Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 18/282 en 18/581
uitspraak van de enkelvoudige kamer 26 mei 2020 in de zaak tussen
melkveehouderij [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A. Tymersma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2017 (primair besluit 1) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante over periode 3 een hoge geldsom van € 9.235,- opgelegd.
Bij besluit van 25 november 2017 (primair besluit 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante over periode 4 een hoge geldsom van € 6.389,- opgelegd.
Bij besluit van 9 januari 2018 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het door appellante tegen primair besluit 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 maart 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het door appellante tegen primair besluit 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellante te hoog was.
Aan bestreden besluit 1 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Op 26 februari 2017 is het zogenoemde jongveegetal in de regeling opgenomen. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, van de Regeling wordt onder jongveegetal het getal verstaan dat wordt berekend door het aantal GVE van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal GVE van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. Een houder is volgens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling een houder van runderen die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking.
Elk melkproducerend bedrijf dient voor het bereiken of behouden van zijn GVE-reductie zorg te dragen voor het in stand houden van het aandeel jongvee binnen de totale melkveestapel op zijn bedrijf. Hiertoe wordt voor elk melkproducerend bedrijf een jongveegetal geïntroduceerd. Vanaf periode 2 wordt er bij het berekenen van de geldsom voor melkproducerende bedrijven rekening gehouden met de jongveebezetting op het bedrijf op 28 april 2017. Periode 2 bestaat uit de maanden mei en juni 2017 (artikel 1, tweede lid, van de Regeling).
Voor elk melkproducerend bedrijf is een jongveegetal bepaald op basis van de aanwezige dieren op 28 april 2017. Dit zogeheten jongveegetal wordt bepaald door de verhouding tussen het op het bedrijf aanwezige jongvee (vrouwelijk vee van 0 tot 1 jaar en 1 jaar of ouder dat nog niet heeft afgekalfd) en het aantal afgekalfde koeien. Afvoer van jongvee telt alleen mee als reductie, als naar verhouding (in GVE) een gelijk aantal koeien, die hebben afgekalfd, wordt afgevoerd. Wanneer in verhouding jongvee en koeien die hebben afgekalfd verandert als gevolg van een beperktere hoeveelheid jongvee, dan zal bij het berekenen van het maandgemiddelde (in GVE) op het bedrijf worden uitgegaan van het jongveegetal en dus niet van het daadwerkelijke aantal aanwezig stuks jongvee.
Na de introductie van het jongveegetal als berekeningsfactor voor de hoogte van de geldsommen is onrust ontstaan in de sector. Hierop heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 203) de sector uitgenodigd te onderzoeken of er draagvlak is voor een alternatieve invulling van het jongveegetal die niet ten koste gaat van de effectiviteit van de Regeling, juridisch haalbaar is en geen ongewenste markteffecten voor andere sectoren heeft. Vervolgens hebben de Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie, het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de Nederlandse Vereniging voor Diervoederindustrie en de Rabobank gezamenlijk een voorstel voor aanpassing van de Regeling gedaan. Dat voorstel is met de wijziging van de Regeling op 30 mei 2017 met ingang van 1 juni 2017 ingevoerd. Het jongveegetal geldt ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Regeling sindsdien niet voor bedrijven die op of na 1 juni 2017:
-geen jongvee hebben afgevoerd;
-vrouwelijk jongvee tot en met 35 dagen afvoeren naar bedrijven met een Nederlands Uniek Bedrijfsnummer (UBN);
-vrouwelijk jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend afvoeren voor slacht, export of in verband met sterfte. Wanneer de houder runderen van ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd (in verband met quarantaine voordat ze geëxporteerd worden) heeft geplaatst op een erkend verzamelcentrum of in een door het Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit goedgekeurde inrichting of voorziening (als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling), wordt dit ook beschouwd als export.
Indien wordt voldaan aan bovengenoemde criteria, wordt de hoogte van de geldsom uitsluitend bepaald aan de hand van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, van de Regeling en wordt er geen vergelijking gemaakt met een berekening op grond van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van de Regeling (waarin het jongveegetal een berekeningsfactor is). Zodra in periode 2, 3, 4 of 5 echter de hiervoor bedoelde runderen op een andere wijze worden afgevoerd, wordt met ingang van de periode waarin die afvoer plaatsvindt de hoogte van de geldsom mede bepaald op grond van het jongveegetal (artikel 4, negende lid, van de Regeling).
Het voorgaande houdt in dat voor bedrijven die vrouwelijke runderen ouder dan 35 dagen, die niet hebben gekalfd, willen afzetten in Nederland (bijvoorbeeld voor jongveeopfok), het jongveegetal blijft gelden.
In artikel 11, negende lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor in- en uitscharing en de berekening van het jongveegetal. Een houder die een verzoek heeft ingediend voor het in- en uitscharen van runderen in 2015 en/of 2016 kon tot en met mei 2017 een verzoek indienen voor een corrigerende berekening van het jongveegetal bij in- en uitscharen in 2017. In dat geval kan een afwijkende berekeningswijze worden toegepast voor het jongveegetal. Appellante heeft geen verzoek “aanpassing jongveegetal” ingediend. Dit betekent dat het jongveegetal bij de berekening van de hoge geldsom correct is toegepast en dat de geldsom juist is vastgesteld, aldus verweerder.
Elk melkproducerend bedrijf dient voor het bereiken of behouden van zijn GVE-reductie zorg te dragen voor het in stand houden van het aandeel jongvee binnen de totale melkveestapel op zijn bedrijf. Hiertoe wordt voor elk melkproducerend bedrijf een jongveegetal geïntroduceerd. Vanaf periode 2 wordt er bij het berekenen van de geldsom voor melkproducerende bedrijven rekening gehouden met de jongveebezetting op het bedrijf op 28 april 2017. Periode 2 bestaat uit de maanden mei en juni 2017 (artikel 1, tweede lid, van de Regeling).
Voor elk melkproducerend bedrijf is een jongveegetal bepaald op basis van de aanwezige dieren op 28 april 2017. Dit zogeheten jongveegetal wordt bepaald door de verhouding tussen het op het bedrijf aanwezige jongvee (vrouwelijk vee van 0 tot 1 jaar en 1 jaar of ouder dat nog niet heeft afgekalfd) en het aantal afgekalfde koeien. Afvoer van jongvee telt alleen mee als reductie, als naar verhouding (in GVE) een gelijk aantal koeien, die hebben afgekalfd, wordt afgevoerd. Wanneer in verhouding jongvee en koeien die hebben afgekalfd verandert als gevolg van een beperktere hoeveelheid jongvee, dan zal bij het berekenen van het maandgemiddelde (in GVE) op het bedrijf worden uitgegaan van het jongveegetal en dus niet van het daadwerkelijke aantal aanwezig stuks jongvee.
Na de introductie van het jongveegetal als berekeningsfactor voor de hoogte van de geldsommen is onrust ontstaan in de sector. Hierop heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 203) de sector uitgenodigd te onderzoeken of er draagvlak is voor een alternatieve invulling van het jongveegetal die niet ten koste gaat van de effectiviteit van de Regeling, juridisch haalbaar is en geen ongewenste markteffecten voor andere sectoren heeft. Vervolgens hebben de Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie, het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de Nederlandse Vereniging voor Diervoederindustrie en de Rabobank gezamenlijk een voorstel voor aanpassing van de Regeling gedaan. Dat voorstel is met de wijziging van de Regeling op 30 mei 2017 met ingang van 1 juni 2017 ingevoerd. Het jongveegetal geldt ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Regeling sindsdien niet voor bedrijven die op of na 1 juni 2017:
-geen jongvee hebben afgevoerd;
-vrouwelijk jongvee tot en met 35 dagen afvoeren naar bedrijven met een Nederlands Uniek Bedrijfsnummer (UBN);
-vrouwelijk jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend afvoeren voor slacht, export of in verband met sterfte. Wanneer de houder runderen van ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd (in verband met quarantaine voordat ze geëxporteerd worden) heeft geplaatst op een erkend verzamelcentrum of in een door het Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit goedgekeurde inrichting of voorziening (als bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling), wordt dit ook beschouwd als export.
Indien wordt voldaan aan bovengenoemde criteria, wordt de hoogte van de geldsom uitsluitend bepaald aan de hand van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, van de Regeling en wordt er geen vergelijking gemaakt met een berekening op grond van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van de Regeling (waarin het jongveegetal een berekeningsfactor is). Zodra in periode 2, 3, 4 of 5 echter de hiervoor bedoelde runderen op een andere wijze worden afgevoerd, wordt met ingang van de periode waarin die afvoer plaatsvindt de hoogte van de geldsom mede bepaald op grond van het jongveegetal (artikel 4, negende lid, van de Regeling).
Het voorgaande houdt in dat voor bedrijven die vrouwelijke runderen ouder dan 35 dagen, die niet hebben gekalfd, willen afzetten in Nederland (bijvoorbeeld voor jongveeopfok), het jongveegetal blijft gelden.
In artikel 11, negende lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor in- en uitscharing en de berekening van het jongveegetal. Een houder die een verzoek heeft ingediend voor het in- en uitscharen van runderen in 2015 en/of 2016 kon tot en met mei 2017 een verzoek indienen voor een corrigerende berekening van het jongveegetal bij in- en uitscharen in 2017. In dat geval kan een afwijkende berekeningswijze worden toegepast voor het jongveegetal. Appellante heeft geen verzoek “aanpassing jongveegetal” ingediend. Dit betekent dat het jongveegetal bij de berekening van de hoge geldsom correct is toegepast en dat de geldsom juist is vastgesteld, aldus verweerder.
Aan bestreden besluit 2 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, dezelfde motivering ten grondslag gelegd als aan bestreden besluit 1. In aanvulling hierop heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het feit dat appellante in oktober nauwelijks minder jongvee had dan op 28 april 2017 niets afdoet aan het feit dat jongvee is afgevoerd en dat daarom het jongveegetal is geactiveerd. Omdat appellante meer melkkoeien is gaan houden wordt er, overeenkomstig de systematiek van het jongveegetal, in primair besluit 2 gerekend met een fictief hoger aantal jongvee.
Appellante stelt dat het aantal melkkoeien binnen het doelstellingsaantal is gegroeid en dat niet kan worden verwacht dat het jongvee meegroeit, omdat dat indruist tegen de doelstellingen van het fosfaatreductieplan. Verweerder volgt appellante niet in dit standpunt. Volgens verweerder is het doel van de Regeling kort gezegd de overschrijding van het fosfaatplafond te voorkomen. Doordat appellante het aantal melkkoeien binnen het doelstellingsaantal laat groeien en het jongvee laat opfokken bij een bedrijf dat niet onder de Regeling valt, wordt in totaal meer fosfaat geproduceerd. Het inwisselen van jongvee voor melkkoeien is niet wenselijk en wordt in de Regeling daarom door toepassing van het jongveegetal bij de berekening van de maandgemiddelden minder aantrekkelijk gemaakt. Het feit dat appellante afspraken heeft gemaakt met een jongveeopfokker, een niet-melkproducerend bedrijf, voordat
niet-melkproducerende bedrijven waren uitgezonderd van de Regeling maakt dit niet anders, aldus verweerder.
Appellante stelt dat het aantal melkkoeien binnen het doelstellingsaantal is gegroeid en dat niet kan worden verwacht dat het jongvee meegroeit, omdat dat indruist tegen de doelstellingen van het fosfaatreductieplan. Verweerder volgt appellante niet in dit standpunt. Volgens verweerder is het doel van de Regeling kort gezegd de overschrijding van het fosfaatplafond te voorkomen. Doordat appellante het aantal melkkoeien binnen het doelstellingsaantal laat groeien en het jongvee laat opfokken bij een bedrijf dat niet onder de Regeling valt, wordt in totaal meer fosfaat geproduceerd. Het inwisselen van jongvee voor melkkoeien is niet wenselijk en wordt in de Regeling daarom door toepassing van het jongveegetal bij de berekening van de maandgemiddelden minder aantrekkelijk gemaakt. Het feit dat appellante afspraken heeft gemaakt met een jongveeopfokker, een niet-melkproducerend bedrijf, voordat
niet-melkproducerende bedrijven waren uitgezonderd van de Regeling maakt dit niet anders, aldus verweerder.
Appellante betoogt in beroep dat verweerder ten onrechte hoge geldsommen aan haar heeft opgelegd. Appellante voert aan dat zij op 1 oktober 2016 relatief veel vee had, namelijk 516,47 GVE, waarvan ongeveer 120 GVE jongvee. Na 1 oktober 2016 is appellante met een opfokker overeengekomen dat deze voor appellante jongvee zou opfokken. Als gevolg van deze overeenkomst is veel jongvee naar het bedrijf van de opfokker overgebracht en was het jongvee van appellante op 28 april 2017 flink gereduceerd. De ruimte die in het bedrijf van appellante ontstond, heeft appellante opgevuld met melk- en kalfkoeien. Hierbij is appellante wel steeds onder het doelstellingsaantal gebleven, zodat zij slechts een solidariteitsgeldsom verschuldigd zou zijn. Door de activering van het jongveegetal is zij nu echter een hoge geldsom verschuldigd. Volgens appellante kon van haar niet worden verlangd dat zij niet alleen melk- en kalfkoeien, maar ook jongvee zou aanschaffen om de verhouding tussen de verschillende typen runderen gelijk te houden. Dit is namelijk in strijd met de bedoeling van de Regeling: de totale fosfaatuitstoot terugbrengen. Appellante heeft nu in totaal minder GVE dan voordat zij ertoe overging jongvee af te voeren. Appellante wijst er verder op dat zij met de opfokker overeen is gekomen dat het jongvee aan het einde van de drachtperiode weer terugkeert naar haar bewijs. Er is dus geen sprake geweest van afvoer van vee om de Regeling te omzeilen – het is steeds de bedoeling geweest dat dezelfde runderen op enig moment weer terug zouden komen, aldus appellante.
5.1.
Appellante stelt dat zij jongvee tijdelijk elders heeft ondergebracht en dat steeds de bedoeling was dat deze runderen op enig moment weer zouden terugkomen naar haar bedrijf. Voor dergelijke situaties is artikel 11 opgenomen in de Regeling. Op grond van deze bepaling had appellante een verzoek bij verweerder kunnen indienen om het jongveegetal buiten toepassing te laten en haar referentieaantal bij te stellen. Verweerder had dan een oordeel kunnen geven aan de hand van feitelijke door appellante aan hem verstrekte informatie. Van deze mogelijkheid heeft appellante geen gebruik gemaakt en de gevolgen hiervan komen voor haar eigen rekening. Verweerder heeft naar het oordeel van het College daarom terecht het jongveegetal betrokken bij zijn berekeningen van de maandgemiddelden. Het College ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van deze berekeningen en is van oordeel dat verweerder terecht hoge geldsommen aan appellante heeft opgelegd. De beroepsgrond faalt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.