Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1723
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2026 in de zaak tussen
Akkerbouwbedrijf en handelsonderneming Maatschap [naam] ,te [woonplaats] (maatschap)
(gemachtigde: A.E. Enting)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. I.M.H.G. van Lankveld en mr. S.H.B. van der Zalm)
Procesverloop
Met het besluit van 3 februari 2023 heeft de minister beslist op de aanvraag van de maatschap voor het jaar 2022 om uitbetaling van onder meer de basis- en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Met het besluit van 7 augustus 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling ongewijzigd vastgesteld.
De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 16 december 2025. Aan de zitting hebben namens de maatschap deelgenomen [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Het College heeft het onderzoek op de zitting geschorst om de maatschap in de gelegenheid te stellen aanvullend bewijs te overleggen en de minister in de gelegenheid te stellen daarop te reageren.
Hiervan heeft de maatschap met de brief van 23 december 2025 gebruik gemaakt. De minister heeft daarop gereageerd met de brief van 9 januari 2026.
Het College heeft partijen laten weten dat het een nadere zitting niet nodig vindt en heeft gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft het College het onderzoek gesloten en de zaak niet verder behandeld op een zitting.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De maatschap exploiteert een akkerbouwbedrijf. Met de (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2022 van 10 oktober 2022 heeft de maatschap de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2022 aangevraagd.
1.2
Om in aanmerking te komen voor de vergroeningsbetaling moet de maatschap voldoen aan de vergroeningsvoorwaarden. Eén van die voorwaarden is het inrichten van een ecologisch aandachtsgebied als het landbouwbedrijf meer dan 15 hectare (ha) bouwland heeft. De maatschap heeft 95,12 ha bouwland, wat betekent dat 5%, dat is 4,75 ha, moet worden ingericht als ecologisch aandachtsgebied. Als ecologisch aandachtsgebied wordt onder andere beschouwd een areaal waarop combinaties van specifieke vanggewassen worden geteeld (artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling).
1.3
De minister heeft in het kader van een controle op de vergroeningsvoorwaarde van ecologisch aandachtsgebied bij de maatschap informatie opgevraagd over de gezaaide vanggewassen. De maatschap heeft daarop afschriften van aankoopbewijzen en etiketten van zaaizaadmengsels overgelegd.
1.4
Met het besluit van 3 februari 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de maatschap voor het jaar 2022 vastgesteld op € 33.278,31. De minister heeft de vergroeningsbetaling lager vastgesteld en een extra sanctie opgelegd, omdat de maatschap onvoldoende ecologisch aandachtsgebied heeft ingericht. Daarbij heeft de minister – voor zover in beroep van belang – de percelen 16 en 32 niet in aanmerking genomen als ecologisch aandachtsgebied. Volgens de minister heeft de maatschap op die percelen namelijk niet voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.
1.5
Met het bestreden besluit heeft de minister dat standpunt gehandhaafd. Wel heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 3 februari 2023 gegrond verklaard, omdat hij de redenen voor het niet in aanmerking nemen van perceel 16 en perceel 32 als ecologisch aandachtsgebied heeft gewijzigd. De minister heeft perceel 16 niet in aanmerking genomen, omdat de maatschap niet beschikt over de vereiste etiketten van het gebruikte zaaizaad. Hierdoor kan de minister niet controleren of het gebruikte zaaizaadmengsel voldoet aan de voorwaarden. De minister heeft perceel 32 niet in aanmerking genomen, omdat de maatschap volgens hem niet voldoet aan de voorwaarde voor het mengsel van zaaizaad.
Standpunten van partijen
2.1
De maatschap betoogt dat de minister ten onrechte de percelen 16 en 32 niet in aanmerking heeft genomen als ecologisch aandachtsgebied. De maatschap heeft in beroep alsnog etiketten overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat zij perceel 16 heeft ingezaaid met een zaaizaadmengsel dat voldoet aan de voorwaarden. Wat betreft perceel 32 erkent de maatschap dat zij een zaaizaadmengsel gebruikte dat voor een klein gedeelte bestond uit Engels raaigras, een vanggewas dat niet op de toegestane lijst ten behoeve van de bestrijding van aaltjes staat. De maatschap vindt het echter teleurstellend dat de minister perceel 32 om die reden niet heeft aangemerkt als ecologisch aandachtsgebied, de vergroeningsbetaling heeft verlaagd en ook nog een extra sanctie heeft opgelegd. De maatschap wijst er daarbij op dat het ging om een verwaarloosbaar kleine hoeveelheid Engels raaigras. Het vanggewas Afrikaantje (laag), dat wel op de lijst staat, is dominant. De doelen die de minister beoogde bij het opstellen van de lijst met vanggewassen ter bestrijding van aaltjes zijn daarom ook bereikt met het door de maatschap gebruikte zaaizaadmengsel.
2.2
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling van het beroep
3.1
Artikel 43, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bepaalt dat een landbouwer die recht heeft op betaling in het kader van de basisbetalingsregeling, klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken in acht moet nemen, waaronder de aanwezigheid van een ecologisch aandachtsgebied op het landbouwareaal. Artikel 46, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 regelt dat een landbouwer ervoor zorgdraagt dat ten minste 5% van het door hem voor de uitbetaling van de vergroeningsbetaling opgegeven bouwland ecologisch aandachtsgebied is. Nederland rekent arealen met vanggewassen ook tot ecologisch aandachtsgebied. Artikel 45, negende lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 regelt dat het daarbij gaat, voor zover van belang, om arealen die zijn aangelegd door een mengsel van gewassoorten te zaaien. Deze bepaling regelt verder dat de lidstaten een lijst opstellen van de mengsels van gewassoorten die moeten worden gebruikt. Lidstaten kunnen ook aanvullende voorwaarden vaststellen, met name wat betreft de productiemethoden.
3.2
Artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling bepaalt, voor zover van belang, dat als ecologisch aandachtsgebied wordt beschouwd areaal waarop combinaties van vanggewassen worden geteeld als bedoeld in bijlage 2, onder de voorwaarden die per categorie voor de desbetreffende soorten in deze bijlage zijn vermeld. In de lijst van vanggewassen die in combinatie met een of meer andere vanggewassen als zadenmengsel ter bestrijding van aaltjes kunnen worden geteeld (categorie 2), staan raketblad, zwaardherik, Afrikaantjes (laag), Afrikaantjes (hoog) en Japanse haver genoemd. Bijlage 2 bepaalt verder dat een combinatie van vanggewassen bestaat uit een zadenmengsel van ten minste twee soorten (voorwaarde 6) en dat de landbouwer aankoopbewijzen en etiketten van het gebruikte zaaizaadmengsel gedurende 5 jaar in zijn administratie bewaart (voorwaarde 8).
4 Bij haar beroepschrift heeft de maatschap alsnog afschriften van etiketten overgelegd van het door haar op perceel 16 gebruikte zaaizaadmengsel. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat die afschriften niet leesbaar waren. Gelet op wat op de zitting is besproken, heeft de maatschap afschriften van een betere kwaliteit overgelegd. In de reactie daarop heeft de minister kenbaar gemaakt dat hij voornemens is de beoordeling van perceel 16 te herzien en dat perceel alsnog in aanmerking te nemen voor de invulling van het ecologisch aandachtsgebied. De beroepsgrond die hierop ziet slaagt.
5.1
Het geschil ziet verder nog op perceel 32. De maatschap heeft dat perceel in de (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2022 opgegeven als ecologisch aandachtsgebied, en daarbij aangegeven dat zij daarop een combinatie van vanggewassen van categorie 2 zal telen. De maatschap heeft perceel 32 ingezaaid met een zaadmengsel dat naast Afrikaantje (laag) en Japanse haver, bestond uit Engels raaigras. Dat gras staat niet op de lijst met vanggewassen die in combinatie met een of meer andere vanggewassen als zadenmengsel ter bestrijding van aaltjes kunnen worden geteeld. Partijen houdt verdeeld of het perceel met voormeld zaaizaadmengsel in aanmerking kan worden genomen voor de invulling van het ecologisch aandachtsgebied. Het College is van oordeel dat de minister dat terecht niet heeft gedaan. Uit de hiervoor onder 3.1 en 3.2 weergegeven bepalingen volgt dat uitsluitend een zadenmengsel mag worden gebruikt van de vanggewassen die per categorie op de lijst voorkomen. Dat betekent dat de maatschap door op perceel 32 ook Engels raaigras in te zaaien niet voldoet aan de voorwaarde voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied, ook al was het aandeel Engels raaigras in het zaadmengsel klein en was het vanggewas Afrikaantje (laag) dominant.
5.2
Hoewel de minister perceel 16 alsnog in aanmerking zal nemen voor de invulling van het ecologisch aandachtsgebied, brengt het oordeel over perceel 32 met zich dat de maatschap in 2022 te weinig ecologisch aandachtsgebied heeft ingericht. De minister heeft als een gevolg daarvan de vergroeningsbetaling verlaagd en een extra sanctie opgelegd aan de maatschap. Voor zover de maatschap bedoelt te betogen dat deze verlaging en sanctie achterwege hadden moeten blijven in verband met strijd met het evenredigheidsbeginsel, slaagt dat betoog niet. De minister was op grond van artikel 26 van Pro de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 gehouden de vergroeningsbetaling van de maatschap te verlagen, omdat zij niet voldoende ecologisch aandachtsgebied heeft ingericht. Ook was de minister gehouden op grond van artikel 28 van Pro de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 een administratieve sanctie op te leggen, omdat de maatschap niet aan de vergroeningsvoorwaarden heeft voldaan. Daarbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Het (ongeschreven) nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel kan deze dwingende bepalingen van het Unierecht ook niet opzijzetten (vergelijk de uitspraak van het College van 23 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:290)). De omstandigheden die de maatschap in dit kader aanvoert, kunnen dan ook niet leiden tot de conclusie dat de verlaging van de vergroeningsbetaling en de extra sanctie in dit geval achterwege hadden moeten blijven.
Slotsom
6 Het beroep van de maatschap is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Omdat het College het geschil niet finaal kan beslechten, zal het College de minister opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet daarbij ook ingaan op de gevolgen voor de toegepaste verlaging van de vergroeningsbetaling en de hoogte van de extra sanctie.
7 Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten in beroep tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). De maatschap heeft het College verzocht om de minister ook te veroordelen in de door haar in bezwaar gemaakte proceskosten. Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht regelt dat die kosten worden vergoed wanneer het in bezwaar bestreden besluit is herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het College zal het besluit van 3 februari 2023 niet herroepen, al daarom bestaat geen aanleiding om de minister te veroordelen in de door de maatschap gemaakte kosten in bezwaar.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2026.
w.g. M.P. Glerum w.g. R.H. Verheijen