Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/402
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
Kaasboerderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. T. van Balkom en mr. M.C. Sluimer).
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (basis- en vergroeningsbetaling) voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] , vennoot van appellante.
Overwegingen
1. Om in aanmerking te kunnen komen voor toekenning van subsidie moeten landbouwers onder meer voldoen aan het vereiste van actieve landbouwer (artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) en artikel 9 van Pro die verordening). Landbouwers moeten kunnen aantonen dat zij in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen.
Artikel 4 van Pro Verordening 1307/2013 bepaalt in dit verband – voor zover van belang – het volgende:
“1. In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "landbouwactiviteit":
i) landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten, het melken, het fokken van dieren, en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden,
(…)
d) "landbouwproducten": de in bijlage I bij de verdragen genoemde producten, exclusief visserijproducten, alsmede katoen;
(…)”
Artikel 9 van Pro Verordening 1307/2013 luidt – voor zover van belang – als volgt:
“1. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden en die op deze grond geen minimumactiviteit verrichten zoals die door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), is omschreven.
(…)
3. Naast hetgeen bepaald is in de leden 1 en 2, kunnen de lidstaten op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria besluiten dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen:
a) van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van hun totale economische activiteiten; en/of
b) van wie de voornaamste activiteit of ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is.
4. De leden 2 en 3 zijn niet van toepassing op landbouwers die voor het voorgaande jaar rechtstreekse betalingen hebben ontvangen die een bepaald bedrag niet overschrijden. Dit bedrag wordt door de lidstaten vastgesteld op basis van objectieve criteria zoals hun nationale en regionale kenmerken, en is niet hoger dan 5 000 EUR.”
Artikel 2.3 van de Uitvoeringsregeling bepaalde in dit kader – ten tijde en voor zover hier van belang – het volgende:
“3. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan landbouwers die niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag zijn ingeschreven of waarvan de onderneming niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van Pro de Handelsregisterwet 2007, onder de vermelding van de verkorte omschrijving van een landbouwactiviteit.
4. Onverminderd het derde lid worden, ter uitvoering van artikel 9, derde lid, aanhef en onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 geen rechtstreekse betalingen toegekend aan een landbouwer indien uit de inschrijving, bedoeld in het derde lid, volgt dat de landbouwactiviteit geen hoofdactiviteit is.
5. Ter uitvoering van artikel 9, derde lid, aanhef en onderdeel a, is het vierde lid niet van toepassing indien de in dat lid bedoelde landbouwer aantoont door middel van een accountantsverklaring dat de landbouwactiviteit niet een onaanzienlijk deel uitmaakt van de totale economische activiteiten.
6. De beoordeling dat de landbouwactiviteit niet een onaanzienlijk deel uitmaakt van de totale economische activiteiten als bedoeld in het vijfde lid wordt gemaakt met toepassing van artikel 13, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 639/2014.
7. De drempel, bedoeld in artikel 13, tweede lid, onderdeel b, van Verordening (EU) nr. 639/2014 bedraagt een derde van het totale bedrag aan inkomsten in het meest recente belastingjaar, dan wel een derde van een gemiddeld bedrag aan inkomsten over de drie meest recente belastingjaren, waarvoor dergelijk bewijs als bedoeld in dat artikellid beschikbaar is.
(…)
9. In de verkorte omschrijving van een landbouwactiviteit als bedoeld in het derde lid, begint de code van de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) met 011, 012, 013, 014, 015 of 016.
(…)”
2.1
In geschil is of verweerder appellante terecht niet heeft aangemerkt als actieve landbouwer en daarom haar verzoek om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 terecht heeft afgewezen.
2.2
Appellante stond op 15 mei 2017 met de achtereenvolgende activiteiten met bijbehorende Standaard Bedrijfsindeling codes (SBI-codes) ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (Handelsregister):
- 1051 – Vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs)
- 01411 – Houden van melkvee
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante in 2017 geen actieve landbouwer is in de zin van artikel 9 van Pro Verordening 1307/2013. Op 15 mei 2017 stond appellante in het Handelsregister niet ingeschreven met een hoofdactiviteit landbouw, maar met de hoofdactiviteit vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs) met SBI-code 1051. Appellante heeft alleen als nevenactiviteit landbouw, te weten “Houden van melkvee” met als SBI-code 01411. In 2017 geldt volgens verweerder dat als appellante op uiterlijk 15 mei 2017 alleen met een nevenactiviteit landbouw staat ingeschreven in het Handelsregister, appellante alsnog in aanmerking komt voor rechtstreekse betalingen indien zij met een accountantsverklaring aantoont dat haar landbouwactiviteiten een belangrijk deel van de totale economische activiteiten zijn, overeenkomstig artikel 9, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 en artikel 2.3, vijfde en zesde lid, van de Uitvoeringsregeling. Appellante heeft ten tijde van de indieningsperiode voor de verzamelaanvraag voor 2017 geen accountantsverklaring ingediend. Verweerder heeft appellante met het Overzicht ‘Controles Gecombineerde opgave 2017 met hersteltermijn tot en met 19 juni 2017’ van 4 mei 2017 alsnog de gelegenheid geboden om uiterlijk 19 juni 2017 een accountantsverklaring in te dienen. Hier heeft appellante geen gebruik van gemaakt. Verweerder heeft op 15 december 2017 een accountantsverklaring over het belastingjaar 2016 van appellante ontvangen. Dit is te laat en daarom wordt de accountantsverklaring van appellante niet meegenomen bij de beoordeling of appellante alsnog als actieve landbouwer kan worden beschouwd. Daarom wordt appellante in het jaar 2017 niet aangemerkt als actieve landbouwer. Dat de accountant van appellante de verklaring tijdig naar het oude e-mailadres van appellante heeft verstuurd, doet aan het voorgaande niet af.
4. Appellante voert in beroep aan dat zij voldoet aan de voorwaarde dat de landbouwactiviteiten een aanzienlijk deel uitmaken van de totale economische activiteiten als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Uit de Gecombineerde opgave en de opgaven van eerdere jaren over 2015, 2016 én 2017 van appellante blijkt dat zij 282 runderen houdt waarvan 260 melkkoeien, en daarnaast bijna 76 hectare bewerkt. Het verlangen van een accountantsverklaring was dan ook overbodig. Voor zover verweerder stelt dat geen uitvoering is gegeven aan artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, omdat de verkeerde SBI-code is gebruikt, is appellante van mening dat deze bepaling in strijd is met de Verordening (EU) nr. 1307/2013, omdat de daarin genoemde SBI-codes niet objectief en discriminerend zijn. De door appellante gebruikte SBI-code (1051) staat immers voor de activiteit “Vervaardigen van zuivelproducten”. Appellante heeft een melkrundveehouderij en aldus staat vast dat er zuivelproducten worden vervaardigd. Daarnaast heeft appellante als nevenactiviteit het maken van kaas. Voor zover het College dit standpunt niet zou volgen verzoekt appellante voornoemde bepaling van de Uitvoeringsregeling onverbindend te verklaren, omdat deze in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen. Indien het zorgvuldigheidsbeginsel wel in acht zou zijn genomen, had verweerder immers geconcludeerd dat de opsomming van de SBI-codes te beperkt is om de lading van de landbouwactiviteiten te dekken. Verder voert appellante aan dat verweerder de door haar op 9 januari 2018 ingebrachte accountantsverklaring in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar had moeten meenemen bij zijn beslissing op bezwaar. Door dit na te laten heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante terecht niet als actieve landbouwer is aangemerkt en haar terecht geen betalingsrechten heeft uitbetaald. Appellante miskent dat artikel 13, derde lid, eerste alinea, van Verordening (EU) nr. 639/2014 dwingend voorschrijft dat een landbouwactiviteit alleen als het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel in de zin van artikel 9, tweede en derde lid, van Verordening 1307/2013 wordt aangemerkt indien deze activiteit als het voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is geregistreerd in het officiële bedrijvenregister of een gelijkwaardig officieel bewijsstuk van een lidstaat. Het is volgens verweerder daarom niet mogelijk om een aanvrager op basis van de Gecombineerde opgave of de I&R-registratie als actieve landbouwer aan te merken.
Verweerder volgt appellante niet in haar betoog dat de gehanteerde SBI-codes niet objectief en discriminerend zijn, dan wel in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel worden toegepast.
Verweerder heeft met de hantering van de SBI-codes aansluiting gezocht bij de Standaard Bedrijfsindeling 2008 van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Appellante stond ten tijde van de Gecombineerde opgave ingeschreven met de SBI-code 1051 (vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs)). Deze SBI-code behoort tot de afdeling “vervaardiging van voedingsmiddelen” uit de sectie C ‘industrie’ en heeft daarmee een hele andere plaats in de SBI 2008. Op basis van het vorenstaande meent verweerder anders dan appellante betoogt dat de SBI-codes objectief, niet discriminerend en voldoende zorgvuldig zijn toegepast. Verweerder volgt appellante evenmin in haar betoog dat de accountantsverklaring op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb bij heroverweging van het primaire besluit had moeten worden meegenomen. De accountantsverklaring betreft een bewijsstuk dat nodig is om te bepalen of er aanspraak op de steun gemaakt kan worden en had daarom bij de verzamelaanvraag gevoegd moeten worden (artikel 14, eerste lid, onder f, van Verordening (EU) nr. 809/2014). Als de accountantsverklaring na de uiterste datum voor indiening van de verzamelaanvraag is ontvangen, is deze te laat. Dientengevolge kan de accountantsverklaring van appellante niet meer worden meegenomen bij de heroverweging van het primaire besluit.
6. Het College merkt allereerst op dat het uitgangspunt van verweerder dat een landbouwer, om aan het bepaalde in artikel 2.3, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling te voldoen, op de peildatum van 15 mei van het jaar van aanvraag met een landbouwactiviteit als hoofdactiviteit van de onderneming geregistreerd moet zijn in het Handelsregister op zichzelf niet onrechtmatig wordt geacht. In beginsel is ook niet onrechtmatig dat verweerder hier de bijbehorende SBI-codes zoals weergegeven in artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling in aanmerking neemt.
7. Niet in geschil is dat appellante op 15 mei 2017 in het Handelsregister stond ingeschreven met als hoofdactiviteit vervaardiging van zuivelproducten (geen consumptie-ijs) met bijbehorende SBI-code 1051. Deze SBI-code wordt niet genoemd onder de in artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling opgenomen SBI-codes die zien op landbouwactiviteiten. Volgens verweerder volgt daaruit dat appellante overeenkomstig artikel 2.3, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling een accountantsverklaring van het meest recente belastingjaar diende te overleggen, en omdat appellante dit niet tijdig heeft gedaan wordt zij niet aangemerkt als actieve landbouwer.
8. Het College is van oordeel dat verweerder in dit geval ten onrechte niet in acht heeft genomen dat het vervaardigen van zuivelproducten op grond van artikel 4, eerste lid, onder c, van Verordening 1307/2013 als een landbouwactiviteit moet worden beschouwd. Dit artikel verstaat onder landbouwactiviteit onder meer het produceren van landbouwproducten. Melk en zuivelproducten zijn, gelet op artikel 4, eerste lid, onder d, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met hoofdstuk 4 van bijlage I van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, landbouwproducten.
9. Dit heeft tot gevolg dat er van dient te worden uitgegaan dat appellante op 15 mei 2017 met een hoofdactiviteit landbouw stond ingeschreven in het Handelsregister en heeft voldaan aan de eis van artikel 2.3, derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. Het overleggen van een accountantsverklaring overeenkomstig artikel 2.3, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling is in dit geval niet nodig. Dat de Uitvoeringsregeling in artikel 2.3, negende lid de SBI-code voor het vervaardigen van zuivelproducten niet noemt en dat verweerder de vraag of sprake is van een landbouwactiviteit beantwoordt aan de hand van de in die bepaling genoemde SBI-codes en de SBI-code 1051 behoort tot de sectie industrie, maakt dit niet anders en kan appellante niet worden tegengeworpen. Voor zover artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling in dit geval de uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling verhindert moet het artikel dan ook buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met het Unierecht. De conclusie is dat verweerder de aanvraag van appellante om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 ten onrechte heeft afgewezen. Verweerder heeft het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en het bestreden besluit steunt niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep van appellante slaagt.
10. Het College wijst er op dat artikel 2.3 van de Uitvoeringsregeling per 23 februari 2018 is gewijzigd. Het eerste lid van artikel 2.3 luidt nu als volgt:
“1. Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan landbouwers die niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag zijn ingeschreven of waarvan de onderneming niet uiterlijk op 15 mei van het jaar van aanvraag is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van Pro de Handelsregisterwet 2007, onder de vermelding van de verkorte omschrijving van de landbouwactiviteit en de daarbij behorende code van de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) beginnend met de cijfers 011, 012, 013, 014, 015 of 016.”
Deze wijziging heeft tot gevolg dat hetgeen onder 9 is overwogen ten aanzien van artikel 2.3, negende lid, van de Uitvoeringsregeling nu geldt voor artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Dit betekent dat artikel 2.3, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bij de heroverweging van het bestreden besluit door verweerder buiten toepassing moet worden gelaten voor zover dit artikel in dit geval de uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling verhindert.
11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige gronden van appellante geen bespreking.
12. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, gelet op hetgeen onder 9 is overwogen. Verweerder zal binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. A. El Markai