Uitspraak
AW 1994/126
Uitspraak in de gedingen tussen:
D, wonende te M, appellant, tevens gedaagde, hierna te noemen: appellant,
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam, gedaagde, tevens appellant, hierna te noemen: gedaagde I,
de raad van de gemeente Amsterdam, gedaagde II.
I. Ontstaan en loop van de gedingen
Appellant en gedaagde I hebben, elk voor hun deel, bij de Raad hoger beroep doen instellen tegen de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 31 december 1993, nrs. AW 91/15350/16, AW 92/115/16, AW 92/3494/16, AW 93/651/16, AW 93/652/16 en AW 92/116/16.
Appellant en gedaagde I hebben bij aanvullend beroepschrift en verweerschrift hun stellingen nader toegelicht.
De gedingen zijn behandeld ter terechtzitting van 9 februari 1995. Aldaar is appellant in persoon verschenen, bijgestaan door mr J.S. Pen, advocaat te Amsterdam. Gedaagden hebben zich doen vertegenwoordigen door mr Th. Tanja, werkzaam bij de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.
II. Motivering
Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking getreden en zijn de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten: Ambtenarenwet - en de Beroepswet gewijzigd. De hieruit voortvloeiende wijziging van het procesrecht (ook) in ambtenarenzaken brengt mee dat op een hoger beroep dat is ingesteld na 31 december 1993, voor zover de Beroepswet niet anders bepaalt, hoofdstuk 8 Awb moet worden toegepast. De in het kader van evengenoemde wetswijziging gegeven regels van overgangsrecht brengen overigens mee dat ten aanzien van de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen besluiten die vóór 1 januari 1994 zijn bekendgemaakt, onderscheidenlijk hoger beroep in te stellen tegen uitspraken die vóór 1 januari 1994 zijn gedaan, het recht zoals het gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft.
Onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak èn de tussen appellant en de Hoofdcommissaris van Politie te Amsterdam (hierna te noemen: HC) gegeven uitspraak van het voormalige Ambtenarengerecht te Amsterdam van 15 maart 1990, nrs. AW 89/42, AW 89/43 en AW 89/247, voor een meer uitvoerige uiteenzetting van de in dit geding relevante feiten en omstandigheden, volstaat de Raad met het navolgende.
Appellant, in dienst van de gemeentepolitie te Amsterdam en in 1982 bevorderd naar de rang van hoofdagent, is gedurende enige jaren verbonden geweest aan het bureau Warmoesstraat. Een besluit tot overplaatsing in september 1988 is bij de genoemde uitspraak van 15 maart 1990 nietig verklaard, waarna gedaagde is geplaatst bij de recherche van het bureau IJtunnel.
Een door appellant geschreven boek, Sans Rancune geheten, is in november 1991 uitgekomen en heeft veel publiciteit gekregen. In dit, in romanvorm geschreven, boek worden aan de werkelijkheid ontleende corruptiezaken rond politieambtenaren aan het bureau Warmoesstraat beschreven. De rol van de hoofdpersoon in het boek is, conform de werkelijkheid, die van de aangever van verdenking van gepleegde corruptie en van de collega-politieambtenaar die - op verzoek van leidinggevenden, respectievelijk op eigen initiatief - een aandeel levert in de activiteiten om die corruptiegevallen tot oplossing te brengen. De in het boek figurerende personages treden op onder gefingeerde namen. In het boek komt tot uitdrukking dat de hoofdpersoon in wie, zoals vaststaat, appellant zichzelf heeft beschreven, het optreden van de leiding hierin niet steeds adequaat vond en dat de leiding hem te weinig bescherming heeft geboden. Beschreven wordt hoe betrokkene daardoor binnen het team van het bureau Warmoesstraat in een moeilijke positie is komen te verkeren.
De weergave van appellants optreden als politieambtenaar 'op straat' bevat hier en daar gedragingen die niet overeenkomen met de wijze waarop politieambtenaren zich bij de uitoefening van hun taak dienen te gedragen.
Voorts bevat de proloog van het boek een schietincident bij appellants woonhuis, waarmee de indruk wordt gewekt dat appellant een aanvaller een dodelijke verwonding zou hebben toegebracht.
Tijdens een televisie-interview op 9 november 1991 heeft appellant onder meer desgevraagd erkend dat hij met zijn boek zijn ambtsgeheim heeft geschonden en daarbij de indruk gevestigd dat een politieambtenaar een zeer grote vrijheid zou hebben waar het gaat om het maken van eigen afwegingen, ook buiten de voor hem geldende regels en richtlijnen om.
Bij besluit van 10 november 1991 heeft gedaagde I appellant buiten functie gesteld met toepassing van artikel 112, lid 2, van het Ambtenarenreglement voor de gemeentepolitie 1958 (ARGP), in verband met het voorlopig oordeel dat appellant zich aan plichtsverzuim had schuldig gemaakt, en in afwachting van een - mogelijke - schorsing van appellant (AW 91/15350/16).
Op 16 december 1991 is namens de korpsleiding aangifte gedaan van overtreding door appellant van artikel 272 van Pro het Wetboek van Strafrecht (Sr). Het namens appellant op 14 februari 1992 aan de HC gerichte verzoek om de buitenfunctiestelling op te heffen is bij besluit van 26 februari 1992 afgewezen (AW 92/115/16).
Bij besluit van 23 december 1992 heeft gedaagde I appellant met toepassing van artikel 112, lid 1, onder c, ARGP in het belang van de dienst geschorst, in verband met het voornemen hem ongeschiktheidsontslag te verlenen.
Tegen het voornemen om appellant eervol ontslag te verlenen met toepassing van artikel 121, lid 1, onder f, ARGP heeft appellant op 4 november 1992 verweer gevoerd.
Van de zijde van de Hoofdofficier van Justitie is op 29 december 1992 onder meer bericht, dat op grond van het proces-verbaal van de rijksrecherche niet bewezen kan worden dat appellant met name in het boek Sans Rancune ambtsgeheimen heeft prijsgegeven en dat een verder strafrechtelijk onderzoek niet goed mogelijk wordt geacht.
Bij besluit van 23 februari 1993 heeft gedaagde I appellant ingaande 1 maart 1993 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt anders dan op grond van lichaams- of zielsgebreken (AW 93/651/16).
Het besluit van 23 februari 1993 om appellant ter zake van het ontslag geen uitkering krachtens het Rijkswachtgeldbesluit 1959 toe te kennen is na een verzoek tot heroverweging ingetrokken en vervangen door het besluit van 29 juni 1993. Hierin heeft gedaagde I het standpunt gehandhaafd dat het ontslag van appellant aan zijn eigen schuld of toedoen te wijten is en voorts op grond van redelijkheid en billijkheid een aanspraak op wachtgeld toegekend voor de duur van 42 maanden (AW 93/652/16).
Na een bericht van de HC aan appellant in juli 1991, dat het hoger beroep tegen de uitspraak van het voormalige Ambtenarengerecht van 15 maart 1990 ter zake van het onderdeel van de schriftelijke berisping werd ingetrokken, heeft appellants gemachtigde op 19 september 1991 aan de HC verzocht om schadevergoeding, bestaande uit de kosten van juridische bijstand ten bedrage van f 6500 en een immateriële schadevergoeding van f 30 000. Bij besluit van 26 februari 1992 heeft gedaagde I ter zake van de kosten van juridische bijstand onverplicht een bedrag van f 2000 toegekend en het verzoek om immateriële schadevergoeding afgewezen. Bij besluit van gedaagde II van 24 februari 1993 is een inhoudelijk gelijkluidend besluit genomen (AW 92/116/16).
De Raad overweegt het navolgende.
Het besluit van 10 november 1991 (de buitenfunctiestelling)
Gedaagde I heeft onmiddellijk na het verschijnen van het boek en appellants optreden in de media gebruik gemaakt van de in artikel 112, lid 2, ARGP gegeven bevoegdheid om in afwachting van een - mogelijke - schorsing over te gaan tot buitenfunctiestelling. De Raad is niet tot het oordeel gekomen dat dit besluit in strijd komt met enig wettelijke voorschrift, algemeen rechtsbeginsel of beginsel van behoorlijk bestuur, omdat met name de proloog van het boek Sans Rancune en appellants televisie-optreden op 9 november 1991 mochten leiden tot het vermoeden van ernstig plichtsverzuim van appellant en derhalve een schorsing geacht mocht worden tot de reële mogelijkheden te behoren. Dit onderdeel van de aangevallen uitspraak komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
Het besluit van 26 februari 1992 (de weigering de buitenfunctiestelling op te heffen)
Ten tijde van het verzoek om de buitenfunctiestelling op te heffen duurde die maatregel reeds drie maanden. De weigering dit verzoek in te willigen is gegrond op de verwachting dat het beraad over gedaagdes positie binnen korte tijd zou zijn afgerond.
De opvatting van gedaagde I dat dit besluit als een weigering terug te komen van het besluit van 10 november 1991 moet worden aangemerkt, kan de Raad niet delen, nu het verzoek niet op een herstel met terugwerkende kracht maar op een beëindiging van de bestaande toestand was gericht.
De Raad is van oordeel dat de buitenfunctiestelling als geregeld in artikel 112, lid 2, ARGP een maatregel is die is bedoeld voor een korte periode, ten einde bij onverwachte situaties aan het bevoegd gezag de gelegenheid te bieden terstond in te grijpen en te onderzoeken of, met inachtneming van de in artikel 112, lid 1, ARGP neergelegde vereisten, schorsing geboden is. Gelet op de in casu inmiddels verstreken tijdsduur kan de voortzetting van de buitenfunctiestelling in dit geval niet als een juiste toepassing van artikel 112, lid 2, ARGP worden aangemerkt.
Anders dan de eerste rechter is de Raad derhalve van oordeel dat dit besluit in rechte geen stand kan houden.
Het besluit van 23 september 1992 (de schorsing)
Gedaagde I heeft van zijn bevoegdheid tot schorsing in het belang van de dienst gebruik gemaakt toen hij tot de conclusie was gekomen dat aan appellant wegens ongeschiktheid ontslag verleend diende te worden. Van dat oordeel is appellant middels een ontslagvoornemen in kennis gesteld.
De Raad is niet tot het oordeel gekomen dat gedaagde I bij het gebruik maken van zijn discretionaire bevoegdheid in strijd is gekomen met de algemene rechtsbeginselen of beginselen van behoorlijk bestuur. De opvatting van gedaagde I dat appellant door de - naar het oordeel van gedaagde I aanwezige - schending van het ambtsgeheim en overtreding van artikel 125a, lid 1, Ambtenarenwet (AW) ongeschikt moest worden geacht voor de verdere vervulling van zijn functie, was te dien tijde niet bij voorbaat ongefundeerd. De aard van het plichtsverzuim dat gedaagde I aanwezig achtte, leverde naar het oordeel van de Raad dan ook voldoende grond op voor het oordeel van gedaagde I dat het belang van de dienst schorsing vorderde.
Het besluit van 23 februari 1993 (het ontslag)
Aan het ontslag wegens ongeschiktheid anders dan op grond van lichaams- of zielsgebreken ligt ten grondslag de schending van de artikelen 125a, lid 1 en 3, AW, artikel 89 ARGP Pro en enige bepalingen uit de Ambtsinstructie voor ambtenaren van gemeentepolitie te Amsterdam.
De schending van de geheimhoudingsplicht acht gedaagde I gelegen in de beschrijving van de corruptiegevallen aan het bureau Warmoesstraat en van de werkwijze van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) en de Criminele Inlichtingen Dienst (CID).
In verband met artikel 125a, lid 1, AW wordt gewezen op het beeld dat appellant van zich zelf als politieambtenaar oproept en dat onder meer inhoudt, dat hij als politieman naar eigen goeddunken optreedt en zijn eigen normen hanteert, zonder steeds de geldende voorschriften in acht te nemen; dat hij de indruk wekt dat zulks mogelijk is en dat ook andere politieambtenaren op die wijze functioneren; dat hij zich niet laat aansturen en geen vertrouwen heeft in de leidinggevenden en vraagtekens zet bij hun integriteit; dat appellant ten onrechte suggereert dat corruptie veel voorkomt en dat daarop niet adequaat doch willekeurig wordt gereageerd door de incompetentie van de leidinggevenden. Derhalve bestaat ernstige twijfel aan appellants loyaliteit, ontbreekt het benodigde vertrouwen in hem, en acht gedaagde I hem ongeschikt voor de verdere vervulling van zijn betrekking.
Aangezien appellant in zijn boek ten aanzien van de corruptiepraktijken van enige collega's in hoofdzaak weergeeft hetgeen hij heeft ervaren en meegemaakt, en zijn beschrijving van de werkwijze van de BVD en de CID beperkt is tot enkele oppervlakkige algemeenheden, heeft de Raad niet tot het oordeel kunnen komen dat appellant zijn plicht tot geheimhouding als neergelegd in artikel 125a, lid 3, AW en artikel 89 ARGP Pro heeft geschonden.
In artikel 125a, lid 1, AW zijn aan de uitoefening van het (grond)recht om gedachten en gevoelens te openbaren enkele beperkingen gesteld. Gedaagde I is van opvatting dat door appellants publikatie en zijn televisie-optreden de goede vervulling door hem van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, in feite niet meer mogelijk is.
De Raad stelt voorop, dat bij de beoordeling of een ambtenaar de in artikel 125a, lid 1, AW neergelegde norm heeft overschreden een zekere voorzichtigheid dient te worden betracht, aangezien in deze bepaling een beperking wordt gegeven op het in de Grondwet verankerde recht van vrije meningsuiting.
In dit verband acht de Raad mede van belang, dat gedaagde I de juistheid van de beschreven corruptiezaken erkent en dat appellants in Sans Rancune vermelde ervaringen met leidinggevenden bij zijn rol van aangever en betrokkene niet zijn ontkend. Daarbij is de Raad niet gebleken dat appellant de integriteit van de leidinggevenden ter discussie heeft gesteld maar dat hij zich kennelijk niet kan verenigen met de wijze van aanpak van de gesignaleerde problemen door de leiding. Aan enige publikaties onder de gedingstukken valt overigens te ontlenen dat corruptie binnen politiekorpsen en de aanpak door de leiding een reëel probleem vormt. Dat zulks, althans toentertijd, binnen het Amsterdamse politiekorps ook het geval was, wordt voorts bevestigd door hetgeen een van de hogere leidinggevenden in een gesprek met appellant kort voor de publikatie van het boek als eigen ervaring uit het verleden heeft gemeld, en vooral door diens houding bij die gelegenheid ten aanzien van het probleem van de aangever van corruptie. Van de zijde van gedaagde I is het bestaan van de problematiek van corruptie ook bevestigd.
Appellant heeft aldus met zijn boek tekortkomingen van het Amsterdamse politiekorps en het op onderdelen tekortschieten van de leiding hierin naar buiten gebracht. Denkbaar is dat hierdoor het aanzien van het korps is geschaad al is het anderzijds niet uitgesloten dat het naar buiten toedekken van - en op den duur wellicht toch niet verborgen te houden - toestanden als de onderhavige tezamen met bij het publiek bestaande onzekerheid omtrent het zelf-corrigerend vermogen van een organisatie als hier in geding haar aanzien evenzeer schaadt.
Wat hiervan zij, van de wijze waarop appellant die tekortkomingen in het korps naar voren heeft gebracht kan naar het oordeel van de Raad niet worden gezegd dat hierdoor het aanzien van de openbare dienst zozeer is geschaad dat haar functioneren in redelijkheid niet meer zou zijn verzekerd, als bedoeld in artikel 125a, lid 1, AW.
Ten aanzien van het in de proloog van Sans Rancune vermelde schietincident - waarvan de werkelijke toedracht geenszins is komen vast te staan en dat dan ook geheel terzijde is gelaten - geldt daarenboven, dat deze kwestie reeds in 1989 bij de korpsleiding bekend is geraakt en onderzocht - overigens zonder appellant dienaangaande te horen - en dat appellant toen niet ter verantwoording is geroepen voor zijn - op zichzelf verwijtbare - nalatigheid om het incident te melden. Na het onderzoek door de rijksrecherche in 1992 heeft de Hoofdofficier van Justitie ten aanzien van dit incident nog meegedeeld dat deze zaak, evenals in 1989, moest worden opgelegd.
Appellants houding in het televisie-interview, en met name zijn volmondige erkenning van de schending van zijn ambtsgeheim alsmede zijn te ver gaande uitlatingen over de vrijheid van een politieman, moet de Raad aanmerken als een presentatie die niet boven kritiek verheven is en die zeker geen navolging verdient. De Raad acht dit evenwel niet van voldoende ernst voor het oordeel dat de goede vervulling van appellants functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, in onaanvaardbare mate aangetast zou zijn.
Aangezien ook overigens geen feiten zijn aangevoerd, waaruit zou blijken dat appellant, ongeschikt zou zijn voor de vervulling van zijn functie, ontbeert het ontslagbesluit een toereikende feitelijke grondslag.
De eerste rechter, die eveneens tot het oordeel was gekomen dat het ontslagbesluit niet in stand kon blijven, heeft toepassing gegeven aan artikel 48 AW Pro 1929 en de nietigheid voor gedekt verklaard. De Raad kan zich met dat oordeel en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen niet verenigen. Derhalve moet dat deel van de aangevallen uitspraak vernietigd worden. Voor toepassing van artikel 8:72, lid 3 Awb ziet de Raad overigens geen aanleiding.
Het besluit van 29 juni 1993 (het wachtgeld)
Het besluit van gedaagde I om appellant uit een oogpunt van redelijkheid en billijkheid een gedeeltelijk wachtgeld toe te kennen, is door de eerste rechter nietig verklaard, met een opdracht om een nieuw besluit terzake te nemen. Gegeven het oordeel van de Raad over het ontslagbesluit, is ook de Raad van oordeel dat het wachtgeldbesluit niet in stand kan blijven. Voor een opdracht tot het nemen van een nieuw besluit is, gelet op het hierboven overwogene geen plaats. De aangevallen uitspraak zal in zoverre vernietigd worden.
Het besluit van 24 februari 1993 (de schadevergoeding)
Het besluit van gedaagde I op appellants verzoek om toekenning van schadevergoeding is, zoals gedaagde I later heeft onderkend, onbevoegd genomen, om welke reden nadien gedaagde II op 24 februari 1993 alsnog een besluit terzake heeft genomen. Ook tegen dit besluit is namens appellant beroep ingesteld.
Aangezien de eerste rechter abusievelijk het eerder door gedaagde I genomen besluit als het bestreden besluit heeft aangemerkt in plaats van het latere - identieke - besluit van gedaagde II, zal de Raad de uitspraak lezen met indeplaatsstelling van het besluit van gedaagde II. Bij de beantwoording van de vraag of het besluit van gedaagde II in rechte stand kan houden, onderschrijft de Raad het oordeel van de rechtbank, dat appellant voor het onderdeel 'kosten juridische bijstand' ter zake van de procedure bij het voormalige Ambtenarengerecht, die door de intrekking van het hoger beroep in juli 1991 geheel is geëindigd, geen in rechte te honoreren aanspraken kan ontlenen aan 's Raads uitspraak van 17 december 1991, TAR 1992, 38. Appellant voldoet met name niet aan de in de bijlage bij die uitspraak vastgestelde overgangsregeling (punt 13). Dit brengt mee dat bij de beoordeling van dit onderdeel van het besluit bezien moet worden of appellant voldoet aan de voor dat tijdstip door de Raad gehanteerde norm, inhoudende dat een weigering om zodanige kosten te vergoeden slechts in zeer uitzonderlijke gevallen buiten redelijkheidsgrenzen zal liggen. Daarbij moet met name gedacht worden aan de situatie waarin door toedoen van het orgaan processuele hindernissen op het pad van de ambtenaar worden gelegd die slechts met behulp van juridische bijstand kunnen worden overwonnen.
Namens appellant is niet gesteld en ook aan de Raad is niet gebleken dat ter zake van de besluiten die hebben geleid tot de uitspraak van 15 maart 1990 zich een zodanige uitzondering heeft voorgedaan.
Ten aanzien van het onderdeel 'immateriële schadevergoeding' is de Raad niet tot een ander oordeel gekomen dan de rechtbank en kan de Raad zich verenigen met hetgeen in de aangevallen uitspraak dienaangaande is overwogen.
Derhalve komt dit onderdeel van de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
Met betrekking tot de kosten van het geding in hoger beroep is er aanleiding om gedaagde I met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de kosten van verleende rechtsbijstand aan appellant, welke zijn begroot op f 2130 (wegingsfactor 1,5).
In verband met appellants ter terechtzitting gedane verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:73 Awb Pro, acht de Raad het geraden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:73, lid 2, Awb, aangezien zowel de eventuele aanspraak op als de omvang van de schadevergoeding met de thans beschikbare gegevens niet met zekerheid kan worden vastgesteld. Appellant zal in de gelegenheid worden gesteld zijn verzoek nader te onderbouwen.
Het vorenstaande voert tot de navolgende beslissing:
III. Beslissing
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak
- voor zover het beroep tegen het besluit van 26 februari 1992 (weigering opheffing van de buitenfunctiestelling) ongegrond is verklaard;
- voor zover de nietigheid van het besluit van 23 februari 1993 voor gedekt is verklaard; en
- voor zover is verstaan dat een nader besluit dient te worden genomen omtrent de toekenning van wachtgeld;
Vernietigt alsnog, met gegrondverklaring van het beroep, het besluit van 26 februari 1992;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt gedaagde I in de kosten van het geding in hoger beroep aan de zijde van appellant gevallen, ten bedrage van f 2130, te betalen door de gemeente Amsterdam;
Verstaat dat van gedaagde I een griffierecht wordt geheven van f 600;
Bepaalt dat het onderzoek terzake van de gevorderde schadevergoeding wordt heropend en stelt daartoe de stukken in handen van de voorzitter.