ECLI:NL:CBB:2017:203

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 17/157

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2017 in de zaak tussen

de Stichting Proefprocessenfonds Clara Wichmann, te Amsterdam, appellante

(gemachtigde: mr. M.F. van der Mersch),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. A. Zelle).

Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2016 (TB/REG-17627-01) (het primaire besluit) heeft verweerster de Prestatiebeschrijvingbeschikking integrale geboortezorg vastgesteld, op basis waarvan – naast de bestaande monodisciplinaire tarieven – integrale tarieven voor de gehele geboortezorgketen in rekening kunnen worden gebracht.

In bezwaar tegen het primaire besluit heeft appellante aangevoerd dat dit een nadelige impact heeft op de verzekerings- en rechtspositie van zwangere vrouwen en in strijd is met het recht van vrouwen op zelfbeschikking en keuzevrijheid.

Bij besluit van 20 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de prestatiebeschrijvingbeschikking niet-ontvankelijk verklaard omdat appellante volgens verweerster niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2017.

Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , voorzitter respectievelijk bestuurslid van appellante, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is voor verweerster verschenen [naam 3] .

Overwegingen

1. Op grond van de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het recht om bezwaar en vervolgens beroep in te stellen voorbehouden aan een belanghebbende. In het onderhavige geschil is uitsluitend de vraag aan de orde of appellante als belanghebbende bij het primaire besluit kan worden aangemerkt.

Ingevolge artikel 105 van de Wet marktordening gezondheidszorg worden met betrekking tot besluiten waarbij consumenten of patiënten belanghebbend kunnen zijn, op landelijk niveau werkzame consumenten- en patiëntenorganisaties als belanghebbenden aangemerkt. Niet in geschil is dat appellante niet als een zodanige organisatie kan worden aangemerkt.

Voor de vraag of appellante belanghebbende is, is in het onderhavige geval dan ook op grond van artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb bepalend of zij krachtens haar statutaire doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

2. De statuten van appellante luiden voor zover hier van belang als volgt:

“Artikel 2

1. De stichting heeft ten doel:

a. het bevorderen van emancipatie van vrouwen en het bestrijden van hun discriminatie, in het bijzonder door het bevorderen van grensverleggende jurisprudentie.

b. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.

2. De stichting tracht haar doel onder meer te verwezenlijken door:

a. het financieel ondersteunen van juridische procedures, in het bijzonder het garant staan voor (een gedeelte van) de kosten van juridische procedures

b. het voeren van juridische procedures.

c. het bevorderen van publiciteit, in het bijzonder het geven van bekendheid aan de juridische procedures

d. het verkrijgen van geldelijke middelen.

e. middels voorlichting de bewustwording van vrouwen omtrent hun rechtspositie te bevorderen.”

3. Verweerster heeft in het bestreden besluit overwogen dat van een rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken belang geen sprake is, nu daarin geen voorschriften zijn opgenomen over de inhoud van de zorg, anders dan dat het om geboortezorg moet gaan. Evenmin zijn in het primaire besluit voorschriften opgenomen over de manier waarop de zorg dient te worden georganiseerd, anders dan dat een contract met de zorgverzekeraars vereist is voor het declareren van de prestatie van de integrale geboortezorg. Het primaire besluit regelt volgens verweerster slechts een alternatieve declaratiemogelijkheid naast de reeds bestaande declaratiemogelijkheden. Er is geen sprake van een inhoudelijk nieuwe vorm van zorg. Het gaat om een andere organisatie van dezelfde zorg, doordat nauwere samenwerking tussen de ketens wordt gefaciliteerd. Ten slotte heeft verweerster overwogen dat met het primaire besluit geen discriminatie wordt bewerkstelligd, noch de emancipatie van vrouwen wordt tegengewerkt.

Appellante heeft in beroep aangevoerd dat verweerster ten onrechte een inhoudelijk oordeel over de bezwaren van appellante ten grondslag legt aan de beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar. Verweerster had moeten beoordelen of de algemene belangen die appellante blijkens haar statuten en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, voldoende specifiek zijn in verhouding tot het belang waarvoor zij in deze procedure opkomt, te weten het behoud van de keuzevrijheid voor vrouwen en daarmee het bevorderen van emancipatie van vrouwen en de juridische en maatschappelijke positie van vrouwen. Die toets brengt geen inhoudelijke beoordeling mee van het primaire besluit. Verweerster had moeten constateren dat het primaire besluit de rechten van vrouwen raakt dan wel
kanraken. In het gehele traject dat heeft geleid tot het primaire besluit is de keuzevrijheid van vrouwen onderwerp van discussie geweest en verschillende organisaties en adviesorganen hebben gewezen op het risico dat het primaire besluit de keuzevrijheid van vrouwen - en daarmee de rechten van vrouwen - beperkt.

In het verweerschrift heeft verweerster aangegeven dat de motivering in het bestreden besluit wellicht enigszins ongelukkig is geformuleerd. Bedoeld is dat het primaire besluit inhoudelijk niet raakt aan de statutaire doelstellingen van appellante. Daartoe stelt verweerster dat uit de statuten niet blijkt dat appellante opkomt voor de rechten van vrouwen in het algemeen, noch voor de juridische en maatschappelijke positie van vrouwen of de keuzevrijheid van vrouwen voor een specifieke zorgverlener. Volgens verweerster blijkt uit de statuten van appellante dat zij specifiek opkomt voor twee rechten die dienen ter bevordering van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen (emancipatie en non-discriminatie).

4. Het College is van oordeel dat verweerster daarmee een te beperkte uitleg heeft gegeven aan artikel 2, eerste lid onder a, van de statuten. Uit die bepaling blijkt immers niet dat de bevordering van de emancipatie van vrouwen waarvoor appellante opkomt, is beperkt tot de gelijke behandeling van vrouwen ten opzichte van mannen. “Emancipatie” kan immers ook ruimer worden gedefinieerd, bijvoorbeeld als gelijkstelling voor de wet of als het streven naar een volwaardige plaats in de samenleving vanuit een achtergestelde positie. In het tweede lid van artikel 2 onder e van de statuten kan een aanwijzing worden gevonden dat appellante met “emancipatie” op de bevordering van de rechtspositie van vrouwen in het algemeen doelt. De bevordering van de emancipatie van vrouwen hoeft zich dan ook niet slechts te uiten in het bestrijden van belemmeringen of ongelijke behandeling van vrouwen in de regelgeving of in het maatschappelijk verkeer, maar kan zich ook uiten in het streven naar een volwaardige positie in die situaties waarin de maatschappelijke structuren of de regelgeving zich naar hun aard specifiek of uitsluitend richten op vrouwen. Appellante heeft ter zitting betoogd dat zij reeds gedurende vele jaren, op basis van haar statutaire doelstellingen, pleegt op te komen voor de verbetering van de (rechts)positie van vrouwen, waar dit raakt aan het zelfbeschikkingsrecht of de grondrechten van vrouwen. Appellante heeft in dit verband als voorbeelden van onderwerpen waarvoor door haar procedures zijn/worden gevoerd onder meer genoemd: onveilige borstimplantaten, zwangerschaps-uitkering voor zwangere zelfstandigen, pensioenkorting bij een jongere echtgenote, dragen van een hoofddoek, pijnbestrijding bij de bevalling, overtijdbehandeling door de huisarts en het recht van vrouwen om géén (spoed)keizersnede te ondergaan. Het College is van oordeel dat de feitelijke werkzaamheden die appellante pleegt te verrichten mede kleuring kunnen geven aan de uitleg van de in haar statuten opgenomen term “emancipatie”. Het College acht in het onderhavige geval voorts van belang dat appellante onweersproken heeft gesteld dat na het bekend worden van de plannen rond de integrale geboortezorg bij haar meldingen zijn binnengekomen waarbij zorgen over die plannen zijn geuit, dat zij vervolgens een expertgroep heeft opgezet en in actie is gekomen, waarbij onder meer actief is gelobbyd richting de politiek. Bij brieven van 27 januari 2016 en 31 mei 2016 heeft appellante zich samen met enkele andere organisaties gewend tot de Minister van VWS. Appellante heeft in die brieven ervoor gewaarschuwd dat de voorgenomen wijzigingen in de geboortezorg het fundamentele zelfbeschikkingsrecht en de keuzevrijheid van vrouwen dreigen te beperken. Dit brengt het College tot de conclusie dat het zelfbeschikkingsrecht en de keuzevrijheid van vrouwen voor de zorg en de zorgverlener die zij wensen, waarvoor appellante in de onderhavige procedure opkomt, belangen zijn die door appellante krachtens haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder worden behartigd.

5. Het College is voorts van oordeel dat de door appellante behartigde belangen rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken zijn. Verweerster heeft weliswaar terecht aangevoerd dat het primaire besluit slechts de bekostiging betreft van een andere organisatie van geboortezorg, maar gelet op de van verschillende kanten gekomen, hierna te noemen, signalen kan naar het oordeel van het College niet worden uitgesloten dat een en ander gevolgen zou hebben voor de keuzevrijheid van vrouwen en/of het recht op zelfbeschikking.

Het College wijst in dit verband op het door appellante genoemde advies van verweerster van juni 2012, getiteld “Bekostiging (integrale) zorg rondom zwangerschap en geboorte”, waarin verweerster destijds de minister ervoor waarschuwde dat - afhankelijk van het aantal ketenaanbieders in een regio - integrale bekostiging de keuzemogelijkheid voor de zwangere vrouw kan beperken (p. 39 onderaan), het Advies integrale bekostiging geboortezorg van KPMG van januari 2016, waarin als één van de gesignaleerde risico’s bij de invoering van integrale bekostiging is vermeld dat ten gevolge van de keuze voor samenwerking tussen zorgaanbieders de keuzevrijheid van de patiënt ten opzichte van de huidige situatie afneemt (p. 3) en de monitor “Op weg naar integrale bekostiging van de geboortezorg” van het RIVM van 22 juni 2016, waarin de beperking van de keuzevrijheid wordt genoemd maar tevens wordt genuanceerd (p. 53).

Voorts wordt in de brief van verweerster van 17 maart 2016 aan de minister (opnieuw) een aan de overgang naar integrale bekostiging verbonden risico beschreven: “Met de geadviseerde prestatiestructuur wordt het mogelijk minder makkelijk voor zwangere vrouwen om over te stappen naar een zorgverlener die niet bij de betreffende regionale zorgaanbieder is aangesloten. (…)” (p. 3).

In de aanwijzing van de minister van 11 juli 2016 waarin verweerster opdracht werd gegeven om per 2017 te voorzien in een experiment integrale geboortezorg is, met verwijzing in de toelichting naar een met de Tweede Kamer op 23 juni 2016 gevoerd overleg, bepaald dat verweerster de effecten van het experiment op de keuzevrijheid dient te evalueren.

Ten slotte heeft verweerster in de - vooruitlopend op en onder voorbehoud van het ontvangen van de aanwijzing van de minister reeds opgestelde - beleidsregel Integrale geboortezorg (BR/REG-17146) op basis waarvan vervolgens het primaire besluit is vastgesteld, bij de toelichting van artikel 5.3 (parallelliteit) aangegeven dat die bepaling regelt dat wanneer cliënten willen overstappen naar een derde zorgaanbieder die niet bij de betreffende geboortezorgorganisatie is aangesloten, die derde zorgaanbieder de geleverde zorg kan declareren en dat verweerster met deze bepaling de keuzevrijheid van cliënten beoogt te borgen.

Of de keuzevrijheid van zwangere vrouwen in de regeling van het experiment integrale geboortezorg voldoende is gewaarborgd, zoals verweerster blijkens de toelichting bij de beleidsregel kennelijk meent, is een vraag die bij de inhoudelijke behandeling van de bezwaren van appellante aan de orde dient te komen.

Verweerster heeft voorts betoogd dat appellante met haar bezwaren vooruit lijkt te lopen op een algehele integrale bekostiging van geboortezorg. Volgens verweerster ziet het primaire besluit slechts op de invoering van een experiment, naast de reeds bestaande declaratie-mogelijkheden, en is de enkele verwachting dat in de toekomst (mogelijk) belangen zullen worden verkregen die (mogelijk) betrokken zullen zijn bij een nieuw besluit onvoldoende om thans een rechtstreeks betrokken belang aan te nemen bij het primaire besluit.
Het College overweegt, dat deze tegenwerping voor de vraag of appellante belanghebbende is niet bepalend kan zijn. Reeds in de huidige fase, waarin verkend wordt of een weg ingeslagen kan worden die de door haar onwenselijk geacht ontwikkelingen met zich zou brengen, zijn de door haar in het bijzonder behartigde belangen bij het bestreden besluit betrokken.

6. Gezien het voorgaande heeft verweerster bij het bestreden besluit het tegen de prestatiebeschrijvingbeschikking gerichte bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is derhalve gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Verweerster zal een nieuw (inhoudelijk) besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de komende zomerperiode en het houden van een hoorzitting stelt het College hiervoor een termijn tot 1 september 2017.

7. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerster op vóór 1 september 2017 een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 333,-- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,--.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M.M. Smorenburg en
mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2017.

w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken