Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/359
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
Firma [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. T. van Balkom en mr. M.C. Sluimer).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basis- vergroeningsbetaling) voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 29 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft op 31 mei 2018 een nadere aanvulling op het beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft hierop bij brief van 24 april 2019 gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Om in aanmerking te kunnen komen voor toekenning van subsidie moeten landbouwers onder meer voldoen aan het vereiste van actieve landbouwer (artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) en artikel 9 van die verordening). Landbouwers moeten kunnen aantonen dat zij in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen.
Artikel 4 van Verordening 1307/2013 bepaalt in dit verband – voor zover van belang – het volgende:
“1. In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "landbouwactiviteit":
i) landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten, het melken, het fokken van dieren, en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden,
(…)
d) "landbouwproducten": de in bijlage I bij de verdragen genoemde producten, exclusief visserijproducten, alsmede katoen;
(…)”
(…)”
Artikel 9 van Verordening 1307/2013 luidt – voor zover van belang – als volgt:
“1. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden en die op deze grond geen minimumactiviteit verrichten zoals die door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), is omschreven.
(…)
3. Naast hetgeen bepaald is in de leden 1 en 2, kunnen de lidstaten op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria besluiten dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen:
a) van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van hun totale economische activiteiten; en/of
b) van wie de voornaamste activiteit of ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is.
4. De leden 2 en 3 zijn niet van toepassing op landbouwers die voor het voorgaande jaar rechtstreekse betalingen hebben ontvangen die een bepaald bedrag niet overschrijden. Dit bedrag wordt door de lidstaten vastgesteld op basis van objectieve criteria zoals hun nationale en regionale kenmerken, en is niet hoger dan 5 000 EUR.”
Artikel 2.3 van de Uitvoeringsregeling bepaalde in dit kader – ten tijde en voor zover hier van belang – het volgende:
“3. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan landbouwers die niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag zijn ingeschreven of waarvan de onderneming niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, onder de vermelding van de verkorte omschrijving van een landbouwactiviteit.
4. Onverminderd het derde lid worden, ter uitvoering van artikel 9, derde lid, aanhef en onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 geen rechtstreekse betalingen toegekend aan een landbouwer indien uit de inschrijving, bedoeld in het derde lid, volgt dat de landbouwactiviteit geen hoofdactiviteit is.
5. Ter uitvoering van artikel 9, derde lid, aanhef en onderdeel a, is het vierde lid niet van toepassing indien de in dat lid bedoelde landbouwer aantoont door middel van een accountantsverklaring dat de landbouwactiviteit niet een onaanzienlijk deel uitmaakt van de totale economische activiteiten.
6. De beoordeling dat de landbouwactiviteit niet een onaanzienlijk deel uitmaakt van de totale economische activiteiten als bedoeld in het vijfde lid wordt gemaakt met toepassing van artikel 13, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 639/2014.
7. De drempel, bedoeld in artikel 13, tweede lid, onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 639/2014 bedraagt een derde van het totale bedrag aan inkomsten in het meest recente belastingjaar, dan wel een derde van een gemiddeld bedrag aan inkomsten over de drie meest recente belastingjaren, waarvoor dergelijk bewijs als bedoeld in dat artikellid beschikbaar is.
(…)
9. In de verkorte omschrijving van een landbouwactiviteit als bedoeld in het derde lid, begint de code van de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) met 011, 012, 013, 014, 015 of 016.
(…)”
2.1
In geschil is of verweerder appellante terecht niet heeft aangemerkt als actieve landbouwer en daarom haar verzoek om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 terecht heeft afgewezen.
2.2
Appellante stond op 15 mei 2017 met de achtereenvolgende activiteiten met bijbehorende Standaard Bedrijfsindeling codes (SBI-codes) ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (het Handelsregister):
- 1051 – Vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs)
- 0141 – Fokken en houden van melkvee
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante in het jaar 2017 geen actieve landbouwer is in de zin van artikel 9 van Verordening 1307/2013. Op 15 mei 2017 stond appellante in het Handelsregister niet ingeschreven met een hoofdactiviteit landbouw, maar met de hoofdactiviteit vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs) met SBI-code 1051. Appellante heeft alleen als nevenactiviteit landbouw, te weten ‘Fokken en houden van melkvee’ met SBI-code 0141. In 2017 geldt volgens verweerder dat als appellante op uiterlijk 15 mei 2017 alleen met een nevenactiviteit landbouw staat ingeschreven in het Handelsregister, appellante alsnog in aanmerking komt voor rechtstreekse betalingen indien zij met een accountantsverklaring aantoont dat haar landbouwactiviteiten een belangrijk deel van de totale economische activiteiten zijn, overeenkomstig artikel 9, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 en artikel 2.3, vijfde en zesde lid, van de Uitvoeringsregeling. Appellante heeft geen accountantsverklaring van het meest recente belastingjaar ingediend. Daarom wordt appellante in het jaar 2017 niet aangemerkt als actieve landbouwer. Dat appellantes inschrijving inmiddels is gewijzigd, doet hier niet aan af, aldus verweerder.
4. Appellante voert in beroep aan dat zij ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2017 met een hoofdactiviteit landbouw stond ingeschreven in het Handelsregister. Appellante stelt in dit verband dat het bereiden van zuivelproducten een landbouwactiviteit is als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder c, van Verordening 1307/2013 en de geproduceerde zuivel (dus) een landbouwproduct als bedoeld onder d van dit artikel. Appellante verwijst daarvoor naar hoofdstuk 4 in Bijlage I bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: ‘Melk en zuivelproducten’. Het feit dat het fokken en houden van melkvee ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave niet als hoofdactiviteit stond geregistreerd, maakt volgens appellante dan ook niet uit. Appellante wijst verder nog op artikel 11 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014), dat stelt dat inkomsten uit de verwerking van in artikel 4, eerste lid, onder d, van Verordening 1307/2013 omschreven landbouwproducten van het bedrijf als inkomsten uit landbouwactiviteiten worden beschouwd op voorwaarde dat de verwerkte producten eigendom van de landbouwer blijven en de verwerking een ander in artikel 4, eerste lid, onder d, van Verordening 1307/2013 omschreven landbouwproduct oplevert. Voorts betoogt appellante dat de SBI-code 1051 geen onderscheid maakt tussen het zelf produceren van zuivelproducten en het produceren van dergelijke producten in een fabriek. Aan de hand van de SBI-code kan volgens appellante daarom niet worden vastgesteld dat geen sprake zou zijn van een landbouwactiviteit. Appellante heeft bovendien niet de bedoeling gehad een rangorde aan te geven met de volgorde van SBI-codes. Er is voor zover appellante weet geen beleid van de Kamer van Koophandel (KvK) dat de volgorde van de SBI-codes de rangorde in belang aangeeft. Uit de registratie kon de minister dus niet concluderen dat appellante niet in aanmerking komt voor uitbetaling. Appellante stelt dat zij dus ook niet verplicht was om een accountantsverklaring in te dienen om daarmee aan te tonen dat haar landbouwactiviteiten voldoende omvang hadden. Daarbij merkt appellante nog op dat zij in maart 2017 de KvK heeft verzocht de volgorde van de SBI-codes om te wisselen. Om voor appellante onduidelijke redenen heeft de KvK de volgorde pas na 15 mei 2017 gewijzigd.
5. Verweerder heeft in verweer en ter zitting uiteen gezet dat de KvK zowel bij een inschrijving van een nieuwe onderneming als bij een wijziging van een registratie vraagt om de belangrijkste activiteit te vermelden indien er meerdere bedrijfsactiviteiten zijn. Dit is de voornaamste activiteit of het ondernemingsdoel van de onderneming als bedoeld in artikel 9, derde lid, onder b, van Verordening 1307/2013. Voorts stelt verweerder dat het de vaste werkwijze van de KvK is om deze hoofdactiviteit in rangorde als eerste weer te geven op uittreksels uit het Handelsregister. Ook al heeft appellante de intentie gehad om de rangorde in het Handelsregister te wijzigen, feit is dat die wijziging te laat heeft plaatsgevonden. Het had volgens verweerder op de weg van appellante gelegen om er op toe te zien dat de verzochte wijziging van hoofd- en nevenactiviteit daadwerkelijk tijdig zou plaatsvinden. Bovendien is appellante meerdere keren op de hoogte gebracht van het vereiste en de noodzaak van een correcte inschrijving van de hoofdactiviteit. Dat appellante hierop niet afdoende actie heeft ondernomen, komt voor haar rekening en risico. Met betrekking tot het standpunt van appellante dat het vervaardigen van zuivelproducten op grond van het Europees recht wel een landbouwactiviteit is, stelt verweerder dat waar Verordening 1307/2013 in artikel 4, eerste lid, onder c, schrijft ‘landbouwactiviteit is landbouwproducten produceren (…)’, daar niet onder moet worden begrepen ‘het vervaardigen van zuivelproducten’. Het verwerken van melk tot zuivelproducten vindt immers meestal plaats in een zuivelfabriek. Deze verordening beoogt geen steun te verlenen voor deze verwerkingsfase. Het negende lid van artikel 2.3 van de Uitvoeringsregeling bepaalt limitatief dat in de verkorte omschrijving van een landbouwactiviteit als bedoeld in het derde lid, de SBI-code begint met 011, 012, 013, 014, 015 of 016. De SBI-codering heeft een generieke code voor het ‘vervaardigen van zuivelproducten’ die geen onderscheid maakt tussen het verwerken van zuivel op de eigen boerderij of in een fabriek. Het artikel in de Uitvoeringsregeling is dan ook niet in strijd met hogere regelgeving. Wat betreft de verwijzing door appellante naar artikel 11 van Verordening 639/2014 stelt verweerder dat dit artikel toepassing vindt bij het invullen van de criteria op basis waarvan kan worden aangetoond dat landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk zijn en dat het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel de uitoefening van een landbouwactiviteit is. Van deze mogelijkheid heeft appellante echter geen gebruik gemaakt.
6. Het College merkt allereerst op dat het uitgangspunt van verweerder dat een landbouwer, om aan het bepaalde in artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling te voldoen, op de peildatum van 15 mei van het jaar van aanvraag met een landbouwactiviteit als hoofdactiviteit van de onderneming geregistreerd moet zijn in het Handelsregister op zichzelf niet onrechtmatig wordt geacht. In beginsel is ook niet onrechtmatig dat verweerder hier de bijbehorende SBI-codes zoals weergegeven in artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling in aanmerking neemt.
7. Niet in geschil is dat appellante op 15 mei 2017 in het Handelsregister stond ingeschreven met als hoofdactiviteit vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs) met bijbehorende SBI-code 1051. Deze SBI-code wordt niet genoemd onder de in artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling opgenomen SBI-codes die zien op landbouwactiviteiten. Volgens verweerder volgt daaruit dat appellante overeenkomstig artikel 2.3, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een accountantsverklaring van het meest recente belastingjaar diende te overleggen. Nu appellante dit niet heeft gedaan, wordt zij niet aangemerkt als actieve landbouwer.
8. Het College is van oordeel dat verweerder in dit geval ten onrechte niet in acht heeft genomen dat het vervaardigen van zuivelproducten op grond van artikel 4, eerste lid, onder c, van Verordening 1307/2013 als een landbouwactiviteit moet worden beschouwd. Dit artikel verstaat onder landbouwactiviteit onder meer het produceren van landbouwproducten. Melk en zuivelproducten zijn, gelet op artikel 4, eerste lid, onder d, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met hoofdstuk 4 van bijlage I van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, landbouwproducten.
9. Dit heeft tot gevolg dat er van dient te worden uitgegaan dat appellante op 15 mei 2017 met een hoofdactiviteit landbouw stond ingeschreven in het Handelsregister en heeft voldaan aan de eis van artikel 2.3, derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. Het overleggen van een accountantsverklaring overeenkomstig artikel 2.3, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling is in dit geval niet nodig. Dat de Uitvoeringsregeling in artikel 2.3, negende lid de SBI-code voor het vervaardigen van zuivelproducten niet noemt en dat verweerder de vraag of sprake is van een landbouwactiviteit beantwoordt aan de hand van de in die bepaling genoemde SBI-codes en dat volgens verweerder het vervaardigen van zuivelproducten veelal plaatsvindt in een fabriek, maakt dit niet anders en kan appellante niet worden tegengeworpen. Voor zover artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling in dit geval de uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling verhindert moet het artikel dan ook buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met het Unierecht. De conclusie is dat verweerder de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 ten onrechte heeft afgewezen. Verweerder heeft het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en het bestreden besluit steunt niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep van appellante slaagt.
10. Het College wijst er op dat artikel 2.3 van de Uitvoeringsregeling per 23 februari 2018 is gewijzigd. Het eerste lid van artikel 2.3 luidt nu als volgt:
“1. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan landbouwers die niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag zijn ingeschreven of waarvan de onderneming niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, onder de vermelding van de verkorte omschrijving van de landbouwactiviteit en de daarbij behorende code van de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) beginnend met de cijfers 011, 012, 013, 014, 015 of 016.”
Deze wijziging heeft tot gevolg dat hetgeen onder 9 is overwogen ten aanzien van artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling nu geldt voor artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Dit betekent dat artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bij de heroverweging van het bestreden besluit door verweerder buiten toepassing moet worden gelaten voor zover dit artikel in dit geval de uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling verhindert.
11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige gronden van appellante geen bespreking.
12. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, gelet op hetgeen onder 9 is overwogen. Verweerder zal binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.024,-.
€ 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.H.R. Mattheussens