Uitspraak
96/9963 ZFW
97/4591 ZFW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
A te B, appellant,
en
0nderlinge Waarborgmaatschappij OZ Zorgverzekeringen U.A. te Zwijndrecht, gedaagde;
alsmede in het geding tussen:
C te D, appellante,
en
Onderlinge Waarborgmaatschappij Salland Gezondheidszorg Verzekeringen U.A. te Deventer, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
A.
Bij besluit van 5 januari 1996 heeft gedaagde het bezwaar van appellant (nader: A) tegen zijn besluit d.d. 26 september 1995 om hem ingaande 1 januari 1995 niet (weer) in te schrijven als ziekenfondsverzekerde ongegrond verklaard.
De Arrondissementsrechtbank te Dordrecht heeft bij uitspraak van 13 september 1996 het beroep tegen het besluit van 5 januari 1996 ongegrond verklaard.
Namens A is mr A.A.J. Kouwenhoven, werkzaam bij de Rechtskundige Dienst FNV, van deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Op de bij aanvullend beroepschrift van 12 maart 1997 aangevoerde gronden heeft hij de Raad verzocht de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit te vernietigen.
Namens gedaagde heeft mr H.P. Utermark, advocaat te
's-Gravenhage, verweer gevoerd bij schrijven van
4 juni 1997.
Namens A zijn de beroepsgronden aangevuld bij brief van 29 oktober 1997.
Gedaagde heeft hierop gereageerd bij brief van
11 september 1998.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 23 september 1998. Aldaar is A in persoon verschenen, bijgestaan door mr Van Kouwenhoven, voornoemd, als zijn raadsman. Gedaagde is verschenen bij mr J.L. van Soest, advocaat te 's-Gravenhage.
B.
Bij besluit van 25 november 1994 heeft gedaagde het bezwaar van appellante (nader: C) tegen zijn besluit van 1 augustus 1994, houdende de weigering om haar als ziekenfondsverzekerde in te schrijven, ongegrond verklaard.
De Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch heeft bij uitspraak van 25 april 1997 het beroep tegen het besluit van 25 november 1994 ongegrond verklaard.
Het hoger beroep van C strekt tot vernietiging van deze uitspraak op de bij brieven van 5 mei en 11 juni 1997 aangevoerde gronden.
Gedaagde heeft verweer gevoerd bij brief van
18 november 1997.
Het geding is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van de Raad op 23 september 1998, waar geen van partijen is verschenen.
II. MOTIVERING
Beide appellanten zijn gerechtigde tot een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) en zijn gehuwd met een eveneens AOW-gerechtigde.
Als gevolg van de invoering op 1 juli 1994 van de Wet van 9 juni 1994 tot wijziging van de Ziekenfondswet en enige andere wetten in verband met uitbreiding van de personele werkingssfeer van de Ziekenfondswet met een bepaalde categorie van AOW-gerechtigden (Stb. 465), de zogenoemde Wet Van Otterloo, is de inschrijving van A en zijn echtgenote als ziekenfondsverzekerden beëindigd met ingang van 1 januari 1995. Op grond van het bepaalde in diezelfde wet is de inschrijving van C als ziekenfondsverzekerde geweigerd.
De bezwaren van appellanten zoals deze tegen de ten aanzien van hen genomen besluiten zijn aangevoerd, zijn gericht tegen de wettelijke regeling zelf. Zij betreffen, in algemene termen gesteld, een in die wet gelegen of daardoor aangebracht niet te rechtvaardigen onderscheid, c.q. een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, alsmede een belemmering van de toegang tot de wettelijke ziektekostenverzekering ingevolge de Ziekenfondswet. Hiertoe is (mede) een beroep gedaan op verschillende bepalingen van supra- en internationaal recht, waaronder artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1978, 177; hierna IVBPR), artikel 4 van de richtlijn 79/7/EEG (hierna: de derde richtlijn) en artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest (Trb. 1962, 3).
De aangevochten wettelijke regeling heeft betrekking op de positie van ingezetenen met een AOW-pensioen in de ziekenfondsverzekering.
Wat betreft de voorgeschiedenis van die regeling zij vermeld dat bij de in werking treding op 1 april 1986 van de Wet op de toegang tot de ziektekostenverzekeringen d.d. 27 maart 1986 (Stb. 123; hierna: WTZ) de bejaardenverzekering en de vrijwillige verzekering ingevolge de Ziekenfondswet (ZFW) zijn opgeheven. De WTZ bewerkstelligde, globaal gesteld, dat de verzekeringspositie direct voorafgaand aan de 65-jarige leeftijd bepalend was voor die daarna. Was de betrokkene vóór het bereiken van die leeftijd verplicht verzekerd ingevolge de ZFW, dan behield hij deze positie; zo niet, dan was of bleef hij aangewezen op een particuliere ziektekostenverzekering, in verband waarmee de WTZ een verplichte acceptatie voor het zogeheten standaardpakket (de standaardpakketpolis) in het leven riep.
Het voorstel voor de Wet Van Otterloo is blijkens de memorie van toelichting voornamelijk ingegeven door het besef dat onder de WTZ een aanmerkelijke groep bejaarden een relatief groot deel van het inkomen aan de premie voor de ziektekostenverzekering diende te besteden, terwijl zuiver gelet op de hoogte van dat inkomen er aanleiding zou zijn die groep onder de verplichte
ziekenfondsverzekering te brengen. Om aan deze ongewenst geachte situatie een einde te maken, is in die Wet, door wijziging van artikel 3, eerste lid, onder c, van de ZFW, het recht op AOW-pensioen als een zelfstandige titel voor de verplichte ziekenfondsverzekering aangemerkt, zolang dat pensioen, vermeerderd met inkomsten uit of in verband met arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven (met name: aanvullende pensioenen), niet meer bedraagt dan f 30.500,- per jaar; per 1 januari 1995, de datum hier in geding, is deze grens f 30.950,-. Deze inkomenstoets geldt ook voor gehuwden die beiden AOW-gerechtigd zijn, zij het dat hier het inkomen van beide echtgenoten beneden de genoemde grens moet liggen.
Met deze inkomensgrens is primair beoogd te bewerkstel-
ligen dat bij een (gezins-)inkomen lager dan 70% van het bedrag van de loongrens voor loontrekkenden in de ZFW een verplichte ziekenfondsverzekering bestaat, waarbij ervan is uitgegaan dat aan iedere gehuwde boven 65 jaar in ieder geval een inkomen van 50% van het netto-minimumloon (artikel 9 AOW) kan worden toegerekend.
De invoering van de Wet Van Otterloo heeft ertoe geleid dat A en zijn echtgenote, hoewel zij voorafgaand aan 1 januari 1995 ziekenfondsverzekerd waren, vanaf die datum niet meer aan de daarvoor geldende voorwaarden voldeden omdat het inkomen van A boven de genoemde grens ligt. C kan op grond van de Wet niet als verplicht verzekerde worden aangemerkt omdat het inkomen van haar echtgenoot boven die grens ligt.
Met betrekking tot de door appellanten aangevoerde
bezwaren stelt de Raad voorop dat hij bepalingen van een wet in formele zin als de onderhavige niet kan toetsen aan de Grondwet of aan enige andere wet, zoals de namens A genoemde Algemene wet gelijke behandeling, en evenmin aan algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel.
Toetsing aan bepalingen van supranationaal recht of aan een ieder verbindende verdragsbepalingen is wel mogelijk.
In zoverre appellanten, met name A, hebben betoogd dat de voorwaarden voor toelating tot de verplichte ziekenfondsverzekering overeenkomstig de Wet Van Otterloo in strijd zijn met verdragsbepalingen die betrekking hebben op de verplichting tot het bieden van adequate gezondheidszorg of van de mogelijkheid van verzekering ten behoeve daarvan, kan de Raad hen in dat betoog niet volgen. Indien al aan de ingeroepen bepalingen een ieder verbindende kracht kan worden toegekend
-namens A is behalve naar het Europees Sociaal Handvest verwezen naar artikel 2 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (Trb. 1978, 178) en naar de artikelen 8 en 12 van de ILO-conventie nr 130-, zijn zij zo ruim, dan wel vaag, geformuleerd dat niet staande kan worden gehouden dat de onderhavige aanpassing van de ZFW ingaande 1 juli 1994 daarmee in strijd komt.
De Raad wijst er overigens op dat met de wetswijziging is beoogd -en ook bereikt- dat een grotere groep
AOW-gerechtigden, c.q. personen met een relatief laag inkomen, dan voorheen binnen de werkingssfeer van de verplichte ziekenfondsverzekering valt, zodat veeleer kan worden gesteld dat in ruimere mate dan voorheen aan de daarop betrekking hebbende verdragsverplichtingen is voldaan.
Het nevengevolg van de Wet dat met name A heeft getroffen, te weten dat een groep personen die voorheen ziekenfondsverzekerd was, nu als gevolg van de inkomensgrens buiten de verplichte verzekering valt, kan hieraan niet afdoen, mede in aanmerking genomen het oogmerk om nu juist voor de lagere inkomensgroepen een voorziening te treffen.
Van de zijde van appellanten is voorts betoogd dat de onderhavige wettelijke regeling een verboden onderscheid maakt naar leeftijd, inkomen, status en, indirect, naar geslacht.
De Raad zal deze stellingen allereerst bespreken in het licht van het discriminatieverbod van artikel 26 IVBPR.
Bedacht dient te worden dat, in zoverre onderscheid naar leeftijd en naar inkomen in algemene zin potentieel als verboden discriminatie in de zin van artikel 26 IVBPR kan worden aangemerkt, deze criteria onverbrekelijk zijn verbonden met de primaire doelstelling van de wet, te weten het treffen van een voorziening op het terrein van de wettelijke ziektekostenverzekering voor personen van een bepaalde leeftijd met een bepaald inkomen. De beoordeling -in abstracto- van het onderscheid aan de hand van het verdragsrechtelijke discriminatieverbod valt dan wat betreft die criteria samen met de beantwoording van de vraag of de wetgever met de regeling een
gerechtvaardigd doel heeft nagestreefd. Dat is naar het oordeel van de Raad zonder twijfel het geval en is als zodanig ook niet door appellanten bestreden. Aldus
beschouwd kan dan ook niet van een verboden onderscheid in de zin van genoemde verdragsbepaling worden gesproken.
In specifieke zin kunnen met betrekking tot de onderhavige wet worden beoordeeld de geschiktheid en de proportionaliteit van de daadwerkelijk gehanteerde middelen in relatie tot het beoogde doel, dat wil zeggen de gerechtvaardigdheid van de feitelijke leeftijdsgrens (65 jaar) en de feitelijke inkomensgrens (f 30.500,- respectievelijk f 30.950,- per jaar). Ook die toets kan de regeling in de visie van de Raad doorstaan, in aanmerking genomen dat het nu juist de positie van de ingezetenen boven 65 jaar was die binnen de wettelijke ziektekostenverzekering "reparatie" behoefde, dat in het algemeen gesproken op die leeftijd een inkomensterugval optreedt, en dat de hantering van een inkomensgrens welke is gesteld op 70% van de loongrens voor loontrekkenden in de ZFW een alleszins redelijk uitgangspunt vormt, gelet op de gebruikelijke maximale pensioenopbouw van 70% van het loon.
Dat niet in alle gevallen een even bevredigend resultaat wordt bereikt en dat er neveneffecten optreden die niet volledig in overeenstemming zijn met de doelstelling van de regeling, is eigen aan vrijwel alle regelgeving en kan geen afbreuk doen aan de uitkomst van de toetsing als zojuist aangegeven.
Namens appellanten is er in dat verband op gewezen dat deze inkomenstoets bijvoorbeeld ertoe leidt dat echtgenoten met beiden een inkomen van f 30.000,- wel verzekerd zijn, maar een echtpaar waarvan slechts één echtgenoot een inkomen heeft dat f 31.000,- bedraagt, niet. Bedacht dient echter te worden dat het de voornaamste doelstelling van de wet is om beneden een bepaald inkomensniveau in ieder geval verplichte ziekenfondsverzekering te bewerkstelligen, welke doelstelling (vrijwel volledig) is bereikt voor echtparen met een gezamenlijk inkomen beneden (ongeveer) f 43.000,- en voor alleenstaanden met een inkomen beneden f 30.500,-.
Met betrekking tot het bezwaar dat de onderhavige
inkomenstoets alle inkomsten die geen verband houden met (vroegere) arbeid, en ook vermogen, buiten aanmerking laat, kan worden gewezen op het argument van de wetgever dat ter ondervanging daarvan een structurele wijziging van de (gehele) ZFW nodig zou zijn, welke de begrenzing van de onderhavige aanpassing van de wet ver te buiten zou gaan.
Betoogd is voorts dat de wijze waarop in de Wet rekening wordt gehouden met het inkomen van de echtgenoot een (ongerechtvaardigd) onderscheid naar status en, indirect, naar geslacht in het leven roept.
De Raad wijst erop dat de inkomensgrens in de Wet in principe individueel is, maar dat in zoverre een koppeling met het inkomen van de echtgenoot is gelegd dat, als het inkomen van één van beiden de grens overschrijdt, zij beiden niet verzekerd zijn.
Voor de beoordeling van het onderscheid naar status in het licht van artikel 26 IVBPR geldt, evenzeer als hierboven reeds aangegeven, dat niet van discriminatie kan worden gesproken indien met de regeling een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en er sprake is van geschiktheid en proportionaliteit van de gehanteerde middelen in relatie tot het beoogde doel. Het resultaat van die toetsing kan geen ander zijn dan hierboven aangegeven met betrekking tot de gehanteerde leeftijds- en inkomensgrens. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat met de totstandkoming van de Wet Van Otterloo in feite een, van een werknemersverzekering afgeleide, volksverzekering tegen ziektekosten (met een inkomensgrens) in het leven is geroepen ten behoeve van ingezetenen ouder dan 65 jaar. Het rekening houden met het inkomen van de echtgenoot in de sfeer van de volksverzekeringen, als onderdeel van een sociaal beleid waarbij het niveau van bodemvoorzieningen wordt afgestemd op de reële behoeften in samenhang met de leefvorm, heeft de Raad reeds eerder aanvaardbaar geacht (zie RSV 1994/241), en hij ziet geen aanleiding daarover in casu anders te oordelen.
Wat betreft de stelling dat de regeling indirect onderscheid maakt naar geslacht hebben appellanten zich tevens beroepen op de derde EG-richtlijn.
De Raad verstaat dit beroep zo, dat gesteld wordt dat meer vrouwen dan mannen nadeel ondervinden van de inkomenstoets, gegeven het feit dat meer mannen een inkomen boven de grens van de Wet zullen hebben, zodat vrouwen vaker, ondanks een eigen inkomen beneden de grens, uit hoofde van het inkomen van hun echtgenoot niet zullen voldoen aan de voorwaarden voor verzekering.
In zoverre de bescherming van de richtlijn hier kan worden ingeroepen, stelt de Raad vast dat van strijd met die regeling niet kan worden gesproken indien het onderscheid wordt gerechtvaardigd door objectieve gronden die geen enkel verband houden met discriminatie naar geslacht. De Raad is van oordeel dat die objectieve gronden hierboven in toereikende mate zijn uiteengezet om dit beroep te weerleggen.
Een toetsing aan artikel 26 IVBPR op dit punt kan geen andere uitkomst hebben.
Ten slotte is op het punt van discriminatie naar geslacht namens A een beroep gedaan op artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM; Trb. 1951, 54), in verbinding met artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij dat verdrag. Daarbij is verwezen naar het arrest van het Europese Hof tot bescherming van de rechten van de mens d.d. 21 februari 1997 (Van Raalte vs Nederland, RSV 1998/5), waarin een striktere toets dan gebruikelijk voor de rechtvaardiging van een onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM is gehanteerd.
De Raad betwijfelt of in de onderhavige gedingen kan worden gesproken van een "possession" in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol, voormeld; maar ook als dat wel het geval zal zijn, ziet de Raad hier geen plaats voor een andere toetsingsmaatstaf dan de gebruikelijke, welke overeenkomt met de toetsing zoals deze hierboven in verband met artikel 26 IVBPR is uitgevoerd. In de (standaard-)bewoordingen van het Hof te Straatsburg moet, voor een "objective and reasonable justification" van onderscheid, sprake zijn van een "legitimate aim" en van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised". In het genoemde arrest Van Raalte voegt het Hof hieraan toe dat ter rechtvaardiging van een onderscheid uitsluitend gebaseerd op geslacht "very weighty reasons" naar voren zouden moeten worden gebracht, waarmee kennelijk bedoeld is voor dat geval een verscherpte toetsingsmaatstaf aan te leggen. Een soortgelijke maatstaf had het Hof al eerder gehanteerd in het arrest Gaygusuz vs Oostenrijk (RSV 1997/234) met betrekking tot een onderscheid naar nationaliteit.
In casu gaat het echter niet om een onderscheid dat uitsluitend op geslacht is gebaseerd maar, ook in de stelling namens A, om een onderscheid dat primair op inkomen betrekking heeft en slechts indirect met onderscheid naar geslacht in verband valt te brengen. In zo'n geval ziet de Raad, zoals hij reeds heeft overwogen in de uitspraak gepubliceerd in RSV 1998/160, geen grond om de eerderbedoelde specifieke toetsingsmaatstaf te hanteren.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de ingestelde hoger beroepen niet kunnen slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd. Er zijn geen termen voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake de vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gegeven door mr N.J. Haverkamp als voorzitter en mr F.P. Zwart en mr T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van mr M.F. van Moorst als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 november 1998.
(get.) N.J. Haverkamp.
(get.) M.F. van Moorst.