de uitspraken 3 en 4, alsnog doen.
Bij de besluiten van 22 oktober 1997 is appellant jegens gedaagden 3 en 4 hangende hun beroepen tegen de besluiten van 3 juni 1997 van die besluiten teruggekomen. Nu eerstbedoelde besluiten niet aan die beroepen tegemoet kwamen, had de rechtbank die beroepen ingevolge artikel 6:19 van de Awb moeten achten mede tegen die besluiten te zijn gericht. De Raad zal dit, met vernietiging in zoverre van de uitspraken 5 en 6, alsnog doen. Dit brengt mee dat tegen de besluiten van 22 oktober 1997 geen bezwaar kon worden gemaakt, zodat de rechtbank de jegens gedaagden 3 en 4 in bezwaar genomen besluiten van 22 januari 1998 reeds op die grond had moeten vernietigen.
Voorts kunnen, nu appellant bij de jegens gedaagden 3 en 4 genomen besluiten van 22 oktober 1997 is teruggekomen van de bij de jegens hen genomen besluiten van 19 februari 1996 vastgestelde waardering, ook laatstgenoemde besluiten en de op de bezwaren daartegen genomen besluiten van 3 juni 1997 niet in stand blijven.
De geschilpunten
Uit het voorgaande vloeit voort dat uitsluitend nog de drie besluiten van 22 oktober 1997 en het besluit van 24 oktober 1997 (hierna: de bestreden besluiten) ter materiële toetsing van de Raad staan. De geschilpunten die partijen verdeeld houden, betreffen de scores die bij die besluiten aan FV en KM zijn toegekend en het salarisniveau dat daarbij is vastgesteld. Partijen zijn van oordeel dat dienaangaande in alle vier gevallen dezelfde benadering geboden is.
De Raad stelt voorop dat de rechterlijke toetsing in een geval als het onderhavige een terughoudende dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht en algemene rechtsbeginselen, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan als deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt; daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere, hogere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
Functionele vorming
Ingevolge het door appellant gehanteerde functiewaarderingssysteem leidt een - de beroepsopleiding - aanvullende studie en ervaring van minder dan 500 uur tot een score van 1 punt en van 500 tot 1000 uur tot een score van 2 punten. Blijkens de vastgestelde functietypering gelden als opleidingseisen MBO + HBO (SJD/MW) en de vaktechnische opleidingen Verhaalsambtenaar en Toetsingsambtenaar. In de uitspraken 1 en 2 is overwogen dat het er zonder overtuigende contra argumenten voor moet worden gehouden dat aan deze eisen slechts door het integraal volgen van al deze opleidingen kan worden voldaan. Dit vergt naar het oordeel van de rechtbank 830 uur.
Bij de bestreden besluiten is appellant overeenkomstig het advies van de Cie fuwa op 440 uur uitgekomen. Volgens dit advies moeten de uren die voor de tot de cursus Toetsingsambtenaar behorende productmodules Algemene
rechtskennis en Voorliggende voorzieningen staan, buiten beschouwing blijven nu van productmodules bij actuele en voldoende kennis op HBO-niveau vrijstelling wordt verleend en door het voltooien van de opleiding SJD kennis van de stof van beide voormelde productmodules aanwezig moet worden geacht, zodat voor deze cursus 300 uur voor de kermodules en 60 uur voor de productmodule Arbeidsmarktinstrumentarium resteren. De opleiding Terugvordering en verhaal heeft de Cie fuwa voor 80 uur verdisconteerd.
Gedaagden hebben aangevoerd dat, nu het eerst in 1993-1994 mogelijk was in de opleiding SJD af te studeren, niet die opleiding maar alleen de opleiding MW als maatstaf kon worden genomen. Gezien de stof van deze laatste opleiding zouden vorenbedoelde vrijstellingen niet mogelijk zijn.
De rechtbank is gedaagden hierin gevolgd, overwegende dat uitgegaan moet worden van de inrichting van opleidingen zoals die op de peildatum 1 september 1992 gold. Dit heeft haar ertoe gebracht de score voor FV in de uitspraken 3 t/m 6 op 2 punten vast te stellen.
De Raad kan de benadering van de rechtbank niet onderschrijven.
Blijkens de toelichting van het door appellant gehanteerde waarderingssysteem gaat het bij het bepalen van de score voor FV om kennisvermeerdering die nodig is voor de functie, uitgaande van het voor de functie benodigde werk- en denkniveau en waarbij de benodigde ervaring om op niveau te functioneren (bij hoofdgroep IV ca 3 jaar) niet wordt meegeteld. Hierbij vormt de gestelde opleidingseis een belangrijke indicatie. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (zie de in TAR 1992, 51 gepubliceerde uitspraak van 2 januari 1992) kan daartoe van de meest gerichte opleiding worden uitgegaan en is niet van betekenis dat die opleiding op de peildatum nog geen afgestudeerden heeft opgeleverd. Gelet op de indicatieve betekenis van de voorgeschreven opleidingen acht de Raad voorts de stelling van gedaagden, dat verre van zeker was of meerbedoelde vrijstellingen verleend zouden worden, evenmin bepalend. Immers het past in de doelstelling van functiewaardering - bepaling van de zwaarte van de functie - om bij het bepalen van de benodigde in aanmerking te nemen uren duidelijke overlappingen van de voorgeschreven opleidingen buiten beschouwing te laten.
Dit alles in aanmerking nemend en omdat voor de Raad uit hetgeen door partijen is aangevoerd voldoende aannemelijk is geworden dat de opleiding SJD ten tijde in geding de meest gerichte HBO-opleiding was en de stof voor de productmodules Algemene rechtskennis en Voorliggende voorzieningen ook onderdeel van de opleiding SJD was, is appellant er naar het oordeel van de Raad in geslaagd tegenover de in de uitspraken 1 en 2 vervatte oordelen van de rechtbank voldoende overtuigende contra argumenten te verschaffen voor zijn standpunt, dat bij het bepalen van de score voor FV van minder dan 500 uur voor aanvullende opleidingen kon worden uitgegaan. Derhalve kan niet worden gezegd dat de door appellant voor dit gezichtspunt toegekende score van 1 punt op onvoldoende gronden berust.
Keuzemogelijkheden
Bij zijn besluiten van 30 augustus 1995 en 19 februari 1996 heeft appellant aan KM een score van 3 punten toegekend op grond van de adviezen van de Cie fuwa van 15 maart en 23 november 1995. Deze hielden in dat er bij de uitoefening van de in geding zijnde functies sprake kan zijn van het (moeten) vinden van nieuwe oplossingen in de uitvoeringssfeer.
Het standpunt dat appellant destijds ter zitting van de rechtbank heeft ingenomen dat de krappe score van 2 punten voor HV werd gecompenseerd door de ruime score van 3 punten voor KM - nu de scores voor HV en KM konden worden opgeteld als score voor een factor zelfstandigheid - heeft de rechtbank bij de uitspraken 1 en 2 (terecht) in strijd met het door appellant gehanteerde systeem geacht. Na heroverweging heeft appellant bij de bestreden besluiten een score van 3 punten aan HV en van 2 punten aan KM toegekend, daartoe overwegend dat gelet op het beleidsplan Verplicht verhaal in het algemeen uit bekende werkmethoden kan worden gekozen en, als die methoden niet toereikend zijn, overleg met of toetsing door de chef of de beleidsmedewerker verhaal kan plaatsvinden.
Nadien heeft appellant bij een op 13 september 1999 vastgestelde nieuwe, per 1 februari 1997, geldende waardering weer 2 punten voor HV en 3 punten voor KM toegekend, voor wat betreft KM weer met dezelfde motivering als waarop de besluiten van 30 augustus 1995 en de - bij de besluiten van 3 juni 1997 gehandhaafde - besluiten van 19 februari 1996 waren gegrond.
Ter zitting is namens appellant desgevraagd meegedeeld dat de omvang van de keuzemogelijkheden, ook na 1 februari 1997, steeds dezelfde is gebleven en dat appellants variërende score voor KM aan appellants verwarring over het onderscheid tussen HV en KM moet worden toegeschreven. Die mededeling geeft evenwel slechts een oorzaak van de inconsistentie van appellants gedragslijn aan, maar kan geen (toereikende) motivering opleveren voor wat de juiste waardering moet worden geacht.
Ter onderbouwing van de score van 2 punten heeft appellant gewezen op de door de verhaalsmedewerkers in acht te nemen voorschriften die de nota Verplicht verhaal en het Verhaalsbeleidsplan van appellants Gemeentelijke Sociale Dienst zouden bevatten. Nadat ter zitting is beaamd dat die stukken ten tijde in geding nog niet bestonden, maar van enkele jaren daarna dateren, is namens appellant nog aangevoerd dat die stukken slechts een neerslag vormen van de in de praktijk gegroeide ongeschreven regels.
Appellant heeft dat echter niet aan de hand van enig stuk of anderszins aannemelijk weten te maken. Nu de diverse bezwaar- en beroepsprocedures die aan de onderhavige gedingen zijn voorafgegaan, appellant alle mogelijkheden hebben geboden en voor hem alle aanleiding hadden kunnen vormen om aan de hand van toereikende stukken te motiveren waarom de in 1995-1997 en in 1999 aan KM toegekende score van 3 punten een te hoge waardering vormt, maar hij daarin ook tijdens de onderhavige gedingen niet is geslaagd, acht de Raad de score van 2 punten voor KM onhoudbaar en is hij van oordeel dat appellant bij de bestreden besluiten aan KM een score van 3 punten had dienen toe te kennen.
Slotsom
Gelet op al het hiervoor overwogene kunnen - ook - de bestreden besluiten niet in stand blijven.
Tevens ziet de Raad aanleiding om ter definitieve beslechting van de onderhavige reeds lang slepende geschillen met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de waardering van de door gedaagden uitgeoefende functie van verhaalsmedewerker zelf, te rekenen vanaf 1 september 1992, vast te stellen op hoofdgroep IV met 11 punten voor de secundaire factoren en salaris-niveau 9.
Omdat het vorenoverwogene leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, geeft de Raad er, mede uit een oogpunt van duidelijkheid, de voorkeur aan de uitspraken 3, 4, 5 en 6 in hun geheel te vernietigen en te doen hetgeen de rechtbank had behoren te doen.
De wettelijke rente die gedaagden gevorderd hebben over het als uitvloeisel van deze hogere waardering na te betalen salaris, komt voor toewijzing in aanmerking. Ingevolge 's Raads vaste rechtspraak is deze rente verschuldigd over de bruto nabetalingen vanaf de eerste dag van de maand volgend op de maand waarin de betalingen hadden moeten plaatsvinden tot aan de dag van algehele voldoening toe. Hierbij geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend dient te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente.
Tevens dient aan ieder van de gedaagden het door hen betaalde griffierecht te worden vergoed.
Beslist wordt derhalve als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de uitspraken 3, 4, 5 en 6;
Verklaart de als inleidende beroepen te behandelen bezwaren van gedaagden 1 en 2 tegen de besluiten van 22 en 24 oktober 1997 gegrond;
Verklaart de inleidende beroepen van gedaagden 3 en 4 tegen de besluiten van 3 juni 1997 en de inleidende beroepen die zij geacht moeten worden tegen de besluiten van 22 oktober 1997 te hebben ingesteld, gegrond;
Vernietigt de besluiten van 30 augustus 1995, 19 februari 1996, 3 juni 1997, 22 en 24 oktober 1997 en 22 januari 1998;
Stelt de waardering van de door gedaagden uitgeoefende functie van verhaalsmedewerker te rekenen vanaf 1 september 1992 vast op hoofdgroep IV met 11 punten voor de secundaire factoren en salarisniveau 9;
Veroordeelt appellant jegens ieder van de gedaagden tot vergoeding van de rente als in rubriek II is uiteengezet, te betalen door de gemeente Den Helder;
Bepaalt dat de gemeente Den Helder de in eerste aanleg betaalde griffierechten van f. 210,- aan gedaagde 1 en aan gedaagde 2 en van f. 200,- aan gedaagde 3 en gedaagde 4 vergoedt;
Bepaalt dat van de gemeente Den Helder terzake van de hoger beroepen vier maal een griffierecht van f 675,-, derhalve in totaal f 2.700,-, wordt geheven.
Aldus gegeven door mr H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr A. Beuker-Tilstra en mr J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr S.P. Madunic als griffier en uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2000.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) S.P. Madunic.
HD
24.01
Q