Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1281
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. F.C.A. van den Tempel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 26.654,- voor periode 4.
Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde ir. F.C.A. van den Tempel. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. J.G. Biesheuvel.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteerde in periode 4 een grondgebonden melkveebedrijf met een neventak rosé-vleeskalveren. In de maand oktober 2017 had zij gemiddeld 179,03 vrouwelijke vleeskalveren. Hiervan waren 176 aangekocht op 31 augustus 2017, twee waren van de eigen melkveetak afkomstig en één vrouwelijk vleeskalf was gekocht van de buurman. Daarnaast is op 31 oktober 2017 nog één vrouwelijk vleeskalf aangekocht.
Verweerder heeft aan appellante over periode 4 een hoge geldsom opgelegd van € 26.654,- omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante (323,02 GVE) hoger is dan het doelstellingsaantal voor die periode (267,95 GVE). Daarbij zijn tevens de hiervoor genoemde vleeskalveren in aanmerking genomen.
Naar aanleiding van het door appellante ingediende bezwaarschrift zijn twee vrouwelijke vleeskalveren uitgezonderd van de Regeling voor het vaststellen van het referentieaantal en zijn twee vrouwelijke vleeskalveren uitgezonderd voor het vaststellen van het maandgemiddelde voor periode 4 aangezien deze dieren zijn gevlagd en opgelegd voor 1 april 2017. De overige 177,03 GVE aan vrouwelijke vleeskalveren heeft verweerder niet uitgezonderd omdat deze na 1 april 2017 zijn opgelegd.
Beroepsgronden
Beroepsgronden
Appellante betoogt dat verweerder bij de berekening van het maandgemiddelde over periode 4 ten onrechte de 177,03 GVE aan vrouwelijke vleeskalveren heeft betrokken, als gevolg waarvan € 19.544,- te veel aan heffingen is opgelegd. Deze kalveren zijn op 1 september 2017 door de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalverensector gevlagd, waarmee vaststond dat de kalveren binnen één jaar zouden worden geslacht. Bovendien zijn de kalveren op het vleeskalveren-UBN van het bedrijf geregistreerd en niet op het melkvee-UBN en waren het Belgische Blauwen welke ras niet geschikt is om te melken.
Appellante betoogt verder dat de hoogte van de heffing onevenredig is. De vleeskalveren hebben volgens haar niet gezorgd voor de productie van extra melkveefosfaat. Daarbij wijst zij erop dat aan het einde van periode 4 het bedrijf is gesplitst in een melkveebedrijf en een vleesveebedrijf. Door deze administratieve wijziging kon zij de oplegging van een heffing in periode 5 voorkomen, maar fysiek zijn de vleeskalveren in dezelfde stal blijven staan. Bovendien was de regelgeving over fosfaat in 2017 erg onduidelijk en wisselend. Ook door haar bemiddelaar is zij er niet op gewezen dat de aanvoer van vrouwelijke vleeskalveren niet was toegestaan. Als zij had geweten dat de aankoop van vrouwelijke vleeskalveren zou leiden tot het opleggen van een heffing, dan had zij destijds niet gekozen voor de aankoop van vrouwelijke dieren.
Beoordeling
Appellante betoogt verder dat de hoogte van de heffing onevenredig is. De vleeskalveren hebben volgens haar niet gezorgd voor de productie van extra melkveefosfaat. Daarbij wijst zij erop dat aan het einde van periode 4 het bedrijf is gesplitst in een melkveebedrijf en een vleesveebedrijf. Door deze administratieve wijziging kon zij de oplegging van een heffing in periode 5 voorkomen, maar fysiek zijn de vleeskalveren in dezelfde stal blijven staan. Bovendien was de regelgeving over fosfaat in 2017 erg onduidelijk en wisselend. Ook door haar bemiddelaar is zij er niet op gewezen dat de aanvoer van vrouwelijke vleeskalveren niet was toegestaan. Als zij had geweten dat de aankoop van vrouwelijke vleeskalveren zou leiden tot het opleggen van een heffing, dan had zij destijds niet gekozen voor de aankoop van vrouwelijke dieren.
Beoordeling
5.1.
Op grond van artikel 4 van de Regeling wordt de hoogte van de geldsom bepaald aan de hand het gemiddeld aantal runderen van een melkveehouder in een bepaalde periode. De geldsom wordt opgelegd aan de houder. Op grond van artikel 1, onder a van de Regeling wordt onder ‘houder’ verstaan een houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking. Uit de toelichting behorende bij de wijziging van de Regeling op 28 april 2017 blijkt dat de Regeling van toepassing is op alle melkproducerende bedrijven. In periode 4 werd het bedrijf van appellante gevormd door zowel de melkvee- als de vleesveetak. Appellante is, via haar melkveetak, producent van koemelk bestemd voor consumptie en daarmee houder in de zin van de Regeling. Beide bedrijfstakken vallen daarmee onder de reikwijdte van de Regeling. Dat de bedrijfstakken elk een eigen UBN hebben, doet daar niet aan af. Verweerder heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat uit de definitie van bedrijf volgt dat voor het bepalen van het maandgemiddelde naar het bedrijf in zijn geheel moet worden gekeken en dat alle dieren die zich op het bedrijf van appellante bevinden en voldoen aan de definitie van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Regeling, als rund in de zin van de Regeling moeten worden aangemerkt. De door appellante op haar bedrijf gehouden vrouwelijke vleeskalveren vallen ook onder deze definitie, aangezien dat vrouwelijke runderen van 0 tot 1 jaar zijn. Het ras van de vleeskalveren en het feit dat ze gevlagd waren, maakt dat niet anders, aangezien daarvoor in de Regeling geen uitzondering is opgenomen. Dit betekent dat verweerder de vrouwelijke vleeskalveren terecht heeft meegenomen bij de vaststelling van het maandgemiddelde over periode 4.
5.2.
Over het betoog van appellante dat verweerder de vleeskalveren diende uit te zonderen omdat dit voor haar onevenredige gevolgen heeft, heeft verweerder uiteengezet dat er voor gekozen is om alleen vrouwelijke vleeskalveren uit te zonderen die voor 1 april 2017 zijn opgelegd en op de juiste wijze zijn gevlagd in het I&R-systeem. In verweer heeft verweerder uiteengezet wat de achtergrond is van deze uitzondering.
In eerste instantie was de Regeling van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet‑melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Hiervoor is de Regeling op 28 april 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117). Omdat melkproducerende bedrijven met een vleesveetak nog steeds melkproducerende bedrijven zijn, vielen die bedrijven nog wel in zijn geheel onder de werking van de Regeling. Melkveehouders met een vleesveetak konden na de wijziging van de Regeling niet meer voorkomen dat vleeskalveren werden meegenomen bij de berekening van het maandgemiddelde. Om die melkveehouders tegemoet te komen en ook een uitzondering van de vleeskalverenbij melkproducerende bedrijven te bewerkstelligen, heeft verweerder na afstemming met vertegenwoordigers van de vleesveesector beleid ontwikkeld. Volgens dit beleid kunnen bedrijven hun vleeskalveren uitzonderen voor het maandgemiddelde, mits deze vleeskalveren voor 1 april 2017 zijn aangevoerd op het bedrijf en op de juiste wijze zijn ‘gevlagd’ in het I&R-systeem. Dit beleid was er niet op gericht om vleesveetakken van melkproducerende bedrijven geheel te onttrekken aan de werking van de Regeling. Vleeskalveren die na 1 april 2017 zijn aangevoerd, blijven namelijk wel onder de werking van de Regeling vallen. Ook vleeskalveren die op het bedrijf zijn geboren, worden in beginsel niet uitgezonderd van de Regeling, omdat deze runderen niet als aangevoerd worden aangemerkt. De uitzondering geldt dus alleen voor de vóór 1 april 2017 aangevoerde vrouwelijke vleeskalveren tot een leeftijd van maximaal 1 jaar, aldus verweerder.
Het College begrijpt uit deze uiteenzetting dat verweerder bewust en weloverwogen een beperkte uitzondering heeft gemaakt voor melkproducerende bedrijven met een vleesveetak. Die uitzondering heeft hij gemaakt via artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, op grond waarvan hij in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke ontheffing kan overgaan van hetgeen ingevolge de Regeling verschuldigd is. Dat hij geen aanleiding heeft gezien in verdergaande mate van de Regeling af te wijken is niet onredelijk te achten. Ook in de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om in haar geval de vleeskalveren uit te zonderen. Dat zij ten tijde van de aankoop van de Regeling er niet van op de hoogte was dat vrouwelijke vleeskalveren ook onder de reikwijdte van de Regeling vielen, komt voor haar risico. Daarbij is van belang dat de Regeling overeenkomstig de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat vleeskalveren reeds vanaf de inwerkingtreding van Regeling onder de reikwijdte vielen. Dit betreft dan ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van de hardheidsclausule.
Het betoog faalt.
Slotsom
In eerste instantie was de Regeling van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet‑melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Hiervoor is de Regeling op 28 april 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117). Omdat melkproducerende bedrijven met een vleesveetak nog steeds melkproducerende bedrijven zijn, vielen die bedrijven nog wel in zijn geheel onder de werking van de Regeling. Melkveehouders met een vleesveetak konden na de wijziging van de Regeling niet meer voorkomen dat vleeskalveren werden meegenomen bij de berekening van het maandgemiddelde. Om die melkveehouders tegemoet te komen en ook een uitzondering van de vleeskalverenbij melkproducerende bedrijven te bewerkstelligen, heeft verweerder na afstemming met vertegenwoordigers van de vleesveesector beleid ontwikkeld. Volgens dit beleid kunnen bedrijven hun vleeskalveren uitzonderen voor het maandgemiddelde, mits deze vleeskalveren voor 1 april 2017 zijn aangevoerd op het bedrijf en op de juiste wijze zijn ‘gevlagd’ in het I&R-systeem. Dit beleid was er niet op gericht om vleesveetakken van melkproducerende bedrijven geheel te onttrekken aan de werking van de Regeling. Vleeskalveren die na 1 april 2017 zijn aangevoerd, blijven namelijk wel onder de werking van de Regeling vallen. Ook vleeskalveren die op het bedrijf zijn geboren, worden in beginsel niet uitgezonderd van de Regeling, omdat deze runderen niet als aangevoerd worden aangemerkt. De uitzondering geldt dus alleen voor de vóór 1 april 2017 aangevoerde vrouwelijke vleeskalveren tot een leeftijd van maximaal 1 jaar, aldus verweerder.
Het College begrijpt uit deze uiteenzetting dat verweerder bewust en weloverwogen een beperkte uitzondering heeft gemaakt voor melkproducerende bedrijven met een vleesveetak. Die uitzondering heeft hij gemaakt via artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, op grond waarvan hij in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke ontheffing kan overgaan van hetgeen ingevolge de Regeling verschuldigd is. Dat hij geen aanleiding heeft gezien in verdergaande mate van de Regeling af te wijken is niet onredelijk te achten. Ook in de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om in haar geval de vleeskalveren uit te zonderen. Dat zij ten tijde van de aankoop van de Regeling er niet van op de hoogte was dat vrouwelijke vleeskalveren ook onder de reikwijdte van de Regeling vielen, komt voor haar risico. Daarbij is van belang dat de Regeling overeenkomstig de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat vleeskalveren reeds vanaf de inwerkingtreding van Regeling onder de reikwijdte vielen. Dit betreft dan ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van de hardheidsclausule.
Het betoog faalt.
Slotsom
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen. uitspraak te ondertekenen
uitspraak te ondertekenen. uitspraak te ondertekenen