Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/930
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2015 in de zaak tussen
Stichting Kennemer Gasthuis, te Haarlem, appellante
(gemachtigde: mr. D.E. Boselie),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigde: mr. H.M. den Herder).
Procesverloop
Met de tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft verweerster de nacalculatie van de aanvaardbare kosten voor het jaar 2010 vastgesteld.
Bij besluit van 31 juli 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen die tariefbeschikking ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2013 waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Bij beschikking van 7 april 2014 heeft het College het onderzoek heropend en daarbij verweerster om nadere inlichtingen verzocht.
Verweerster heeft op 19 mei 2014 nadere inlichtingen verstrekt. Op 25 juni 2014 heeft appellante hierop een reactie gegeven.
Bij brief van 26 september 2014 heeft appellante verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), welk verzoek appellante op 5 november 2014 nader heeft onderbouwd. Op 4 december 2014 heeft verweerster een reactie op dit verzoek gegeven. Bij brief van 10 december 2014 heeft het College partijen geïnformeerd dat het geen aanleiding ziet om het verzoek van appellante te honoreren.
Op 13 februari 2015 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De zaak van appellante is gelijktijdig behandeld met de zaken van drie andere appellanten (zaaknummers 12/657, 12/781 en 12/832). Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen in de zaak 12/832 in de gelegenheid te stellen nadere schriftelijke inlichtingen te geven. Op 13 april 2015 heeft in de zaak 12/832 een nadere zitting plaatsgevonden. Het College heeft het onderzoek in deze zaak op 15 april 2015 gesloten.
Overwegingen
1. Appellante is een algemeen ziekenhuis, waarin medisch-specialistische zorg wordt geboden. De medisch-specialistische zorg is onderverdeeld in een A-segment waarvoor vaste tarieven gelden en een B-segment waarvoor vrije tarieven gelden. Onder de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) worden de tarieven voor ziekenhuiszorg berekend op basis van een voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget), waarvan de kapitaallasten (afschrijving en rente) een onderdeel vormen. De voor de kapitaallasten op te nemen bedragen voor afschrijvingen worden bepaald aan de hand van de Beleidsregel Afschrijving (CI-957/CA-165; geldend van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2011). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.
Met ingang van 2012 komt de productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen te vervallen en dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen.
Op verzoek van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister) heeft verweerster de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding (CI-1085; geldend van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2011) vastgesteld. Deze beleidsregel voorziet onder meer in versnelde afschrijving voor de immateriële activa over een periode van 3 jaar voor het aan het B-segment toe te rekenen aandeel van de boekwaarde van de immateriële vaste activa. De Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding vermeldt, voor zover van belang:
"5. Afschrijving immateriële vaste activa
Bij de vaststelling van de aanvaardbare kosten kan voor de afschrijving op de in de aanvaardbare kosten opgenomen immateriële vaste activa in afwijking van de beleidsregel ‘afschrijvingen’ een (aanvullend) hoger afschrijvingsbedrag worden opgenomen. Het afschrijvingsbedrag bedraagt ten hoogste een deel van de boekwaarde van de immateriële vaste activa dat overeenkomt met het aandeel van de kapitaallasten in het B-segment waarop de overgangsregeling volgens deze beleidsregel niet meer van toepassing is. Het aldus bepaalde deel van de boekwaarde van de immateriële vaste activa wordt versneld afgeschreven over een periode van 3 jaar, met ingang van het jaar waarin uitbreiding van het B-segment heeft plaatsgevonden."
Op 22 juni 2010 heeft de minister op grond van artikel 7 van Pro de Wmg aan verweerster een aanwijzing gegeven over de overgangsregeling kapitaallasten algemene en academische ziekenhuizen. (Stcrt. 2010, nr. 10255).
Artikel 2 van Pro de aanwijzing bepaalt:
"1. De zorgautoriteit voorziet erin dat de in het kader van de huidige overgangsregeling kapitaallasten (beleidsregel NZa, CI-1085) aan het B-segment toe te rekenen immateriële activa in 3 jaar versneld worden afgeschreven. Die overgangsregeling blijft verder onveranderd gehandhaafd.
2. De zorgautoriteit voorziet er met betrekking tot de voor de in het A-segment opgenomen afschrijvingen in dat:
a. de afschrijvingen ten laste van het budget in 2009 en 2010 doorlopen;
b. de immateriële vaste activa die ultimo 2010, met inachtneming van de reguliere afschrijvingen 2010 resteren, volledig ten laste van de budgetten 2010 worden afgeschreven.
De Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR-CU-2002; geldend van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2010) voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa die aan het A-segment kunnen worden toegerekend. De Beleidsregel Compensatie IVA 2010 vermeldt, voor zover van belang:
ʺ 3. Toepassingsbereik
3.1.
Deze beleidsregel is van toepassing op:
a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die
(i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of
(ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa
(iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;
b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.ʺ
2. Appellante heeft met het nacalculatieformulier 2010 een verzoek ingediend voor versnelde afschrijving van een bedrag van € 14.635.646 voor aan het A-segment toe te rekenen immateriële vaste activa en een bedrag van € 2.452.328 voor aan het B-segment toe te rekenen immateriële vaste activa. Verweerster heeft het verzoek voor het A-segment volledig afgewezen omdat dit bedrag onderdeel is van de post "boekwaarde onder materiele vaste activa opgenomen IVA", welke post voor het eerst in de jaarrekening 2008 is opgevoerd. Verweerster heeft ook het verzoek voor versnelde afschrijving voor het B-segment afgewezen. In geschil is of verweerster deze beslissing in bezwaar terecht heeft gehandhaafd.
3. Definitie immateriële vaste activa
3.1
Appellante heeft bezwaren tegen de door verweerster gehanteerde definitie van het begrip immateriële vaste activa in de Beleidsregels Compensatie IVA 2010 en Overgangsregime kapitaallastenvergoeding. Appellante voert aan – samengevat weergegeven – dat op grond van onderdeel 3.1. onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 ziekenhuizen aanloopverliezen en (oude) plankosten versneld kunnen afschrijven wanneer zij die toevallig als immateriële vaste activa op de balans hadden staan. Ziekenhuizen die deze kosten anders hadden geboekt mogen dit niet. Dit verschil in behandeling is volgens appellante niet te rechtvaardigen en in strijd met de eisen van een redelijke beleidsbepaling. Evenmin is volgens appellante te rechtvaardigen dat onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 zich beperkt tot plankosten van projecten die na 2008 in gebruik genomen zijn of zullen worden. Het is volgens appellante billijk om ook plankosten van projecten die eerder in gebruik zijn genomen, te vergoeden. Appellante betwist voorts dat verweerster in beide beleidsregels is uitgegaan van hetzelfde begrip immateriële vaste activa. De Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding is in november 2008 gepubliceerd. Ziekenhuizen konden bij de nacalculatie in 2009 voor het eerst hun aan het B‑segment toe te rekenen immateriële vaste activa voor versnelde afschrijving opvoeren. Verweerster heeft deze aanvragen zonder inhoudelijke beoordeling toegewezen. In 2010 en 2011 heeft verweerster de aanvragen voor aan het B-segment toe te rekenen immateriële vaste activa echter beoordeeld volgens de definitie immateriële vaste activa in de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.
Appellante voert voorts aan dat verweerster in het bestreden beluit ten onrechte niet is ingegaan op haar bezwaar tegen de afwijzing van haar verzoek op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding. Appellante bestrijdt dat zij zou hebben verzocht om de effecten van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding geheel te neutraliseren. Het verzoek om neutralisatie had alleen betrekking op regel 1612 van het nacalculatieformulier; regel 1613 gaat over de aan het B-segment toe te rekenen immateriële vaste activa.
3.2
Verweerster stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat op grond van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 plankosten die als materiële vaste activa op de balans waren geboekt niet voor versnelde afschrijving in aanmerking komen, niet af doet aan de rechtmatigheid van deze beleidsregel, nu deze beleidsregel beoogde op een uitvoerbare wijze een in beginsel beperkte hoeveelheid middelen toe te kennen. De omstandigheid dat verweerster op grond van onderdeel 3.1, onder b van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 alleen de asbestsaneringskosten en plankosten van na 2008 in gebruik genomen bouwprojecten voor versnelde afschrijving in aanmerking heeft laten komen, doet evenmin af aan de rechtmatigheid van deze beleidsregel, nu deze maatregel is getroffen om te voorkomen dat ziekenhuizen lopende bouwprojecten zouden staken vanwege wijzigingen in de bekostiging van kapitaallasten.
Verder stelt verweerster zich op het standpunt dat zij terecht voor beide beleidsregels dezelfde definitie van immateriële vaste activa heeft gebruikt. Immateriële vaste activa zijn, net als gebouwen, naar hun aard niet toe te rekenen aan het A- of het B-segment. Verweerster heeft alle aangevraagde vergoedingen voor immateriële activa in 2009 gehonoreerd. Zij is er destijds vanuit gegaan dat wat onder immateriële vaste activa was geboekt overeenstemde met wat door het College Bouw Zorginstellingen was goedgekeurd als immateriële vaste activa. Er was in 2009 € 160 miljoen beschikbaar en er is uiteindelijk ruim € 700 miljoen toegekend. Daarom is in de jaren daarna de controle op de aangevraagde vergoedingen geïntensiveerd. Materieel is er in de toepassing van de beleidsregels echter geen verandering beoogd.
In de primaire fase is verweerster uitgegaan van de jaarrekeningen 2008 tot en met 2010. Bij de beoordeling in bezwaar is gebleken dat een aantal instellingen al in 2008 de oude immateriële vaste activa hadden afgeboekt. Daarom heeft verweerster in dit geval het bedrag van € 596.000 dat appellante ultimo 2006 als immateriële activa had opgevoerd als uitgangspunt genomen voor de toepassing van onderdeel 3.l, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Op dit bedrag heeft verweerster vervolgens de reguliere afschrijvingen in 2007 t/m 2010 en het deel van het bedrag dat moet worden toegerekend aan het B-segment in mindering gebracht. De investeringen die zijn gedaan in 2007 en 2008 en als materiële vaste activa zijn geactiveerd in de jaarrekeningen van die jaren zijn bij het bedrag opgeteld. Deze berekening resulteert in een bedrag van € 154.254,- dat in beginsel in aanmerking komt voor versnelde afschrijving op grond van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Ten aanzien van dit bedrag heeft appellante echter niet om versnelde afschrijving verzocht.
Het door appellante aangevraagde bedrag van € 14.635.646 is onderdeel van de post "boekwaarde onder materiële vaste activa opgenomen IVA". Deze post is voor het eerst in de jaarrekening 2008 opgevoerd. Deze post is dus nooit als immateriële vaste activa geboekt en voldoet hiermee niet aan onderdeel 3.l, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Het aangevraagde bedrag komt volgens verweerster dan ook niet voor versnelde afschrijving in aanmerking.
In het verweerschrift heeft verweerster gesteld dat onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 toepassing mist, aangezien de door appellante aangevraagde posten geen betrekking hebben op lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten.
Verweerster heeft over het verzoek op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding in het verweerschrift opgemerkt dat appellante heeft verzocht om neutralisatie van deze beleidsregel. Daardoor kon deze beleidsregel niet worden toegepast. Daarnaast heeft de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding betrekking op immateriële vaste activa zoals gedefinieerd in onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Van dergelijke immateriële vaste activa is volgens verweerster geen sprake. In de nadere schriftelijke inlichtingen na de heropening van het onderzoek heeft verweerster uiteengezet dat ten tijde van de nacalculatie 2010 reeds een versnelde afschrijving ten bedrage van € 81.798 voor de immateriële vaste activa die worden toegerekend aan het B-segment had toegekend. Het bij de nacalculatie van 2010 gedane verzoek op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding komt niet voor honorering in aanmerking op grond van dezelfde argumenten als de afwijzing van het verzoek op grond van de Beleidsregel Compensatie IVA.
3.3
Het College heeft in zijn uitspraak van 6 mei 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:182) de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 een strikte definitie van het begrip immateriële vaste activa op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk geacht. In die uitspraak heeft het College eveneens overwogen dat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de post voor plankosten van vergunningplichtige projecten van vóór 2009 niet valt onder onderdeel 3.1, onder a of b, van deze beleidsregel. Voor de overwegingen daarover verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 mei 2014.
Voor zover appellante aanvoert dat verweerster in beide beleidsregels niet is uitgegaan van dezelfde definitie van het begrip immateriële vaste activa overweegt het College als volgt. Op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding en de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 komen immateriële vaste activa onder voorwaarden voor versnelde afschrijving in aanmerking. Een deel van deze immateriële vaste activa wordt toegerekend aan het A-segment en een deel wordt toegerekend aan het B-segment. Het gaat in beide beleidsregels echter om dezelfde immateriële vaste activa. De omstandigheid dat verweerster in 2009 het bedrag dat ziekenhuizen als immateriële vaste activa hadden aangevraagd, niet of minder intensief heeft getoetst, laat onverlet dat het in beide beleidsregels en in de jaren 2009, 2010 en 2011 steeds om dezelfde definitie gaat. De argumenten die appellante aanvoert werpen hierop geen ander licht.
Appellante heeft terecht opgemerkt dat haar verzoek om neutralisatie betrekking heeft op regel 1612 van het nacalculatieformulier en niet op regel 1613 van dit formulier. Dat laat echter onverlet dat het verzoek om versneld te mogen afschrijven op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding betrekking heeft op dezelfde immateriële vaste activa als die waarvoor appellante heeft verzocht om versneld te mogen afschrijven op grond van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Verweerster heeft terecht opgemerkt dat het door appellante aangevraagde bedrag onderdeel is van de post "boekwaarde onder materiële vaste activa opgenomen IVA", die voor het eerst in de jaarrekening 2008 is opgenomen. Dit bedrag komt daardoor niet voor versnelde afschrijving in aanmerking, noch op grond van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding, noch op basis van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.
De conclusie is dat de gronden die appellante tegen de definitie en berekening van de immateriële vaste activa heeft aangevoerd niet slagen.
4. Gelijkheidsbeginsel
4.1
Voorts voert appellante aan dat er sterke aanwijzingen zijn dat verweerster haar beleidsregels niet consequent heeft toegepast. Volgens appellante is verweerster bij een aantal met name genoemde ziekenhuizen overgegaan tot versnelde afschrijving, terwijl niet werd voldaan aan de criteria van de beleidsregels. Verder heeft verweerster aanloopkosten uit 2007 en 2008 vergoed, terwijl de tekst van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 daarvoor geen ruimte biedt.
Ook heeft appellante gewezen op de toezegging van de minister aan het Erasmus MC, inhoudende dat het Erasmus MC kosten van toekomstige nieuwbouw, die buiten het toepassingsgebied van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding liggen, toch volgens die beleidsregel mag afschrijven. Bovendien is de toepassingsduur van die beleidsregel ten behoeve van het Erasmus MC verlengd van drie naar tien jaar en is het aanvangsgarantiepercentage verhoogd terwijl het jaarlijkse afbouwpercentage is verlaagd. In verband hiermee heeft appellante op grond van artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het College verzocht om verweerster en de minister te verzoeken een overzicht te verstrekken van alle ziekenhuizen ten behoeve waarvan een ruimere uitleg is gegeven aan de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding en/of de Beleidsregel Compensatie IVA 2010, inclusief alle daarop betrekking hebbende stukken.
4.2.
Verweerster betwist dat zij bij de door appellante genoemde ziekenhuizen zich niet aan de criteria van de beleidsregels heeft gehouden. In de door appellante genoemde voorbeelden was de versnelde afschrijving namelijk op grond van onderdeel 3.1, onder a, of onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 toegestaan.
Verweerster ziet niet waarom het College toepassing zou moeten geven aan artikel 8:45 Awb Pro in verband met de toezegging van de minister aan het Erasmus MC uit 2009. De minister heeft zich in september 2014 op het standpunt gesteld dat de door haar ambtsvoorganger gedane toezegging niet in overeenstemming lijkt met de regels die gelden ten aanzien van staatssteun en haar eigen beleidslijn. De onderhavige procedure betreft een geschil tussen appellante en verweerster over de toepassing van de overgangsregeling voor kapitaallasten van ziekenhuizen. Verweerster heeft voor het Erasmus MC geen ruimere toepassing gegeven aan die overgangsregeling. Van ongelijke behandeling is reeds daarom geen sprake. Verweerster heeft evenmin voor andere ziekenhuizen dan Erasmus MC een ruimere toepassing gegeven aan de overgangsregelingen. Het overzicht van "andere ziekenhuizen aan wie een bijzondere overgangsregeling voor de vergoeding van kapitaallasten is toegezegd" bestaat niet en kan om die reden niet worden verstrekt.
4.3
Het College overweegt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerster de beleidsregels bij de door appellante genoemde ziekenhuizen niet juist heeft toegepast. Verder heeft appellante niet onderbouwd dat de toezegging aan het Erasmus MC te maken heeft met de hier aan de orde zijnde IVA-problematiek, zodat er geen sprake is van een gelijk geval. Daarom heeft het College geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan 8:45, eerste en tweede lid, Awb, nu niet aannemelijk is geworden dat verweerster in gelijke gevallen anders heeft gehandeld dan in het geval van appellante. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.L. Verbeek en mr. P.M. van der Zanden, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2015.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder