ECLI:NL:CBB:2026:263

• Datum uitspraak: 9 juni 2026
• Publicatiedatum: 8 juni 2026
• Zaaknummer: 23/1877
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: J.L.W. Aerts
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuurlijke boete voor verontreiniging van varkenskarkassen met baansmeer in slachthuis

Op 1 juni 2021 constateerden toezichthouders van de NVWA dat varkenskarkassen in een slachthuis waren bezoedeld met donker gekleurd baansmeer, een smeermiddel dat door ophoping van vuil niet meer foodgrade was. Dit vormde een risico op kruisbesmetting en daarmee een gevaar voor de volksgezondheid. De minister legde daarop een bestuurlijke boete van €5.000 op wegens overtreding van hygiënevoorschriften uit Verordening 852/2004.

Het slachthuis stelde in hoger beroep dat de boete gematigd moest worden vanwege een lopende verbouwing en beheersmaatregelen die de risico’s zouden beperken, en betwistte de recidiveverhoging. Het College oordeelde dat de verbouwing geen reden gaf tot matiging omdat de karkassen toch beschermd moesten worden en de beheersmaatregelen niet effectief waren nageleefd. Ook was onvoldoende onderbouwd dat latere bewerkingen de risico’s wegnamen.

De recidiveverhoging was terecht toegepast omdat het ging om dezelfde overtreding. Wel matigde het College de boete met 10% tot €4.500 vanwege een overschrijding van de redelijke termijn van meer dan zes maanden maar minder dan een jaar. Daarnaast werd de minister veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht. De overige bezwaren werden afgewezen.

Uitkomst: De bestuurlijke boete van €5.000 wordt gematigd tot €4.500 vanwege overschrijding van de redelijke termijn, overige bezwaren worden afgewezen.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1877

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van

Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar (slachthuis)

(gemachtigde: F.Th.M. Peters)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2023, kenmerk 22/2140, in het geding tussen

het slachthuis

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)

Procesverloop in hoger beroep

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:8767).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De zitting was op 13 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het slachthuis en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door drs. [naam] .

Inleiding

1.2

Op 1 juni 2021 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 juni 2021. In het rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.

“Tijdens onze inspectie bevonden wij ons, omstreeks 05:45 uur, in de karkassenkoelcel voor regulier toezicht.

Wij zagen dat daar tussen de varkenskarkassen meerdere karkashelften zichtbaar bezoedeld waren met een donker gekleurde en korrelige substantie, door ons herkend als baansmeer. De bezoedelde karkassen waren voorzien van het gezondheidskeurmerk en dus goedgekeurd voor humane consumptie.

Deze varkenskarkassen hingen gezien vanuit de hygiënesluis richting expeditie, aan de rechter duwbaan, direct langs de muur (foto 1). Deze karkassen hingen klaar om door te gaan naar de uitsnijderij om daar verder uitgesneden te worden.

Alle karkassen komen daar op dezelfde lopende transportbanden te liggen, die niet worden schoongemaakt tussen de verschillende karkassen. Wanneer bezoedelde varkenskarkassen in de uitsnijderij terecht komen, is er risico op kruiscontaminatie via het contact met de transportbanden of het gereedschap. Het donker gekleurde en korrelige baansmeer bevond zich op minimaal 5 karkassen zowel aan de binnen- als buitenzijde (zie foto’s 2 t/m 6). Baansmeer, een smeermiddel ter bevordering van de geleiding, is weliswaar foodgrade, maar dat is enkel bij het aanbrengen.

Het smeermiddel is op dat moment dan ook licht van kleur. Na verloop van tijd wordt het, door het contact met de haken en geleidingsbuizen en de ophoping van vuil steeds donkerder van kleur. Smeermiddel gemengd met verontreiniging is niet meer foodgrade.

Toen wij deze karkassen met verontreiniging aantroffen, hebben wij een halchef van onze bevindingen op de hoogte gesteld. De halchef is met ons meegelopen naar de bezoedelde karkassen en heeft daarop besloten de baan te blokkeren en medewerkers geïnstrueerd deze bezoedelde karkassen op te knappen volgens bedrijfsprocedure. Enige tijd later werden wij gebeld door dezelfde halchef dat de karkassen opgeknapt waren. Wij zijn samen met deze halchef de karkassen gaan controleren. Deze karkassen waren echter nog steeds zichtbaar bezoedeld met donker en korrelig baansmeer. Het opknappen was dus onvoldoende gebeurd. Dit werd ook door de halchef zelf geconstateerd. Hierop gaf hij de opdracht om de karkassen opnieuw op te knappen, en deed hij nadien de nacontrole alvorens deze varkenskarkassen vrij te geven.

Vervolgens hebben wij […], medewerker kwaliteitsdienst, aangesproken en een rapport van bevindingen aangezegd. De kwaliteitsdienst is voor ons het aanspreekpunt vanuit het bedrijf bij geconstateerde afwijkende waarnemingen. Enige tijd later hebben wij met […], hoofd kwaliteitsdienst, gebeld en ook hem op de hoogte gebracht van onze bevindingen en het aanzeggen van een rapport van bevindingen. Naar aanleiding van dit gesprek zou hij een plan van aanpak opstellen welke hij later ook naar ons heeft toegestuurd (zie bijlage I: Plan van aanpak lekvet karkassen).

[…]

Wij brachten de ons bekende meneer […], Hoofd Kwaliteitsdienst van onze bevindingen op de hoogte en deelden hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zeiden wij hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij ons na verificatie weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:

"Het vlees wordt intern nog afgesneden. Er zijn her en der nog mogelijkheden waar het bezoedelde vlees opgeknapt kan worden." ”

1.3

De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het slachthuis heeft daarom volgens de minister een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft het slachthuis daarvoor een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd met zijn besluit van 12 november 2021 (boetebesluit). Het boetebedrag is op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, omdat het slachthuis eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

1.4

Met het besluit van 25 maart 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

“6.2. In dit geval heeft de minister de boete verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres op 6 juli 2018 eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding en sindsdien nog geen vijf jaren zijn verstreken. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt die verhoging in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Nu Verordening (EG) 852/2004 geen onderscheid maakt in de aard van de verontreiniging en baansmeer net als andere vormen van verontreiniging, zoals fecale bezoedeling of condens eveneens een risico op besmetting met ziekmakende bacteriën met zich draagt, heeft de minister geen onderscheid hoeven maken in de aard van de verontreiniging. Het doel van de verhoogde boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling van verontreiniging. Verder is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die reden zouden moeten zijn voor matiging van de boete. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat verontreiniging met baansmeer ernstige risico’s met zich brengt. Het baansmeer kan vervuild zijn met bacteriën en ziektekiemen en niet is uitgesloten dat deze verontreiniging bij de consument terecht komt, hetgeen een risico vormt voor de volksgezondheid. In de omstandigheid dat sprake was van een verbouwing bij eiseres, heeft de minister geen aanleiding hoeven zien verminderde verwijtbaarheid aan te nemen en daarom de boete te matigen. Ook bij een verbouwing is het aan eiseres om ervoor te zorgen dat karkassen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. De rechtbank vindt de opgelegde boete van € 5.000,- gelet op de aard en ernst van de overtredingen en de omstandigheid dat sprake is van recidive evenredig.”

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College stelt vast dat het slachthuis de overtreding en de bevoegdheid van de minister om daarvoor een boete op te leggen niet betwist, maar uitsluitend betoogt dat de boete had moeten worden gematigd. Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de boete niet heeft gematigd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.

5
Het slachthuis voert aan dat de boete had moeten worden gematigd vanwege de bijzondere omstandigheid dat het slachthuis aan het verbouwen was waardoor een aantal processen noodgedwongen anders verliep dan normaal. Om de voedselveiligheid dan anderszins te borgen, heeft het slachthuis beheersmaatregelen 6 en 7 bij de NVWA ingediend, die zijn geaccordeerd. Daarin zijn waarborgen getroffen die eventuele nadelige gevolgen van de verbouwing ondervangen. Daarnaast is sprake van een bijzondere omstandigheid voor boetematiging, omdat alle karkassen bij het slachthuis verder worden bewerkt. Deze karkassen worden namelijk van de huid ontdaan en uitgesneden delen worden nog een aantal keren op verontreiniging gecontroleerd. Dit betekent dat deze eventuele vuile delen, als die delen al gevaar met zich zouden brengen, worden verwijderd voordat deze verder de voedselketen ingaan. Daarbij komt dat onthuiding plaatsvindt aan het begin van het proces en aldus verdere potentiële vervuiling wordt voorkomen. De gevolgen voor de volksgezondheid waren dus gering. Het slachthuis voert tot slot aan dat de boete niet op basis van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving mocht worden verhoogd vanwege recidive. Gelet op de beheersmaatregelen die het slachthuis met de NVWA had afgesproken om de voorzienbare gevolgen van het verbouwingstraject te minimaliseren, gaat het hier niet om hetzelfde feit als de eerdere overtreding waarop de recidiveverhoging is gebaseerd.

6.1

Het College is, evenals de rechtbank, van oordeel dat de verbouwing geen aanleiding geeft de boete te matigen. Deze omstandigheid neemt niet weg dat Compaxo aan de overtreden bepaling moest voldoen, namelijk de karkassen beschermen tegen elke vorm van verontreiniging. In de beheersmaatregelen waar het slachthuis naar verwijst, is opgenomen dat het van belang is foodgrade vet dat zich kan ophopen op bepaalde plaatsen tijdig te verwijderen en dat als er toch nog vet op vlees wordt gesignaleerd, dit volgens de Instructie opknappen moet worden verwijderd. Het slachthuis heeft dus zelf ook onderkend dat het van belang is om ook tijdens een verbouwing de karkassen te beschermen tegen verontreiniging door baansmeer. Het slachthuis heeft deze beheersmaatregel in de praktijk echter niet opgevolgd. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder een halchef over de verontreiniging van de karkassen met baansmeer had geïnformeerd, waarna de halchef de medewerkers heeft geïnstrueerd om de bezoedelde karkassen op te knappen volgens de bedrijfsprocedure. Dat is vervolgens onvoldoende gebeurd, zoals was geconstateerd door de toezichthouder en de halchef, waarna de halchef de opdracht heeft gegeven om de karkassen opnieuw op te knappen. De minister heeft in de beslissing op bezwaar terecht meegewogen dat de toezichthouder het slachthuis na het aantreffen van het baansmeer nog de kans heeft gegeven om de karkassen op te knappen, welke kans het slachthuis niet heeft benut.

6.2

Het College is verder van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor halvering van de boete vanwege geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Het slachthuis heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gestelde latere ontdoen van de huid en de gestelde latere controle van uitgesneden delen, de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid gering maken of doen ontbreken. Het slachthuis heeft dit enkel gesteld, maar niet onderbouwd. De stelling van het slachthuis op de zitting dat er na de koelcel en voordat de karkassen worden platgelegd op de uitsnijbank, nog een opknappunt is waar bezoedeling kan worden weggesneden en de karkassen geflambeerd, heeft het slachthuis ook niet onderbouwd. Het is niet uitgesloten dat de verontreiniging bij de consument terecht komt. Daarnaast zit tussen het moment van constateren in de karkassenkoelcel en het gestelde latere onthuiden en de gestelde latere controle van uitgesneden delen mogelijk nog langere tijd, waardoor kruisbesmetting van andere levensmiddelen kan plaatsvinden, zoals het in het rapport van bevindingen genoemde risico op kruisbesmetting via het contact met de transportbanden of het gereedschap. Die mogelijkheid van kruisbesmetting kon in ieder geval voortduren tot het moment van het gestelde onthuiden en de gestelde controle van de uitgesneden delen.

6.3

Het College is tot slot, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht de recidiveregeling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving heeft toegepast. Anders dan het slachthuis betoogt, maakt de omstandigheid dat er sprake was van een verbouwing en er daarom beheersmaatregelen met de NVWA waren afgesproken, niet dat het hier niet gaat om “eenzelfde overtreding” als bedoeld in artikel 2.5 van het Besluit handhaving. Zoals hiervoor overwogen, gold ook tijdens de verbouwing het hier overtreden voorschrift en moesten karkassen dus - in dezelfde mate als in de situatie dat geen sprake zou zijn geweest van een verbouwing - worden beschermd tegen baansmeer, wat het slachthuis dus niet heeft gedaan.

6.4

De hogerberoepsgronden slagen niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

7.1

Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

7.2

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 oktober 2021. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan één jaar. Het College zal daarom de boete matigen met 10% tot een bedrag van € 4.500,-.

Slotsom

8 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.500,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.

9 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

10 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;

- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het slachthuis terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen

Bijlage

Verordening 852/2004

Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften, tweede lid:

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

Bijlage II, Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen, punt 3:

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.5. Recidive, eerste lid:

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.