Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/131
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 maart 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] B.V., verzoekster 1,
[naam 2], verzoeker 2, en
[naam 3], verzoekster 3, te [plaats] ,
(gemachtigden: mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. J.H.D. Elings),
en
Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen(NAK), verweerster
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich en S.O. Visch).
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2019 (het primaire besluit) heeft de NAK de aanvraag van verzoekster 1 tot registratie als teler van pootaardappelen afgewezen.
Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit) heeft de NAK het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 maart 2020. Verschenen zijn verzoekers en hun gemachtigden, die zich hebben laten bijstaan door [naam 4] , en de gemachtigden van verweerder, die zich hebben laten bijstaan door A. Kroon en E. Castelijn.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2.1
De NAK heeft de door verzoekster 1 gevraagde registratie voor het in de handel brengen van pootaardappelen afgewezen wegens verwevenheid met maatschap [naam 5] en haar maten. Maatschap [naam 5] teelt en handelt in pootaardappelen. In 2019 is aan maatschap [naam 5] en een van haar maten een maatregel opgelegd vanwege fraude met certificaten. Voor zover hier van belang luidt deze maatregel als volgt:
“Met ingang van de aangifte voor de veldkeuring 2020 zal u of maatschap [naam 5] of enig ander bedrijf waar u rechtstreeks of middellijk bij bent betrokken, voor een periode van drie jaar geen teelmateriaal voor keuring door de NAK kunnen opgeven. De opschorting ziet op alle werkzaamheden met betrekking tot de keuring van teeltmateriaal van landbouwgewassen, inclusief opslag en bewerken, voor uzelf en door derden.”
2.2
De maten van maatschap [naam 5] zijn de zoons van verzoekers 2 en 3. Verzoekster 3 heeft in 2019 verzoekster 1 opgericht. Verzoekster 3 is (de enige) bestuurder en enig aandeelhouder van verzoekster 1. Verzoekster 1 heeft in 2019 bij de NAK de registratie aangevraagd, die de NAK heeft geweigerd. Bij het bestreden besluit, gericht aan verzoeksters 1 en 3, heeft de NAK deze weigering gehandhaafd.
2.3
Bij het bestreden besluit heeft de NAK overwogen dat de registratie is aangevraagd met het kennelijke oogmerk om de exploitatie van het bedrijf van maatschap [naam 5] voort te zetten. Volgens de NAK is er sprake van een onlosmakelijke verbondenheid tussen verzoeksters 1 en 3 en maatschap [naam 5] . De NAK baseert zijn standpunt op de constatering dat er een familieband en een historische band bestaat tussen verzoeksters 1 en 3 en maatschap [naam 5] en haar maten en dat het woonadres van verzoekster 3 naast een aantal bedrijfsgebouwen van maatschap [naam 5] ligt. Verder heeft de NAK geconstateerd dat verzoekster 3 werkzaamheden heeft verricht op het bedrijf van de maatschap [naam 5] , dat verzoekster 3 een lening heeft uitstaan bij maatschap [naam 5] en een arbeidsvergoeding ontvangt van maatschap [naam 5] en dat verzoekster 1 niet over eigen bedrijfsmiddelen beschikt.
Volgens de NAK bestaat daarom het risico dat met de aanvraag voor de registratie door verzoekster 1 de door de NAK genomen maatregel tegen maatschap [naam 5] wordt omzeild door onder een andere naam de werkzaamheden op de percelen van maatschap [naam 5] en de keuringen door de NAK voort te zetten. De NAK leidt uit de verklaringen tijdens de hoorzitting af dat het steeds evident is geweest dat met de oprichting van verzoekster 1 beoogd is om de exploitatie van maatschap [naam 5] voort te zetten, omdat uit deze verklaringen blijkt dat verzoekster 1 zich met dezelfde activiteiten als maatschap [naam 5] bezig gaat houden, met gebruikmaking van hetzelfde personeel, machines en onroerende goederen, en op dezelfde locaties als maatschap [naam 5] haar activiteiten uit gaat voeren.
Partij(en)
3. Ter zitting is vastgesteld dat het verzoek moet worden geacht afkomstig te zijn van verzoekster 1, zodat de voorzieningenrechter slechts een beslissing zal nemen ten aanzien van verzoekster 1. Met het oog op de leesbaarheid zullen verzoeker 2 en verzoekster 3 ook hierna op deze wijze worden aangeduid en zal ook van verzoekers worden gesproken.
Spoedeisend belang
4.1
De NAK voert aan dat er geen spoedeisend belang is bij het verzoek om voorlopige voorziening, omdat verzoekers nog geen voorbereidende handelingen hebben getroffen voor het poten van aardappelen in het teeltjaar 2020, zoals het maken van afspraken met landeigenaren, verwerving van pootgoed, grondkeuringen en het bewerken van grond. Deze voorbereidingshandelingen zijn volgens de NAK niet onderworpen aan de registratieplicht. De NAK stelt dat verzoekster 1 een lege BV is, zonder werknemers, waarbinnen geen activiteiten plaatsvinden, en die niet over middelen beschikt, zodat zij niet in staat is om pootgoed in de grond te brengen.
4.2
Naar aanleiding van het verzoek van het College hebben verzoekers bij brief van 28 februari 2020 vermeld welke voorbereidingshandelingen verzoekster 1 heeft verricht om per eind maart/begin april 2020 te kunnen beginnen met het telen van pootgoed. Verzoekers hebben daarbij een aantal offertes overgelegd, waaruit blijkt dat betalingen achteraf zijn geregeld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat de besloten vennootschap activiteiten heeft ontplooid om het bedrijf te kunnen starten en is er, gelet op de beperkte resterende tijd om het bedrijf in 2020 daadwerkelijk operationeel te laten zijn, voldoende aanleiding om een spoedeisend belang aan te nemen.
Grondslag
5.1
De NAK heeft aan zijn besluit om de door verzoekster 1 gevraagde registratie te weigeren gebaseerd op de artikelen 42 en 43 van de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 (Zpw) en artikel 4, tweede lid, van het Besluit verhandeling teeltmateriaal.
5.2
In de Zpw is over de voor het in de handel brengen van teeltmateriaal benodigde registratie het volgende bepaald:
Artikel 42, eerste tot en met derde lid, Zpw:
“1. Het is leveranciers verboden teeltmateriaal van door Onze Minister aangewezen gewassen in de handel te brengen zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling.
2. Een erkenning of registratie is slechts geldig voor een daarbij genoemde periode voor de daarbij genoemde handelingen met betrekking tot teeltmateriaal van daarbij genoemde gewassen.
3. Aan een erkenning of registratie kunnen door de keuringsinstelling voorwaarden of voorschriften worden verbonden. Een erkenning of registratie kan onder beperkingen worden verleend, onderscheidenlijk plaatsvinden.”
Artikel 43 Zpw Pro:
“1. Een erkenning of registratie als bedoeld in artikel 42 wordt Pro op verzoek verleend, onderscheidenlijk vindt op verzoek plaats indien is voldaan aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.
2. De in het eerste lid bedoelde eisen kunnen onder meer betrekking hebben op:
a. de technische inrichting van het bedrijf;
b. het productieproces en de opslag;
c. documentatie met betrekking tot het productieproces, de opslag of de aflevering en
d. voorzieningen ten behoeve van het toezicht dan wel de douanecontrole op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”
Artikel 44 Zpw Pro:
“Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent het indienen van een aanvraag tot erkenning of registratie dan wel tot verlenging of wijziging daarvan alsmede omtrent de wijze van behandeling. Daarbij kan onder meer worden bepaald:
a. welke gegevens en bescheiden worden overgelegd alvorens een aanvraag in behandeling wordt genomen;
b. binnen welke termijn na wijziging van de in onderdeel a bedoelde gegevens een wijziging van de erkenning of registratie wordt aangevraagd.”
Artikel 45 Zpw Pro:
“Een erkenning of registratie als bedoeld in artikel 42 kan Pro door de keuringsinstelling worden geschorst, ingetrokken dan wel doorgehaald, indien:
a. de handelingen waarvoor de erkenning is verleend of registratie heeft plaatsgevonden, niet meer worden verricht, of
b. niet meer aan de in artikel 43 bedoelde Pro eisen wordt voldaan, nadat de houder van de erkenning of de registratie een redelijke termijn tot aanpassing is gegeven.”
5.3
De op grond van artikel 43 van Pro de Zpw getroffen algemene maatregel van bestuur is het Besluit verhandeling teeltmateriaal. Hierin is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
Artikel 3 Besluit Pro verhandeling teeltmateriaal:
“Het in de handel brengen van teeltmateriaal van landbouwgewassen, tuinbouwgewassen en bosbouwgewassen is slechts toegestaan indien is voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde regels inzake de verhandeling en de kwaliteit van teeltmateriaal.”
Artikel 4 Besluit Pro verhandeling teeltmateriaal:
“1. De in artikel 3 bedoelde Pro regels inzake de verhandeling van teeltmateriaal kunnen onder meer betrekking hebben op:
[...]
f. de erkenning of registratie van leveranciers als bedoeld in artikel 42 van Pro de Wet;
[...]
2. De regels inzake de erkenning of registratie van leveranciers, als bedoeld in het eerste lid, onder e, kunnen onder meer betrekking hebben op:
a. de technische inrichting en administratie van het bedrijf alsmede de technische bedrijfsvoering;
b. het productieproces, de productiemethoden en de opslag;
c. de documentatie met betrekking tot het productieproces, de opslag of de aflevering;
d. de voorzieningen ten behoeve van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens dit besluit inzake de erkenning of registratie.”
Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat de verwijzing in het tweede lid naar het eerste lid, onder e, gelezen moet worden als een verwijzing naar het eerste lid, onder f.
5.4
De ministeriële regeling waarnaar de artikelen 3 en 4 van het Besluit verhandeling teeltmateriaal verwijzen is de Regeling verhandeling teeltmateriaal. Hierin is hoofdstuk 2 “Registratie en erkenning van leveranciers” over de registratie het volgende is bepaald:
Artikel 4 Regeling Pro verhandeling teeltmateriaal:
“De aanvraag tot een registratie vindt plaats door inzending van een volledig ingevuld, door de keuringsinstelling te verstrekken aanvraagformulier met de gegevens, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdelen a en b, en tweede lid, alsmede de handelingen waarvoor de leverancier geregistreerd of erkend wil worden, dat vergezeld gaat van de volgende bescheiden:
a. een kopie van een geldig legitimatiebewijs van de aanvrager;
b. een bewijs van inschrijving in het handelsregister, dat door de bevoegde instantie niet langer dan twee maanden vóór de datum van aanvraag tot registratie is afgegeven.”
Artikel 5 Regeling Pro verhandeling teeltmateriaal:
“1. Een registratie is geldig voor de duur van één jaar.
2. Behoudens artikel 45 van Pro de wet, wordt een registratie stilzwijgend verlengd.”
Artikel 6 Regeling Pro verhandeling teeltmateriaal:
“Een registratie kan op verzoek van de leverancier beëindigd worden. Het verzoek tot beëindiging van de registratie wordt schriftelijk bij de keuringsinstelling ingediend, onder vermelding van de datum en de reden van de beëindiging van de registratie.”
Artikel 7 Regeling Pro verhandeling teeltmateriaal:
“.1 De keuringsinstelling beheert een register waarin de leverancier wordt ingeschreven.
2. Op aanvraag en tegen betaling van een door de keuringsinstelling op grond van artikel 21 van Pro de wet te bepalen vergoeding kunnen gegevens uit het register worden verstrekt.”
5.5
Verder heeft NAK als grondslag voor het weigeren van de registratie artikel 20a van de Regeling verhandeling teeltmateriaal genoemd. Dit artikel is opgenomen in Hoofdstuk 3 “Onderzoek, keuring en controle” van de Regeling verhandeling teeltmateriaal en luidt als volgt:
“Indien op grond van de door een leverancier van teeltmateriaal gevolgde werkwijze en de resultaten daarvan gebleken is, dat de voortbrenging, bewaring of bewerking van teeltmateriaal niet op voldoende vakkundige wijze geschiedt, kan NAK bij de leverancier de keuring van teeltmateriaal telkens voor ten hoogste drie jaren opschorten.”
6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Zpw, het Besluit verhandeling teeltmateriaal en de Regeling teeltmateriaal geen grondslag bieden voor het weigeren van de registratie van verzoekster 1 als teler van pootaardappelen. De Zpw geeft weliswaar niet limitatief aan waar de nader te stellen eisen betrekking op kunnen hebben, maar in het Besluit verhandeling teeltmateriaal en de Regeling verhandeling teeltmateriaal ziet de voorzieningenrechter geen eisen of gronden op basis waarvan in dit geval de registratie geweigerd kan worden. Als aan de daarin gestelde eisen is voldaan, dan moet gezien het bindend geformuleerde artikel 43 van Pro de Zpw geregistreerd worden. De voorzieningenrechter gaat er dan ook vanuit dat verzoekster 1 aan de eisen van de Regeling verhandeling teeltmateriaal voldoet. Artikel 20a van het Besluit verhandeling teeltmateriaal heeft geen betrekking op het registreren en kan daarom ook geen grondslag zijn voor het bestreden besluit. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter had de NAK de registratie niet op basis van de genoemde toepasselijke regelgeving mogen weigeren.
Misbruik van recht
7.1
In het verweerschrift heeft de NAK gesteld dat de grote onderlinge verwevenheid tussen verzoekers en maatschap [naam 5] aanleiding is voor het standpunt dat verzoekster 1 haar rechten op het indienen van een aanvraag om registratie evident heeft aangewend voor een ander doel dan waartoe deze aan haar gegeven zijn en dat het beroep in hoofdzaak niet-ontvankelijk is vanwege misbruik van recht.
7.2
Uit vaste rechtspraak, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3715, volgt dat voor het aannemen van misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist zijn. Dergelijke zwaarwichtige gronden zijn onder meer aanwezig als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
7.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet evident gebleken dat verzoekers er op uit zijn om hun rechten en bevoegdheden te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die gegeven zijn of dat zij te kwader trouw handelen. Verzoekers hebben in hun brief van 4 maart 2020 en op de zitting toegelicht dat verzoekers 2 en 3 een vordering hebben op maatschap [naam 5] , waarvan de aflossing plus rente voorzag in een aanvulling op hun AOW. Daarnaast ontvingen verzoekers 2 en 3 nog een aanvullende uitkering uit maatschap [naam 5] . Het is begrijpelijk dat verzoekers 2 en 3 voor het wegvallen van deze inkomsten een oplossing hebben gezocht en het plan hebben opgevat om zelf pootgoed te gaan telen door middel van verzoekster 1. Onder die omstandigheden vindt de voorzieningenrechter deze beweegredenen aannemelijk, terwijl niet evident is gebleken dat het de bedoeling van verzoekers zou zijn om de tegen maatschap [naam 5] getroffen maatregel te omzeilen.
Volgens de NAK blijken de gestelde misbruikelijke bedoelingen van verzoekers uit de verklaringen van de zijde van verzoekster 1 bij de hoorzitting. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de NAK deze stelling onvoldoende onderbouwd door te volstaan met het weergeven van enkele citaten van wat er is gezegd bij de hoorzitting. Daaruit kunnen de bedoelingen van verzoekers niet evident afgeleid worden, zeker niet nu verzoekers hebben gesteld dat zij bij de hoorzitting hebben afgetast in hoeverre gebruik kon worden gemaakt van de vrijgekomen activa van maatschap [naam 5] en dat hun verklaringen tijdens de hoorzitting in dat licht bezien moeten worden. De stelling dat wegens misbruik van recht de registratie geweigerd mag worden, althans dat het beroep van verzoekers niet-ontvankelijk verklaard moet worden, is naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet houdbaar, gelet op de strenge eisen die de rechtspraak daaraan stelt.
Conclusie
8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat een voorlopige voorziening getroffen dient te worden. Bij de te treffen voorziening houdt de voorzieningenrechter rekening met de bereidheid van verzoekers te accepteren dat verzoekster 1 geheel los van de maatschap [naam 5] zal opereren. Ook houdt de voorzieningenrechter rekening met de wens van de NAK dat, indien een voorziening zou worden getroffen, aan die voorziening voorwaarden worden verbonden die overeenkomstig, althans in lijn, zijn met de schorsing van de maatschap [naam 5] . De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek toe, schorst het bestreden besluit en het primaire besluit en treft de voorlopige voorziening dat de NAK verzoekster 1 behandelt als ware aan haar de gevraagde registratie verleend, onder de voorwaarde dat tussen verzoekster 1 (en daarmee ook de binnen verzoekster 1 actief zijnde verzoekers 2 en 3) enerzijds en maatschap [naam 5] en [naam 6] anderzijds, gedurende de looptijd van de schorsing van maatschap [naam 5] en [naam 6] , geen enkele sprake is van rechtstreekse of middellijke betrokkenheid in elkaars bedrijfsvoering.
9. De voorzieningenrechter hieraan nog het volgende toe. Op de zitting is naar voren gekomen dat de maatschap [naam 5] of [naam 6] al betrokken is geweest bij de veldkeuring van door verzoekster 1 te betelen percelen. Deze betrokkenheid kan er toe leiden dat de NAK uitvoering geeft aan de ten aanzien van maatschap [naam 5] getroffen maatregel en dat de NAK voor verzoekster 1 geen veldkeuringen zal verrichten. De NAK heeft op de zitting nog geen standpunt ingenomen over de vraag of zij daar daadwerkelijk toe zal overgaan in het geval het verzoek om voorlopige voorziening zou worden toegewezen en verzoekster 1 met het telen van pootaardappelen zou gaan starten. Hoe dan ook, verzoekers dienen er terdege rekening mee te houden dat uiteindelijk de velden met en de oogst van pootaardappelen van verzoekster 1 niet gekeurd zullen worden en dat zij de mogelijke oogst niet als pootaardappelen op de markt kunnen brengen.
10. De voorzieningenrechter veroordeelt de NAK in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit en het primaire besluit;
- draagt de NAK op verzoekster 1 te behandelen als ware aan haar de gevraagde registratie verleend, onder de voorwaarde dat tussen verzoekster 1 enerzijds en maatschap [naam 5] en [naam 6] anderzijds, gedurende de looptijd van de schorsing van maatschap [naam 5] en [naam 6] , geen enkele sprake is van rechtstreekse of middellijke betrokkenheid in elkaars bedrijfsvoering;
- draagt de NAK op het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt de NAK in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2020.
w.g. J.H. de Wildt w.g. M.B. van Zantvoort
Afschrift verzonden aan partijen op: