Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/196
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2017 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. M.M. Janssen en mr. [naam 2] ),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigde: mr. A.G.K. van der Poel-Lutters).
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerster de aanvraag van appellante voor een beschikbaarheidbijdrage afgewezen voor een instroomplaats vervolgopleiding ziekenhuisfarmacie 2015.
Bij besluit van 8 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2017. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] en [naam 4] . Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. K. Vermeulen.
Overwegingen
1.1
Het Slotervaartziekenhuis was tot 1 januari 2014 eigenaar van de ziekenhuisapotheek (de apotheek) die zich binnen haar muren bevindt. Appellante drijft het naastgelegen [naam 1] , dat zelf geen apotheek heeft en gebruik maakte van de apotheek. In de loop van de jaren heeft de apotheek zich gespecialiseerd in kankergeneeskunde, het specialisme van het Antoni van Leeuwenziekenhuis. Toen het Slotervaartziekenhuis eind 2013 in financieel zwaar weer terecht kwam, heeft appellante de ziekenhuisapotheek van het Slotervaartziekenhuis gekocht. Per 1 januari 2014 is de apotheek eigendom van appellante en zijn de werknemers van de apotheek in dienst gekomen van appellante.
1.2
Het Slotervaartziekenhuis leidde in de apotheek ook ziekenhuisapothekers op. Daarvoor had het Slotervaartziekenhuis een erkenning van de Specialisten Registratie Commissie, Kamer Ziekenhuisfarmacie (Registratiecommissie) en ontving het jaarlijks een beschikbaarheidbijdrage voor de opleiding ziekenhuisfarmacie van verweerster. Aan het Slotervaartziekenhuis is voor 2014 voor het laatst een beschikbaarheidbijdrage toegekend. Na de overname door appellante is de opleiding ziekenhuisfarmacie in de apotheek ongewijzigd voortgezet onder de erkenning van het Slotervaartziekenhuis, maar voor rekening van appellante.
1.3
Appellante heeft op 6 maart 2014 de Registratiecommissie verzocht om de erkenning van het Slotervaartziekenhuis te wijzigen in een erkenning van het [naam 1] . In verband hiermee heeft de Registratiecommissie de ziekenhuisapotheek in het Slotervaartziekenhuis op 11 september 2014 gevisiteerd. Op 15 januari 2015 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden tussen de Registratiecommissie en appellante. Daarbij heeft de Registratiecommissie uitgesproken niet te twijfelen aan het opleidingsklimaat in de apotheek noch aan het opleidingsteam, maar dat een erkenning van het [naam 1] als opleidingsinstelling (voor ziekenhuisfarmacie) complex is. Het [naam 1] daarvoor erkennen is een probleem, omdat een aantal specialismen in het [naam 1] niet aanwezig is en het niveau op het hele terrein voor de ziekenhuisfarmacie niet zou kunnen worden behaald. Bij het zienswijzegesprek heeft appellante aangegeven het voornemen te hebben om met het AMC een samenwerkingsverband aan te gaan, waardoor wederzijds de ontbrekende specialismen kunnen worden aangevuld, zodat het niveau door het totale pakket wordt geborgd. De Registratiecommissie heeft aangegeven met appellante tot een oplossing te willen komen en te willen weten hoe is geborgd dat gedurende de looptijd van de erkenning van het Slotervaartziekenhuis, die afloopt op 1 mei 2016, het pakket aan opleidingen en specialismen in beide ziekenhuizen met betrekking tot ziekenhuisfarmacie aangeboden kan blijven. De Registratiecommissie stelt dat onderbouwing met inhoudelijke feiten ten behoeve van het verkrijgen van een uitzonderingspositie het belangrijkste is tot 1 mei 2016. Daarna moet het Antoni van Leeuwenziekenhuis via een nieuwe visitatie voldoen aan de opleidingseisen. Bij besluit van 1 mei 2015 heeft de Registratiecommissie aan appellante meegedeeld op basis van het visitatieverslag, het zienswijzegesprek en aanvullende informatie, akkoord te zijn met het voorstel van appellante. De Registratiecommissie heeft de erkenningsaanvraag aangehouden tot het einde van de erkenningstermijn van de ziekenhuisapotheek in het Slotervaartziekenhuis op 1 mei 2016. Voor de periode erna werd begin 2016 een visitatie ingepland om duidelijkheid te krijgen over een mogelijke erkenning van het [naam 1] . Deze erkenning is nadien met ingang van 1 mei 2016 verleend.
2. Voor 2015 heeft appellante een beschikbaarheidbijdrage aangevraagd. Deze aanvraag heeft verweerster bij het primaire besluit afgewezen voor zover het betreft een instroomplaats voor de opleiding ziekenhuisfarmacie, omdat appellante niet voldoet aan de daarvoor geldende voorwaarden. In het verdeelplan is geen instroomplaats vervolgopleiding ziekenhuisfarmacie aan appellante toegewezen en zij is niet erkend door de Registratiecommissie. Dit besluit heeft verweerster bij het bestreden besluit gehandhaafd.
3. In beroep voert appellante aan dat het niet toekennen van een beschikbaarheidbijdrage voor een instroomplaats voor de opleiding ziekenhuisfarmacie in strijd is met het doel van de Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (Medische) Vervolgopleidingen (AL/BR-0047) (Beleidsregel). Door de afwijzing van de aanvraag moet appellante de opleiding zelf financieren en doorberekenen in haar tarieven, terwijl met de Beleidsregel juist is beoogd marktverstoring door het doorberekenen van deze kosten te voorkomen. Appellante stelt dat verweerster vanwege de bijzondere omstandigheden rondom de overname van de apotheek en het onevenredig nadeel voor appellante had moeten afwijken van de Beleidsregel. Appellante voert als bijzondere omstandigheden aan dat er aan de feitelijke situatie niets is veranderd en dat er voor de apothekersopleiding in het Slotervaartziekenhuis een opleidingsplaats is opgenomen in het verdeelplan. Voorts stelt appellante dat het nadeel niet alleen uit het mislopen van de beschikbaarheidbijdrage voor 2015 bestaat, maar dat zij, omdat het om een instroomplaats gaat, voor de gehele duur van de opleiding van vier jaar geen beschikbaarheidbijdrage zal krijgen.
4.1
Artikel 56a, eerste lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) luidt, voor zover hier van belang:
“ De zorgautoriteit kan een beschikbaarheidbijdrage toekennen ten behoeve van de beschikbaarheid van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, sub 1° (http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0020078&hoofdstuk=1&artikel=1&z=2017-01-01&g=2017-01-01), van deze wet met inachtneming van daarbij te stellen voorwaarden, voorschriften en beperkingen. (…) Voor een beschikbaarheidbijdrage komen uitsluitend vormen van zorg in aanmerking waarvan de kosten niet of niet geheel zijn toe te rekenen naar, of door middel van tarieven in de zin van deze wet in rekening te brengen zijn aan, individuele ziektekostenverzekeraars of verzekerden, of waarvan de bekostiging bij een zodanige toerekening dan wel een zodanige tarifering marktverstorend zou werken, en die niet op andere wijze worden bekostigd.”
4.2
Op grond van artikel 57, eerste lid, onderdeel e, van de Wmg, stelt verweerster beleidsregels vast met betrekking tot het uitoefenen van de bevoegdheid tot het vaststellen van een beschikbaarheidbijdrage als bedoeld in artikel 56a van de Wmg.
4.3
In artikel 4.2 en artikel 5.1 van de Beleidsregel is bepaald:
“4.2 De NZa verstrekt uitsluitend beschikbaarheidbijdragen aan opleidende zorgaanbieders die door een registratiecommissie (…) erkend zijn om een (medische) vervolgopleiding te verzorgen.”
“5.1 De NZa toetst het aangevraagde aantal instroomplaatsen (medisch) specialist aan het verdeelplan. In de beschikking op aanvraag voor het aantal instroomplaatsen (medisch) specialist per opleiding per opleidende zorgaanbieder kan het aantal instroomplaatsen (medisch) specialist uit het verdeelplan niet overschreden worden.”
4.4
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft op 15 augustus 2015 het verdeelplan 2015 vastgesteld, waarin het voor 2015 geldende maximum aantal instroomplaatsen per specialisme per opleidende zorgaanbieder is vastgelegd. In dit verdeelplan is voor het Slotervaartziekenhuis een opleidingsplaats voor ziekenhuisfarmacie opgenomen.
4.5
In artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
5.1
Niet in geschil is dat appellante voor het jaar 2015 niet voldeed aan de in de Beleidsregel gestelde voorwaarden voor een beschikbaarheidbijdrage. Appellante was immers in 2015 nog niet erkend door de Registratiecommissie en voor haar was geen opleidingsplaats ziekenhuisfarmacie in het verdeelplan 2015 opgenomen. De vraag is of verweerster van de Beleidsregel had moeten afwijken als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
5.2
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend.
5.2.1
De Beleidsregel beoogt, ter uitvoering van artikel 56a van de WMG, te regelen hoe zorgaanbieders in aanmerking kunnen komen voor een beschikbaarheidbijdrage ter bekostiging van medische vervolgopleidingen. In dat kader zijn de twee voor de beoordeling van dit geschil relevante voorwaarden, erkenning van de opleiding en toewijzing van een plaats in het verdeelplan, geformuleerd. Deze voorwaarden zijn erop gericht geen bijdrage toe te kennen voor opleidingsplaatsen die niet aan de kwalitatieve eisen voldoen of die niet in het verdeelplan zijn opgenomen.
5.2.2
Niet in geschil is dat de apotheek onder de vlag van het Slotervaartziekenhuis aan alle eisen voor toekenning van een beschikbaarheidbijdrage, waaronder de twee genoemde voorwaarden, voldeed; er was voor 2014 al een beschikbaarheidbijdrage voor deze opleidingsplaats toegekend. Niet betwist is dat er alleen in juridische zin een verandering heeft plaatsgevonden, feitelijk gaat het om dezelfde apotheek, die dezelfde twee ziekenhuizen bedient en waar dezelfde opleiders werkzaam zijn. Uit de stukken en het besprokene ter zitting blijkt dat kort na de beslissing van appellante om de apotheek van het Slotervaartziekenhuis over te nemen, appellante en verweerster in februari 2014 met elkaar hebben gesproken over de beschikbaarheidbijdrage voor de opleidingsplaats ziekenhuisfarmacie in de apotheek van het Slotervaartziekenhuis. Toen is afgesproken dat voor 2014 de vaststelling van de beschikbaarheidbijdrage meeliep in de door het Slotervaartziekenhuis voor dat jaar gedane aanvraag en dat het [naam 1] en het Slotervaartziekenhuis die onderling met elkaar konden verrekenen. Verweerster heeft deze afspraak bij e-mailbericht van 16 april 2015 aan appellante bevestigd en de bijdrage over 2014 dienovereenkomstig vastgesteld. Het gegeven dat de juridische eigendom van de apotheek en het formele werkgeverschap van de opleiders en de op te leiden apotheker waren veranderd heeft daaraan dus niet in de weg gestaan. Niet duidelijk is welk met de Beleidsregel gemoeid materieel belang geschonden zou zijn als ook voor 2015 aan appellante een beschikbaarheidbijdrage voor dezelfde, formeel voor het Slotervaartziekenhuis gereserveerde, instroomplaats vervolgopleiding ziekenhuisfarmacie 2015 zou worden toegekend. Deze plaats is nu ongebruikt gebleven. Formeel juist is dat appellante geen erkenning had voor deze opleiding, maar de Registratiecommissie heeft ingestemd met het doorlopen van de opleiding onder de erkenning van het Slotervaartziekenhuis totdat die erkenning zou zijn geëxpireerd op 1 mei 2016 en uiteindelijk heeft appellante aansluitend daarop de erkenning verkregen. Niet is gebleken dat er een inhoudelijk beletsel was voor erkenning, althans geen beletsel dat niet kon worden opgelost. Er is dus geen sprake van een opleidingsplaats die niet in het verdeelplan is opgenomen noch van een opleiding die niet aan de kwaliteitseisen voldoet.
5.2.3
Op zichzelf stelt verweerster terecht dat het op de weg van appellante lag ervoor te zorgen dat zij na de overname van de apotheek ook in formele zin aan alle eisen voor een beschikbaarheidbijdrage voldeed. Appellante heeft de apotheek van het Slotervaartziekenhuis overgenomen om te voorkomen dat het functioneren van de – op het specialisme van het [naam 1] gerichte – apotheek in gevaar zou komen en de beslissing daarover moest in korte tijd genomen worden in verband met de benarde financiële situatie waarin het Slotervaartziekenhuis eind 2013 verzeild was geraakt. Gelet op deze omstandigheden, en het gegeven dat appellante zich reeds in maart 2014 tot de Registratiecommissie heeft gewend, alsmede dat zoals reeds gememoreerd verweerster gedurende 2014 en zelfs nog in maart 2015 geen beletsel zag de reeds aangevraagde beschikbaarheidbijdrage over 2014 te laten doorlopen en vast te stellen, ondanks de aan haar bekende gewijzigde juridische situatie, ziet het College geen grond appellante tegen te werpen dat zij zich niet tijdig dan wel anderszins onvoldoende heeft ingespannen om ervoor te zorgen dat de nieuwe situatie ook in dit opzicht met de regels in overeenstemming werd gebracht. In dit verband is van belang dat voor enigszins vergelijkbare gevallen wel is voorzien in de mogelijkheid om af te wijken van de Beleidsregel. In een brief van 27 juni 2013 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een aantal bijzondere situatie aangegeven waarin van het verdeelplan afgeweken kan worden en daarbij onder meer de volgende situatie genoemd:
“Bij een faillissement is het mogelijk om de beschikbaarheidbijdrage die verleend is aan een failliet verklaarde instelling over te hevelen naar een andere instelling, mits opleidingsbevoegd voor die specifieke opleiding. Van belang is dat de erkenning van de failliete instelling is/wordt ingetrokken en dat de registratiecommissie c.q. opleidingsinstituut het nieuwe opleidingsschema goedkeurt.”
Daaraan verbindt het College de gevolgtrekking dat het overhevelen van een opleidingsplaats in beginsel mogelijk is zolang de opleiding aan de inhoudelijke criteria blijft voldoen.
5.2.4
Tenslotte is relevant dat, naar appellante terecht heeft aangevoerd, de gevolgen van dit besluit zich niet alleen beperken tot het mislopen van de beschikbaarheidbijdrage voor 2015. Omdat het gaat om een instroomplaats zouden gedurende de hele looptijd van de opleiding van vier jaar geen beschikbaarheidbijdragen voor deze opleidingsplaats worden toegekend.
5.3
Onder deze omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien en gelet op de voor appellante onevenredige gevolgen had verweerster op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregel dienen af te wijken en had zij de voor 2015 door appellante aangevraagde beschikbaarheidbijdrage instroomplaats vervolgopleiding ziekenhuisfarmacie niet mogen weigeren.
6. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat het niet over de gegevens beschikt om de beschikbaarheidbijdrage vast te stellen. Verweerster zal daarom een nieuw besluit moeten nemen waarbij, met inachtneming van deze uitspraak, alsnog een beschikbaarheidbijdrage voor de instroomplaats vervolgopleiding ziekenhuisfarmacie 2015 aan appellante wordt toegekend. Het College stelt daarvoor een termijn van acht weken.
7. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerster op binnen acht weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2017.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.B. van Zantvoort