Uitspraak
AW 1993/551 O
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
eiser,
en
A., wonende te B. (India), gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij brief van 13 juli 1989 heeft eiser gedaagde in kennis gesteld van het
op 7 juli 1989 genomen besluit haar niet ontvankelijk te verklaren in het
verzoek om toekenning van bezoldiging-na-ontslag bij ziekte, voorzover
dit verzoek betreft de periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983 en
voorts om het verzoek af te wijzen voorzover betreffende de periode van
16 oktober 1980 tot 1 februari 1982 en de periode van 1 februari 1983 tot
1 mei 1984.
De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 10 juni
1993, nr. AW 89/510, als volgt beslist:
"verklaart het beroep gegrond, voorzover betrekking hebbend op de periode
van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983;
verklaart het bestreden besluit in zoverre nietig; verklaart klaagster
niet-ontvankelijk in haar vordering terzake van pseudo-WAO;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond."
Eiser heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld voorzover daarbij
het beroep gegrond en het bestreden besluit nietig is verklaard (periode 1
februari 1982 tot 1 februari 1983).
Namens gedaagde is van contra-memorie gediend.
Het geding is behandeld ter terechtzitting van 6 oktober 1994. Eiser heeft
zich laten vertegenwoordigen door mr J.M. Dekker, werkzaam bij de
Centrale Afdeling Personeelszaken van de gemeente Amsterdam; gedaagde is
niet verschenen.
De Raad heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak opnieuw ter
behandeling aan de orde gesteld ter terechtzitting van 21 september 1995,
waar partijen niet zijn verschenen.
II. MOTIVERING
Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in
werking getreden en de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten:
Ambtenarenwet - gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van
overgangsrecht brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep
moet worden beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde
vóór 1 januari 1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding
van proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro.
De Raad verwijst voor een uitvoerig overzicht van de relevante feiten en
omstandigheden naar hetgeen in de aangevallen uitspraak is vermeld en
volstaat met de volgende samenvatting.
Gedaagde, sinds 1 maart 1980 werkzaam als arts bij de Gemeentelijke
Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG & GD), is met ingang van 1 februari
1982 op haar verzoek ontslagen.
Vanaf 8 november 1982 heeft zij (na weigering wachtgeld) een - gekorte -
WWV-uitkering ontvangen.
De directie van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) heeft bij
beschikkingen van 17 en 20 februari 1987 gedaagde blijvend ongeschikt
verklaard uit hoofde van ziekten of gebreken voor haar betrekking van
arts bij de GG & GD voor 40, respectievelijk (per 16 oktober 1980) 20 uur
per week. De ingangsdatum van het ABP-pensioen is uiteindelijk gesteld op
1 mei 1984.
Bij brief van 28 september 1988 is namens gedaagde verzocht om
uitbetaling van de bezoldiging bij ziekte na ontslag over de onder I
genoemde perioden. Daarbij is aangevoerd dat gedaagde destijds in
overspannen toestand de dienst heeft verlaten en sinds kort weer in staat
is om haar belangen te behartigen.
Bij het bestreden besluit is op dit verzoek beslist; op het hiertegen
ingestelde beroep is door de arrondissementsrechtbank beslist als onder I
weergegeven.
In hoger beroep is thans nog aan de orde de in het bestreden besluit
vervatte niet-ontvankelijk verklaring van gedaagde voorzover haar verzoek
om bezoldiging-na-ontslag bij ziekte betreft de periode van 1 februari 1982
tot 1 februari 1983.
Eiser heeft dit doen steunen op artikel 1, lid 1, van de (per 1 januari
1992 vervallen) Wet van 31 oktober 1924, Stb. 482.
De eerste rechter heeft dit onderdeel van het bestreden besluit niet in
stand gelaten overwegende dat een aanspraak nog geen vordering is.
De Raad overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 521 van Pro het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA), zoals
dat artikel destijds luidde, had de gewezen ambtenaar, die - kort
weergegeven - bij zijn ontslag arbeidsongeschikt wegens ziekte was dan
wel binnen 31 dagen na zijn ontslag arbeidsongeschikt was geworden
aanspraak op zijn laatstgenoten bezoldiging.
Dit artikel garandeerde de ontslagen ambtenaar terzake van bestaande, dan
wel kort na het ontslag ingetreden ongeschiktheid wegens ziekte gedurende
maximaal 12 maanden (lid 5 van artikel 521 oud Pro) een recht op zijn laatstelijk
genoten bezoldiging; hij had terzake een aanspraak op de
werkgever. De werkgever diende die aanspraak zonder meer te honoreren,
tenzij de essentiële voorwaarden (de arbeidsongeschiktheid, het tijdstip
van intreden na ontslag) niet zouden zijn vervuld. Eiseres zou, zo blijkt
uit het bestreden besluit, aanspraak gehad hebben tot 1 februari 1983.
Gedaagde heeft aanvankelijk getracht de ingangsdatum van het ABP-pensioen
te doen vervroegen; haar beroep op overmacht (ziekte) en onbekendheid met
de wettelijke bepalingen heeft niet tot het gewenste resultaat geleid
(uitspraak Centrale Raad van Beroep d.d. 21 november 1991, ABP 1989/27).
Vervolgens is namens haar bij brief van 28 september 1988 alsnog getracht
de vordering ex artikel 521 (oud) ARA bij de werkgever op te eisen.
Eiser heeft een beroep gedaan op artikel 1 van Pro de Wet van 31 oktober 1924,
Stb. 482, ingevolge welke bepaling, kort weergegeven, rechtsvorderingen
terzake van geldschulden ten laste van een openbaar lichaam in elk geval
door verloop van vijf jaren na de 31e december van het jaar, waarin de
schuld opvorderbaar is geworden, vervallen.
De Raad overweegt te dien aanzien het volgende.
Genoemde wet is met ingang van 1 januari 1992 ingetrokken in verband met de
invoering van de verjaringsbepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek,
waarvan met betrekking tot een casus als de onderhavige met name kan worden
gewezen op artikel 3:308. Aangezien deze verjaringsbepalingen, behoudens
van toepassingverklaring, op de ambtelijke rechtsverhouding niet
rechtstreeks van toepassing zijn, heeft de wetgever een overeenkomstige
bepaling in de Ambtenarenwet 1929 opgenomen: artikel 123b met ingang van 1
januari 1992, gewijzigd in artikel 123 met Pro ingang van 1 december 1992.
Laatstgenoemde artikelen hebben in wezen dezelfde strekking als artikel 1
van de wet van 1924 en ook een overeenkomstige woordkeus: rechtsvorderingen
verjaren door verloop van 5 jaren nadat de vordering opeisbaar
is geworden.
Nu heeft de wet van 1924 ondanks het feit, dat ze in de
ambtenarenrechtspraak af en toe is toegepast, toch steeds twijfel
opgeroepen met betrekking tot haar reikwijdte voor het ambtenarenrecht. De
woordkeus, met name het woord "rechtsvordering", duidt er op, dat met name
is gedacht aan de contentieuze procedure voor de gewone rechter. Daarop
wijst ook de plaatsing van de verjaringsbepalingen in Boek 3, titel 11
van het Burgerlijk Wetboek, waar het gaat om tot de gewone rechter
gerichte vorderingen.
Hierbij komt dat op het terrein van het bestuursprocesrecht de figuur van
de verjaring niet dan in uitzonderlijke situaties aan de orde kan komen.
De aanwezigheid van termijnen voor het doen van een aanvraag, van
vervaltermijnen en van beroepstermijnen maakt dat degene, die stelt jegens een
bestuursorgaan een financiële aanspraak te hebben in de regel binnen een
korte termijn actie dient te ondernemen teneinde te voorkomen dat de vraag,
of van een rechtens geldende aanspraak sprake is, uiteindelijk niet meer
(in volle omvang) aan de administratieve rechter kan worden voorgelegd.
Voorts wenst de Raad te wijzen op de omstandigheid dat in de wet van 1924,
alsook in de verjaringsbepalingen in het Burgerlijk Wetboek, de verjaring
is gekoppeld aan de rechtsvordering, dat wil zeggen aan de mogelijkheid de
rechter te adiëren. Een dergelijke koppeling zou op het terrein van het
bestuursrecht tot enigszins ongerijmde gevolgen leiden. Immers, anders dan
in het burgerlijk procesrecht, is de mogelijkheid om de rechter te benaderen
in het bestuursrecht eerst aanwezig als sprake is van een appellabel
besluit. Toepassing van artikel 123 Ambtenarenwet Pro 1929 zou dan
meebrengen, dat met betrekking tot een gestelde financiële aanspraak nog
lang na het verstrijken van 5 jaren een besluit kan worden verzocht en
dat vervolgens pas na het nemen van een besluit op dat verzoek de
verjaringstermijn een aanvang neemt.
De Raad is na ampel overwegen tot de conclusie gekomen, dat artikel 123 van Pro
de Ambtenarenwet (1929) niet voor de bestuursrechter-in-ambtenarenzaken is
geschreven. Dezelfde overwegingen brengen mee, dat ook aan de wet van
1924 in deze procedures geen toepassing meer dient te worden gegeven.
Het vorenstaande brengt niet mee, dat het realiseren van financiële
aanspraken zonder enige begrenzing naar tijd mogelijk zou blijven.
De Raad heeft reeds meermalen overwogen, dat het beginsel van de
rechtszekerheid in de ambtelijke rechtsverhouding zowel ten gunste van de
ambtenaar als ten gunste van het betrokken openbaar lichaam zijn werking
kan hebben. Zo zullen, wanneer de ambtenaar een bepaalde rechtspositionele
situatie lange tijd onaangevochten heeft laten voortbestaan en dan een
wijziging daarin wenst, de gebreken van die situatie te manifester moeten
worden aangetoond naarmate de ambtenaar meer tijd heeft laten verstrijken.
Met betrekking tot de terugvordering van hetgeen aan de
ambtenaar onverschuldigd is uitbetaald is dit geconcretiseerd in een
(jurisprudentiële) norm die in elk geval een terugvordering van meer dan
vijf jaren na dato uitsluit.
Naar 's Raads oordeel brengt het beginsel van de rechtszekerheid evenzeer
mee, dat de ambtenaar financiële aanspraken, welke hij jegens de overheid
kan doen gelden, na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer kan
afdwingen. Daarbij ziet de Raad geen doorslaggevende redenen met betrekking
tot de duur van die termijn af te wijken van hetgeen zich overigens in
wetgeving en rechtspraak heeft ontwikkeld. Die termijn ware derhalve op
vijf jaren te stellen.
Vervolgens acht de Raad het inhaerent aan de rechtsfiguur van de verjaring
dat het betrokken bestuursorgaan er reeds in de fase van de besluitvorming
een beroep op kan doen. Het kenmerkende van de verjaring is immers dat
gevolgen worden verbonden aan het achterwege laten van enig handelen vanaf
het moment dat de belanghebbende in actie kon komen, bijvoorbeeld door zich
tot het bestuursorgaan te wenden met het verzoek het gewenste te verstrekken.
Dat moment zal in het algemeen dan zijn aangebroken wanneer
redelijkerwijze kan worden gezegd dat op de geldende voorschriften tezamen
met het vervuld zijn van de daarin gestelde feitelijke voorwaarden in
beginsel een financiële aanspraak kan worden gebaseerd.
Ook ingeval door de belanghebbende wordt verzocht om terug te komen van een
eerder besluit, waarbij naar zijn opvatting ten onrechte een door hem
gestelde financiële aanspraak niet is erkend, kan het bestuursorgaan de
hierboven beschreven benadering hanteren. In het geval nieuw gebleken
feiten of veranderde omstandigheden meebrengen dat inhoudelijk op het
verzoek (in de terminologie van artikel 4:6 Awb Pro: een nieuwe aanvraag)
dient te worden beslist, kan het bestuursorgaan zich in zijn reactie op dat
verzoek beroepen op de rechtsfiguur van de verjaring als sedert het in de
voorgaande alinea aangegeven moment meer dan 5 jaren zijn verstreken.
Anders ligt het als dat moment pas is ontstaan met het zich voordoen van
die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden; in dat geval zal het
bestuursorgaan zich eerst op verjaring kunnen beroepen als vanaf het moment
dat die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zich hebben voorgedaan
meer dan 5 jaren zijn verstreken. Een en ander impliceert dat de
bevoegdheid van de belanghebbende om het bestuursorgaan te verzoeken
terug te komen van een eerdergenomen, rechtens onaantastbaar geworden
besluit, op zichzelf niet aan verjaring onderhevig is, maar het
bestuursorgaan zich bij zijn reactie op het verzoek in beginsel op de
rechtsfiguur van de verjaring kan beroepen.
Toepassing van vorenstaande overwegingen leidt tot het volgende.
In casu gaat het om (een deel van) de bezoldiging over de maanden februari
1982 tot en met februari 1983. Gedaagde heeft op 28 september 1988 haar
verzoek gedaan alsnog het over die maanden ingehouden deel van haar
bezoldiging uit te betalen. Gedaagde wist in elk geval aan het einde van
elke genoemde maand dat en hoeveel werd ingehouden en had zich derhalve
vanaf die tijdstippen tot eiser kunnen wenden met het verzoek de
volledige bezoldiging uit te betalen. Het verzoek van september 1988 is
derhalve ten aanzien van al deze maanden gedaan op een tijdstip waarop meer
dan vijf jaren waren verstreken vanaf het moment waarop gedaagde in actie
had kunnen komen. Eiser kon zich dan ook op verjaring beroepen.
Eiser heeft dit beroep op verjaring vorm gegeven door het verzoek van
gedaagde niet-ontvankelijk te verklaren. Naar 's Raads oordeel is deze
afdoening onjuist en was een afwijzing van gedaagdes verzoek op zijn
plaats geweest. Niet is in te zien op welke grond eiser een behandeling van
gedaagdes verzoek achterwege had mogen laten. Daarbij moet worden bedacht
dat het beginsel van de rechtszekerheid, waarvan de hier aan de orde
zijnde verjaring een uitvloeisel is, niet meebrengt dat de
verschuldigdheid vervalt doch slechts dat voldoening van de schuld niet
meer kan worden afgedwongen voorzover de schuld door de rechtsfiguur van de
verjaring wordt getroffen. Zo zou, indien eiser geen beroep op verjaring
zou hebben gedaan en het door gedaagde gevraagde bedrag na het verstrijken
van de verjaringstermijn alsnog zou hebben uitbetaald, dit bedrag niet
wegens onverschuldigde betaling kunnen worden teruggevorderd. Dit brengt
mee, dat in geval van een verzoek als het onderhavige steeds vooraf dient
te worden overwogen of van de bevoegdheid om zich op verjaring te
beroepen gebruik zal worden gemaakt. Ook dit leidt er toe, dat voor een
niet-ontvankelijkverklaring geen plaats is.
De eerste rechter heeft het beroep gegrond en het bestreden besluit
nietig verklaard. De Raad kan deze nietigverklaring, zij het op andere
gronden, onderschrijven. Deze gronden zijn evenwel van formele aard; een
afwijzing van gedaagdes verzoek zou 's Raads toetsing hebben kunnen
doorstaan. Teneinde nodeloze besluitvorming en nodeloze procedures te
voorkomen acht de Raad, nu ook de belangen van partijen met herhaling niet
gediend zijn, redenen aanwezig de nietigheid voor gedekt te verklaren.
Tenslotte overweegt de Raad geen aanleiding aanwezig te achten voor
toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;
Verklaart de nietigheid van het bestreden besluit, voorzover dit de
periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983 betreft, voor gedekt.
Aldus gegeven door mr J. Boesjes als voorzitter
en mr Ch. de Vrey en mr H. Bolt als leden, in
tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 1995 door voornoemde voorzitter,
in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
(get.) J. Boesjes.
(get.) P.H. Schippers.