Uitspraak
98/940 WVG
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het College van Burgemeester en Wethouders van de
gemeente Baarn, appellant,
en
A, wonende te B, wettelijk vertegenwoordigd door C, wonende te D, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant is op bij aanvullend beroepsschrift, met bijlagen, aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een door de Arrondissementsrechtbank te Utrecht onder dagtekening 24 december 1997 gewezen uitspraak (de aangevallen uitspraak), inhoudende vernietiging van het besluit van appellant van 30 december 1996 (het bestreden besluit).
Namens gedaagde is op 9 april 1998 een verweerschrift ingediend. Van de kant van appellant is onder dagtekening 15 mei 1998 een repliek, met bijlagen, ingezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
26 oktober 1998, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door M.J.M. Jehee, werkzaam bij de gemeente Baarn, en door drs W.J.M. Peters, werkzaam bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, terwijl zowel gedaagde als diens wettelijk vertegenwoordiger in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. J.D. van Vlastuin, advocaat te Utrecht.
II. MOTIVERING
Voor een meer uitvoerige weergave van de voor dit geding van belang zijnde feiten en wettelijke bepalingen, van het procesverloop in eerste aanleg en de daarbij door partijen ingenomen standpunten wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak.
In aanvulling op de beschrijving van de feiten in de aangevallen uitspraak stelt de Raad vast dat het bestreden besluit strekt tot bevestiging van het door appellant in het kader van de uitvoering van de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) en de daarop gebaseerde gemeentelijke Verordening voorzieningen gehandicapten (de Verordening) genomen besluit, bevattende:
a. afwijzing van gedaagdes aanvraag om de kosten van het gebruik van een speciaal door zijn ouders aangeschafte rolstoelbus te vergoeden en
b. toekenning van een bedrag van f 447,-- per kwartaal als tegemoetkoming in de kosten van gebruik van een rolstoeltaxi.
Appellant acht laatstgenoemde voorziening namelijk in de gegeven omstandigheden de goedkoopst adequate. Hij baseert voorts het toegekende bedrag op het door de raad van de gemeente Baarn op 27 maart 1996 genomen besluit (het Raadsbesluit) ter uitvoering van de op 1 januari 1996 in werking getreden Regeling sociaal vervoer AWBZ-instellingen (de Regeling) in samenhang met het door hem in het kader van de Verordening gehanteerde zogeheten verstrekkingenboek. De daarin neergelegde normen houden onder meer in dat de hoogte van de vervoerskostenvergoeding van bewoners van AWBZ-instellingen (zoals gedaagde) wordt vastgesteld op een forfaitair bedrag dat overeenkomt met 50% van de standaardvergoeding voor zelfstandig wonende gehandicapten, waarbij de mogelijkheid bestaat om in uitzonderingsgevallen een toeslag te geven tot 100% van bedoelde standaardvergoeding. Op in het bestreden besluit nader uiteengezette gronden is appellant van oordeel dat er in casu geen sprake is van een uitzonderlijke vervoersbehoefte welke ertoe had moeten leiden dat ten gunste van gedaagde wordt afgeweken van eerdergenoemd normbedrag voor bewoners van AWBZ-instellingen.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit vernietigd. Daaraan heeft zij in hoofdzaak ten grondslag gelegd het oordeel dat bij het Raadsbesluit de zorgplicht betreffende vervoersvoorzieningen voor in AWBZ-instellingen verblijvende personen op ontoelaatbare wijze is beperkt. Ten aanzien van de vaststelling van het normbedrag voor die personen zou er namelijk niet in zijn algemeenheid van uit mogen worden gegaan dat in alle AWBZ-instellingen voor de bewoners sociale contacten worden georganiseerd en dat alle in die instelling verblijvende personen daaraan kunnen deelnemen. De mogelijkheid van verlening van een toeslag kan daaraan volgens de rechtbank niet afdoen, daar in het kader van het Raadsbesluit het geven van een toeslag voor reiskosten in verband met het bezoeken van familie, vrienden en bekenden zou zijn uitgesloten.
In hoger beroep is zijdens appellant allereerst uiteengezet dat er voor bewoners van AWBZ-instellingen in het kader van de deelname aan het leven van alledag zoveel activiteiten worden georganiseerd dat er vanuit gegaan mag worden dat dezen een vervoersbehoefte hebben die, globaal geschat, de helft is van die van zelfstandig wonenden. Zij acht daarom een dienovereenkomstig lagere standaardvergoeding voor vervoerskosten voor die categorie gerechtvaardigd. Voorts heeft appellant doen uitleggen dat op grond van het Raadsbesluit slechts een toeslag verleend kan worden, als er sprake is van een uitzonderlijke vervoersbehoefte, waartoe gewone contacten met familie, vrienden en bekenden evenwel niet behoren, daar dit neer zou komen op "meer van hetzelfde". Desgevraagd is van appellants zijde verzekerd, en aan de hand van voorbeelden toegelicht, dat dergelijke contacten in uitzonderlijke situaties, en met name wanneer deze noodzakelijk blijken te zijn ter voorkoming van vereenzaming van de betrokken gehandicapte, wel degelijk kunnen leiden tot verhoging van de standaardvergoeding. In de ogen van appellant doet zich in casu evenwel niet een situatie voor waarin van dreigende vereenzaming kan worden gesproken, nu gedaagdes ouders in staat zijn hem in de inrichting te bezoeken en de verleende voorziening zelfs toereikend is om met een rolstoeltaxi zeven maal per jaar de ouderlijke woning te bezoeken.
Voorts heeft appellant verwezen naar de jurisprudentie van deze Raad in het kader van de, aan de WVG voorafgaande, voorzieningenregeling van artikel 57, tweede lid, van de AAW. Deze rechtspraak komt erop neer dat in geval een, in een AWBZ-instelling verblijvende, gehandicapte niet in staat is om zelfstandig sociale contacten te leggen, op te bouwen en te onderhouden, zijn ouderlijk huis als zijn thuis dient te worden aangemerkt en dat in een dergelijk geval het vervoer tussen de instelling en de ouderlijke woning (het zogeheten weekendvervoer) geacht kan worden te liggen op het terrein van de wettelijke ziektekostenverzekering. Gelet op artikel 4, eerste lid van het Koninklijk Besluit van 14 augustus 1976, Stb. 434, bestond er dan geen ruimte om ingevolge voormelde regeling een vervoersvoorziening te verstrekken. Naar de mening van appellant vloeit uit de bedoelingen van de wetgever met de WVG voort dat die jurisprudentie verondersteld mag worden ook in het kader van deze wet te gelden. Appellant is daarom van oordeel dat hij door toekenning van een vergoeding welke weliswaar niet bestemd is voor, maar mede besteed kan worden aan, weekendvervoer, meer gedaan heeft dan waartoe de op hem rustende zorgplicht noopt.
Vanwege gedaagde is met name een uitgebreide beschrijving gegeven van de situatie waarin hij binnen de instelling verkeert, waarbij onder meer naar voren is gebracht dat daar weliswaar activiteiten plaatsvinden, maar dat hij daaraan, met name wegens het ontbreken van voldoende begeleiding, nauwelijks deel kan nemen. Ook overigens zou er van sociale contacten binnen de instelling niet of nauwelijks sprake zijn. In verband daarmee is zijnerzijds in het bijzonder beklemtoond dat de wekelijkse bezoeken aan de ouderlijke woning voor hem van zo'n wezenlijk belang zijn dat hij zou vereenzamen als hij daartoe niet langer in staat zou worden gesteld, terwijl de mogelijkheid van bezoek van zijn ouders aan hem in de inrichting daarvoor geen gelijkwaardig alternatief vormt. Er is voorts op gewezen dat gedaagde, die momenteel 24 jaar oud is, tot zijn negentiende jaar volledig thuis heeft gewoond en dat de ouderlijke woning volledig aangepast is aan zijn handicaps. Het aantal van zeven bezoeken met een rolstoeltaxi per jaar aan zijn ouders, dat de toegekende vergoeding mogelijk maakt, zou veel te gering zijn om aan de elementaire behoefte van gedaagde op dit punt te voldoen. Genoemd aantal bezoeken zou temeer onredelijk zijn, nu gedaagde of zijn ouders geen enkele invloed hebben gehad op de (vestigingsplaats van de) inrichting waarin hij geplaatst is, toen het thuis wonen niet langer doenlijk bleek.
In dit geding staat ter beoordeling van de Raad of appellants besluit tot toekenning aan gedaagde van enkel de eerdergenoemde standaardvergoeding voor bewoners van
AWBZ-instellingen de rechterlijke toets kan doorstaan.
De Raad overweegt daaromtrent als volgt.
Gedaagde is woonachtig in een instelling voor zwakzinnigen, die ingevolge artikel 8 van Pro de AWBZ is erkend, en is derhalve op grond van artikel 2, tweede lid, van de WVG in beginsel uitgesloten van de zorgplicht als omschreven in het eerste lid van dat artikel. Daar de betrokken instelling evenwel behoort tot een categorie, die is opgenomen in artikel 1 van Pro voormelde Regeling, kan gedaagde alsnog krachtens de Regeling een beroep doen op de zorgplicht van het gemeentebestuur voor vervoersvoorzieningen. Nu in de Regeling een nadere omschrijving van die zorgplicht ontbreekt, gaat de Raad er, mede gelet op de toelichting daarbij, van uit dat deze dezelfde reikwijdte heeft als de in de artikelen 2 en 3 van de WVG omschreven zorgplicht voor vervoersvoorzieningen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente wonende gehandicapten.
De Raad stelt voorts vast dat in de bij en krachtens de WVG gestelde regels geen aanknopingspunten zijn te vinden voor een zo strikte begrenzing van de zorgplicht ingevolge de WVG ten opzichte van het terrein van de gezondheidszorg als door appellant bepleit. Met name ontbreekt in het regime van de WVG een regeling als neergelegd in artikel 4 van Pro het eerdergenoemd KB van 14 augustus 1976, waarbij voorzieningen op het gebied van de wettelijke ziektekostenverzekeringen buiten de werkingssfeer van artikel 57, tweede lid, van de AAW werden geplaatst.
Gelet op het voorgaande kan de Raad appellant niet volgen in zijn betoog dat de eerder omschreven jurisprudentie over het weekendvervoer in het kader van artikel 57, tweede lid, van de AAW, mee is overgegaan naar de WVG. Ook overigens ziet de Raad geen grond om weekendvervoer, strekkende tot het onderhouden van contacten tussen een in een inrichting verblijvende gehandicapte en zijn of haar ouders of daarmee gelijk te stellen personen, categoraal van de zorgplicht ingevolge de WVG uit te sluiten.
Het vorenoverwogene betekent niet dat het weekendvervoer van gedaagde door appellant zonder meer, laat staan volledig, vergoed dient te worden. Bij zijn oordeelsvorming over de rechtmatigheid van (de toepassing ten aanzien van gedaagde van) het bij appellants Raadsbesluit vastgestelde normenstelsel moet de Raad namelijk als uitgangspunt nemen dat, gelijk hij al vaker heeft overwogen, het gemeentebestuur de ruimte toekomt om naar eigen inzicht invulling te geven aan de hem ingevolge de WVG opgedragen taak om te zorgen voor (vervoers)voorzieningen voor ter plaatse wonende gehandicapten, waarbij het echter wel gehouden is verantwoorde voorzieningen als omschreven in artikel 3 van Pro de WVG aan te bieden. Ten aanzien van vervoersvoorzieningen betekent dat dat de ter plaatse wonende gehandicapten daardoor ten minste in staat gesteld moeten worden om in hun directe woonomgeving in aanvaardbare mate sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alledag. Daarin ligt tevens besloten dat in dit verband de aanwezigheid van belangrijke bovenregionale contacten op zichzelf geen beslissende rol speelt, wat echter anders kan liggen indien vast komt te staan dat er sprake is van dusdanig wezenlijke -uitsluitend door persoonlijk bezoek te onderhouden- contacten dat zonder deze vereenzaming of sociaal isolement optreedt.
Tegen de achtergrond van de zojuist bedoelde jurisprudentie oordeelt de Raad het, gelet op de omstandigheid dat een belangrijk deel van het leven van alledag van de bewoners van een AWBZ-inrichting als de onderhavige zich binnen die instelling afspeelt en voorts in aanmerking genomen dat door zodanige instelling activiteiten in de directe omgeving plegen te worden georganiseerd en bekostigd, rechtens aanvaardbaar dat in het Raadsbesluit voor de betrokken bewoners een normbedrag ter hoogte van de helft van de standaardvergoeding voor zelfstandig wonende gehandicapten is vastgesteld. De Raad acht zulks teminder ongeoorloofd, nu uitdrukkelijk voorzien is in de mogelijkheid om in daartoe aanleiding gevende gevallen een toeslag tot het volledige normbedrag te verlenen.
Oordelend over het voorliggende concrete geval is voor de Raad in de eerste plaats onvoldoende vast komen te staan dat appellant, door enkel de voornoemde standaardvergoeding voor bewoners van AWBZ-instellingen toe te kennen, een correcte toepassing heeft gegeven aan de in zijn gemeente ontwikkelde normensystematiek, waartoe blijkens het eerdergenoemde verstrekkingenboek de mogelijkheid van een tegemoetkoming in begeleidingskosten behoort. Appellant heeft in zijn besluitvorming aan dit aspect geen expliciete aandacht geschonken, zulks terwijl -zoals ter zitting van de Raad zijdens gedaagde naar voren is gebracht en door appellant niet is weersproken- gedaagde, in verband met de kans op epileptische aanvallen, mogelijk bij iedere vorm van vervoer is aangewezen op begeleiding, anders dan van een taxichauffeur.
Temeer nu aannemelijk is dat gedaagde voor begeleiding bij het door de WVG beoogde vervoer met name afhankelijk is van zijn ouders, die daarvoor als gevolg van de afstand tussen hun woonplaats en de inrichting beduidende extra kosten moeten maken, is de Raad van oordeel dat appellant op dit punt bij de voorbereiding van het bestreden besluit is tekort geschoten, waardoor artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is geschonden.
Reeds daarom is de Raad, zij het op andere gronden dan de rechtbank, van oordeel dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat appellant een nieuw besluit op gedaagdes bezwaarschrift dient te nemen.
Ten aanzien van het door appellant te nemen nieuwe besluit overweegt de Raad voorts dat de voorhanden gegevens omtrent gedaagdes omstandigheden erop duiden dat voor hem het bezoeken van zijn ouderlijke woning, welke ligt buiten de directe woonomgeving waarop de gemeentelijke zorgplicht primair betrekking heeft, van zodanig belang is dat van vereenzaming sprake zou zijn als ieder bezoek aan het ouderlijk huis onmogelijk zou zijn. Mede in aanmerking genomen de -wellicht niet optimaal te benutten maar toch reëel te achten- mogelijkheden om binnen de instelling sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan activiteiten alsmede de omstandigheid dat gedaagde toch ook met enige regelmaat bezoek van zijn ouders, en eventueel van andere familieleden, in de inrichting mag verwachten, is de Raad er in casu echter geenszins van overtuigd dat vereenzaming slechts kan worden voorkomen als gedaagde de gelegenheid wordt geboden zijn ouderlijke woning te bezoeken met de frequentie waarin dat tot nu toe geschiedt.
De Raad stelt in dit verband vast dat bij het bestreden besluit een vergoeding is toegekend van in totaal f 1.788,-- op jaarbasis, welke -gelet op voormeld oordeel van de Raad- mogelijk nog uitgebreid zal worden met een vergoeding voor begeleidingskosten. Appellant zal met inachtneming van het vorenoverwogene aan de hand van gedaagdes omstandigheden, waarnaar zonodig aanvullend onderzoek gedaan dient te worden, moeten nagaan in hoeverre de aan gedaagde toekomende forfaitaire tegemoetkoming toereikend is om een dusdanig aantal malen per jaar zijn ouders te kunnen bezoeken dat daarmee het gevaar van vereenzaming wordt afgewend. Appellant behoeft daarbij geenszins voorbij te gaan aan het gegeven dat gedaagdes ouders de beschikking hebben over een rolstoelbus, waarvan de kosten -naar het zich op grond van de thans voorhanden gegevens laat aanzien- beduidend lager zijn dan die van een rolstoeltaxi.
Het vorenoverwogene voert de Raad tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden, met dien verstande dat appellant een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad overwogene.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op f 1.420,-- aan kosten van rechtsbijstand en f 200,-- aan reiskosten. Andere op grond van dat artikel te vergoeden kosten zijn niet gevorderd en daarvan is de Raad ook niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande alsmede op het bepaalde in artikel 22, derde lid van de Beroepswet, stelt de Raad ten slotte vast dat van appellant een recht van ¦ 630,-- dient te worden geheven.
Beslist wordt mitsdien als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuwe besluit dient te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot ¦ 1.620,--, te betalen door de gemeente Baarn aan gedaagde;
Verstaat dat van appellant een recht van ¦ 630,-- wordt geheven.
Aldus gegeven door mr M.I. 't Hooft als voorzitter en
mr D.J. van der Vos en mr Th.M. Schelfhout als leden, in tegenwoordigheid van B. Goos als griffier en uitgesproken in het openbaar op 27 november 1998.
(get.) M.I. 't Hooft.
(get.) B. Goos.