Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/789
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2015 in de zaak tussen
Stichting Siza, te Arnhem, appellante
(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. M.A.M. Verduijn).
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster de aanvraag voor compensatie voor € 3.688.234 aan boekwaarde van leegstaande gebouwen in "Het Dorp" afgewezen.
Bij besluit van 6 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2015, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Appellante verleent onder andere intramurale zorg, tot 1 januari 2015 in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), vanaf 1 januari 2015 in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz). De tarieven van instellingen voor intramurale zorg worden berekend op basis van een telkens voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget). De wijze waarop aanvaardbare kosten worden berekend, is opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten AWBZ (Beleidsregel CA-300-520 in 2012). Deze beleidsregel bepaalt uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwijst naar andere beleidsregels waarin de hoogte van de verschillende posten is bepaald, onder meer de productieafspraken en de kapitaallasten. Vanaf 1 januari 2009 worden productieafspraken gemaakt tussen zorgaanbieder en zorgkantoor op basis van zorgzwaartepakketten (ZZP's). Verder wordt de bestaande kapitaallastenvergoeding vervangen door een kapitaallastenvergoeding die gekoppeld is aan het aantal ZZP's dat een zorgaanbieder levert. In de tarieven voor de zorgzwaartepakketten wordt een normatieve huisvestingscomponent (NHC) opgenomen, waarmee zogenoemde integrale tarieven ontstaan.
Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (voorhangbrief). In deze voorhangbrief is, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die de staatssecretaris van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze brief zijn de uitgangspunten van de NHC en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven.
Op 12 juli 2011 heeft de minister van VWS (minister) vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven over de NHC, die op 8 augustus 2011 op enkele punten is gewijzigd. (Stcrt. 2011, nr. 13319 en nr. 16189).
Artikel 9 van de gewijzigde aanwijzing luidt:
" De zorgautoriteit voorziet voor bestaande AWBZ-instellingen in een compensatieregeling met betrekking tot vaste activa waarvan zij economisch eigenaar zijn en welke in de balans van de betreffende instelling zijn opgenomen. Daarbij gelden in ieder geval de volgende uitgangspunten:
a. wat betreft boekwaardes gaat het om:
1. reeds gesloopte panden of te slopen panden, of
2. leegstaande panden onder verrekening van de opbrengst van verkoop of verhuur met de boekwaarde;
(…)
c. aan de onder a en b bedoelde situaties dient een vergunning ten grondslag te liggen op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Wet toelating zorginstellingen, de Tijdelijke verstrekkingenwet maatschappelijke dienstverlening, de Wet op de bejaardenoorden, of de Regeling subsidiëring verzorgingshuizen van het College voor zorgverzekeringen;
(…)"
In de toelichting bij de aanwijzing wordt opgemerkt:
"In artikel 9 worden de uitgangspunten verwoord waarmee de zorgautoriteit rekening dient te houden bij het opstellen van een regeling met betrekking tot de immateriële vaste activa. Op basis van de vergunning bedoeld onder c moet voor de zorgautoriteit voldoende duidelijk zijn dat de onder a bedoelde panden buiten gebruik worden gesteld. De peildatum die door de zorgautoriteit zal worden gehanteerd is 31 december 2011. De vergoedingen voor immateriële vaste activa zoals die door de zorgautoriteit worden vastgesteld worden gedurende de invoeringsperiode in gelijke delen toegevoegd aan de aanvaardbare kosten van de betreffende instellingen. Immateriële activa die ontstaan na de peildatum lopen nog gedeeltelijk mee in de bekostiging tot 2018, namelijk naar rato van het nacalculatiedeel. Tegelijkertijd is het de bedoeling dat de beleidsregels voor afschrijving en rente meelopen in het traject van afbouw van de nacalculatie en de opbouw van de nhc's."
De Beleidsregel Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent (CA-300-493) (beleidsregel) van 19 juli 2011 voorziet in de mogelijkheid om onder voorwaarden versneld af te schrijven op de resterende boekwaarde van vaste activa in het kader van de invoering van de normatieve huisvestingscomponent voor bestaande zorgaanbieders (Stcrt. 2011, nr. 14267).
De van belang zijnde bepalingen van de beleidsregel luiden:
"3. Begripsbepalingen
(…)
3.4
Spookgebouwen
Gebouwen die op of voor 31 december 2011 op basis van goedkeuringsdocumenten ex WZV, WTZi, TVWMD, WBO of Regeling Zfr/CVZ subsidiering verzorgingshuizen van of namens de Minister van VWS, zijn gebouwd èn gesloopt in verband met vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuring en waarvan op de balans per 31 december 2011 nog een restant boekwaarde is geactiveerd.
(…)
3.6
Leegstaande gebouwen
Gebouwen die op of vóór 31 december 2011 op basis van goedkeuringsdocumenten ex WZV, WTZi, TVWMD, WBO of Regeling Zfr/CVZ subsidiering verzorgingshuizen buiten gebruik zijn gesteld èn die op 31 december 2011 nog niet zijn gesloopt. Voor deze gebouwen heeft vervangende nieuwbouw plaatsgevonden op basis van een goedkeuring of wordt thans vervangende nieuwbouw gerealiseerd.
(…)
3.9
Vervangende nieuwbouw op basis van goedkeuring
Onder vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuring wordt verstaan een bouwproject waarvoor op basis van de:
- Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV);
- Wet toelating zorginstellingen (WTZi);
- Tijdelijke Verstrekkingenwet Maatschappelijke dienstverlening (TVWMD);
- Wet Bejaardenoorden (WBO);
- Regeling Ziekenfondsraad (Zfr) / College voor Zorgverzekeringen (CVZ); subsidiering verzorgingshuizen
een goedkeuring is afgegeven of een CIBG toelating met bouw waaruit expliciet blijkt dat goedkeuring is verleend voor vervangende nieuwbouw.
(…)
4. Compensatie
4.1.
Vaste activa die voor compensatie in aanmerking komen
Voor compensatie komt in aanmerking:
a. de restant boekwaarde per 31 december 2011 van spookgebouwen waarvoor vervangende nieuwbouw op basis van goedkeuring is of wordt gerealiseerd;
b. de restant boekwaarde per 31 december 2011 van leegstaande gebouwen waarvoor vervangende nieuwbouw op basis van goedkeuring is of wordt gerealiseerd. (….)"
2. Appellante is eigenaar van Het Dorp, dat uit 450 woningen bestaat. Appellante heeft met het nacalculatieformulier 2011 een verzoek ingediend voor compensatie voor de boekwaarde van 254 woningen ten bedrage van € 3.688.234. Verweerster heeft de aanvraag voor compensatie afgewezen omdat Het Dorp op 31 december 2011 niet volledig buiten gebruik was gesteld. In geschil is of verweerster deze beslissing in bezwaar terecht heeft gehandhaafd.
3. Appellante voert aan dat zij voor compensatie voor 254 van de 450 woningen in aanmerking komt. De 450 woningen in Het Dorp moeten worden gezien als afzonderlijke gebouwen, waarvan er ten tijde van de aanvraag 254 leegstonden en die als leegstaande gebouwen in de zin van de beleidsregel moeten worden beschouwd. De woningen zijn geconcipieerd en gebouwd als zelfstandige dorpswoningen, met een eigen voordeur, badkamer en keuken. Bewoners regelen zelf de voorzieningen die buiten de AWBZ vallen, zoals telefoon en internet. Er is geen sprake van één gebouw, maar van rijtjeshuizen met een eigen voordeur en een eigen postcode die verbonden zijn met straten die door het geaccidenteerde terrein overlappen. Ook als deze straten overdekt zijn en er uitzien als een gang in een gebouw blijven het straten. Elk van de acht straten is ook niet als één gebouw aan te merken. Dit blijkt uit het feit dat er zand onder de bestrating ligt en niet, zoals onder de gangen in een gebouw, beton, een fundament, een kelder etc. Op de peildatum 31 december 2011 was er nog geen sprake van een scheiding van wonen en zorg, zodat appellanten niet individueel hun gas/water/elektra-rekening hoefden te betalen.
Verder betwist appellante dat de compensatieregeling niet bedoeld is om het soort boekwaardeprobleem op te lossen waarmee Het Dorp geconfronteerd wordt. Volgens appellante wekt verweerster ten onrechte de indruk dat de compensatieregeling vooral bedoeld zou zijn voor instellingen waar een privacy-probleem was geconstateerd. Appellante beroept zich op de geest van de regeling en de doelstelling van het beleid. Appellante verwijst daartoe naar een passage in de brief van de staatssecretaris van VWS van 1 juni 2011:
"De NZa heeft onderzoek gedaan naar de boekwaardes van instellingen in de langdurige zorg en de gehele GGZ. Dit onderzoek maakt inzichtelijk in hoeverre beslissingen voor sloop en vervangende nieuwbouw van gebouwen die nog niet volledig waren afbetaald, hebben geleid tot nacalculatie op gebouwen waarin geen cliënten meer zijn gehuisvest, waarvoor vervangende nieuwbouw is of zal worden gerealiseerd en waarvan de rente en aflossing nog niet was vrijgevallen. In de situatie dat zorgaanbieders alleen voor verleende zorg en bezette plaatsen vergoeding ontvangen, de bekostiging is immers in toenemende mate gekoppeld aan cliënten, dreigden de zorgaanbieders met die niet langer bestaande of leegstaande gebouwen financieel in de problemen te komen."
Volgens appellante is dit exact de problematiek waarmee zij te maken heeft. Ook in het door verweerster uitgevoerde onderzoek naar de boekwaardes van instellingen in de langdurige zorg wordt het probleem van de boekwaardes breed beschouwd. Daarom komt zij op grond van artikel 4.1, onder b,. van de beleidsregel in aanmerking voor compensatie. Appellante mocht zich in deze bepaling van de beleidsregel herkennen en een andere interpretatie komt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
Daarnaast beroept appellante zich op bijzondere omstandigheden. Een bijzondere omstandigheid is dat Het Dorp is ontworpen om zowel met traditionele architectuurparadigma's als met traditionele opvattingen over gehandicaptenzorg te breken. Een andere bijzondere omstandigheid is dat appellante om in aanmerking te komen voor compensatie, cliënten had moeten dwingen om te verhuizen om leegstand op de peildatum te creëren. Verder is de resterende boekwaarde een bijzondere omstandigheid omdat de resterende boekwaarde een belemmering voor de nieuwbouwplannen van appellante vormt. Ter onderbouwing daarvan wijst appellante op een brief van het zorgkantoor van 23 mei 2013 en een brief van het College sanering zorginstellingen van 7 juni 2013. Volgens appellante loopt zij, als gevolg van het niet honoreren van haar verzoek om compensatie € 3,7 miljoen mis indien geen rekening wordt gehouden met de vergoeding voor de kapitaallasten in de overgangsperiode. Indien wel rekening wordt gehouden met de vergoeding voor de kapitaallasten in de overgangsperiode loopt zij € 2,1 miljoen mis. Doordat appellante de business case voor Het Dorp niet rond krijgt, zijn er nieuwe investeringen ten bedrage van € 3,0 miljoen euro in de oudbouw nodig met middelen die voor de nieuwbouw zijn bestemd. Appellante wijst er ook op dat Het Dorp een unieke instelling is die tot voor kort apart genoemd werd in alle beleidsregels.
Tenslotte voert appellante aan dat verweerster in strijd heeft gehandeld met een aantal beginselen van behoorlijk bestuur. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat verweerster zich onvoldoende heeft geïnformeerd over de situatie ter plaatse. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb omdat door de door verweerster voorgestane lezing van het woord gebouw een instelling wordt uitgesloten van compensatie die daar gezien de strekking van het beleid wel aanspraak op heeft. Appellante wordt hierdoor onevenredig getroffen en de eis om inwoners gedwongen te laten verhuizen is in dat verband onevenredig en onredelijk. Verder beroept appellante zich op het gelijkheidsbeginsel omdat de onconventionele architectuur van het gebouw geen reden mag zijn om een beroep op de compensatieregeling niet te honoreren. De criteria om te bepalen of sprake is van een gebouw zijn arbitrair en niet van te voren kenbaar uit de beleidsregel en de toelichting daarop, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De door verweerster aangevoerde argumenten leveren evenmin een deugdelijke motivering op, hetgeen in strijd is met het motiveringsbeginsel.
4. Verweerster heeft in het bestreden besluit uiteengezet waarom er volgens haar sprake is van één gebouw in de zin van de beleidsregel. De feitelijke situatie leidt volgens verweerster niet tot de conclusie dat elk afzonderlijk appartement als een gebouw moet worden aangemerkt. Er is sprake van een achttal onderling met elkaar verbonden bouwmassa's die elk zijn onderverdeeld in verschillende woningen. Appellante, de enige eigenaar, benut de bouwmassa's als integraal bedrijfsmiddel. Zij heeft de taak het gehele gebouw te onderhouden, inclusief de woningen zelf. Ook de architectuur van Het Dorp betekent naar het oordeel van verweerster niet dat er sprake is van afzonderlijke gebouwen. Appellante is gehouden tot het betalen van de nutsvoorzieningen, niet de bewoners. Voor de verschillende bewoners zijn geen appartementsrechten gevestigd. Volgens verweerster verschilt Het Dorp niet wezenlijk van andere gebouwen van een AWBZ-instelling. Verweerster zou in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelen als zij Het Dorp compensatie zou toekennen en andere half leegstaande gebouwen compensatie zou onthouden.
Verweerster betwist dat zij de indruk zou hebben gewekt dat de compensatieregeling vooral bedoeld is voor privacyproblemen. Zij heeft in het bestreden besluit een passage uit de brief van de staatssecretaris van 1 juni 2011 geparafraseerd waarmee zij duidelijk heeft willen maken dat er geen algemene compensatieregeling voor alle boekwaardeproblemen zal worden getroffen. Zij heeft niet willen zeggen dat de compensatie alleen bedoeld is voor privacyproblemen, noch de suggestie gewekt dat de compensatieregeling niet bedoeld zou zijn voor leegstaande gebouwen. De regeling is daar duidelijk wel voor bedoeld. Dat betekent echter niet dat appellante voor compensatie in aanmerking komt. Het Dorp stond op de peildatum 31 december 2011 immers niet leeg, zodat appellante op grond van artikel 3.6 van de beleidsregel niet voor compensatie in aanmerking komt. Appellante kon er niet op vertrouwen dat Het Dorp voor compensatie in aanmerking zou komen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel gaat volgens verweerster daarom niet op.
Verweerster betwist dat er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden. Verweerster ziet niet in waarom de bijzondere architectuur een omstandigheid is waardoor appellante onevenredig wordt benadeeld. Verweerster vindt het evenmin een bijzondere omstandigheid dat appellante om voor compensatie in aanmerking te komen, haar cliënten nog snel had moeten laten verhuizen. Daarbij komt dat al vanaf 2005 duidelijk is dat de budgetvergoeding voor kapitaallasten afhankelijk zal worden van de productie van de zorgaanbieder. Vanaf dat moment is duidelijk dat zorgaanbieders geen budgetvergoeding meer zullen ontvangen voor leegstaande gebouwen. Appellante heeft derhalve ruim de tijd gehad om te anticiperen op de nieuwe budgetsystematiek. Volgens verweerster heeft appellante niet duidelijk gemaakt dat de resterende boekwaarde van Het Dorp een belemmering vormt voor haar nieuwbouwplannen. Dat blijkt evenmin uit de door appellante overgelegde brieven. Uit het jaarverslag 2012 van appellante blijkt dat zij beschikte over een eigen vermogen van € 19,6 miljoen; € 2,1 miljoen meer dan eind 2011. Appellante moet daarom in staat worden geacht het boekwaardeprobleem zelf op te vangen. Dit boekwaardeprobleem is geen € 3,7 miljoen omdat appellante geen rekening houdt met de vergoeding voor de kapitaallasten in de overgangsperiode.
Verweerster betwist dat zij in strijd heeft gehandeld met verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. Zij heeft appellante voorafgaand aan het primaire besluit verzocht om een nadere toelichting. Voorafgaand aan het bestreden besluit heeft verweerster zich laten informeren in de hoorzitting. Evenmin wordt appellante volgens verweerster onevenredig getroffen door de beleidsregel. Ook betwist verweerster dat zij in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
5. Het College overweegt als volgt. Op grond van artikel 4.1 van de beleidsregel komen alleen vaste activa voor compensatie in aanmerking waarvoor vervangende nieuwbouw op basis van goedkeuring is of wordt gerealiseerd. In artikel 3.9 van de beleidsregel is gedefinieerd wat verweerster onder vervangende nieuwbouw op basis van goedkeuring verstaat. Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij plannen maakt voor vervangende nieuwbouw en dat er nog geen concreet bouwproject in uitvoering is. Dat betekent dat voor Het Dorp geen toestemming onder het oude bouwregime voor vervangende nieuwbouw als bedoeld in artikel 4.1, aanhef en onder b, van de beleidsregel is verleend. Gelet hierop voldoet Het Dorp niet aan de voorwaarden van de beleidsregel om voor compensatie in aanmerking te komen.
De vraag of er sprake is van één gebouw, van acht gebouwen of van 450 gebouwen kan in het midden blijven, nu appellante geen vervangende nieuwbouw in de zin van de beleidsregel heeft gerealiseerd of aan het realiseren is en daarvoor ook geen toestemming onder het oude bouwregime heeft verkregen.
Over het beroep op de geest van de regeling overweegt het College dat ook uit de door appellante aangehaalde passage uit de brief van 1 juni 2011 van de staatssecretaris blijkt dat het compenseren van de resterende boekwaarde bedoeld is voor gebouwen van instellingen waarvoor goedgekeurde vervangende nieuwbouw gerealiseerd is of wordt. Alleen al dat gegeven staat in de weg aan het honoreren van het beroep op de geest van de regeling
Over de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden overweegt het College als volgt. Het College is van oordeel dat verweerster in de bijzondere architectuur geen aanleiding hoefde te zien om appellante compensatie te verlenen, omdat niet valt in te zien waarom die ertoe zou leiden dat geen vervangende nieuwbouw kan worden gerealiseerd. Daarnaast acht het College het voor het onderhavige geschil niet van belang of appellante, gelet op de kwetsbare mensen die in het gebouw woonden die niet op stel en sprong konden verhuizen, feitelijk in staat was om volledige leegstand op de peildatum te realiseren. Immers, appellante zou, ook als Het Dorp wel geheel leeg zou hebben gestaan, niet voor compensatie in aanmerking zijn gekomen, nu er geen vervangende nieuwbouw in de zin van de beleidsregel is of wordt gerealiseerd.
Verder acht het College wel aannemelijk dat appellante bij het realiseren van haar nieuwbouwplannen hinder ondervindt van de resterende boekwaarde van Het Dorp, maar zij heeft met de door haar overgelegde stukken onvoldoende aangetoond dat de gevolgen daarvan zodanig zijn, dat verweerster haar toch compensatie had moeten toekennen. Dat Het Dorp tot voor kort als unieke instelling apart genoemd werd in verschillende beleidsregels maakt dit niet anders.
Gelet op het hiervoor overwogene, ziet het College in de door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen aanleiding om te oordelen dat verweerster toch compensatie had moeten verlenen.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. E.R. Eggeraat en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2015.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder