Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/481
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2015 in de zaak tussen
Dentallogics B.V., te De Bilt, appellante
(gemachtigde: S.R.J. Botenga),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. A. Zelle en mr. drs. M. van Eckeveld).
Procesverloop
Met de tariefbeschikking TB/CU-7042-01 van 21 november 2012 heeft verweerster de tarieven voor tandheelkundige zorg met ingang van 1 januari 2013 vastgesteld.
Met de tariefbeschikking TB/CU-7043-01 van 21 november 2012 heeft verweerster de orthodontietarieven met ingang van 1 januari 2013 vastgesteld.
Met de tariefbeschikking TB/CU-7057-01 van 11 december 2012, welke in de plaats komt van tariefbeschikking TB/CU-7043-01, heeft verweerster de orthodontietarieven met ingang van 1 januari 2013 vastgesteld.
Met de tariefbeschikking TB/CU-7057-02 van 4 april 2013 heeft verweerster de orthodontietarieven met ingang van 1 mei 2013 vastgesteld.
Met de tariefbeschikking TB/CU-7042-02 van 4 april 2013 heeft verweerster de tarieven voor tandheelkundige zorg met ingang van 1 mei 2013 vastgesteld.
Appellante heeft op 27 november 2012 bezwaar gemaakt tegen de tariefbeschikkingen met de kenmerken TB/CU-7042-01 en TB/CU-7043-01.
Bij besluit van 4 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante, dat zij gericht achtte tegen de vijf hierboven genoemde tariefbeschikkingen, ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Bij beschikking van 10 december 2014 heeft het College het onderzoek heropend en daarbij appellante om nadere inlichtingen verzocht.
Appellante heeft op 14 januari 2015 nadere inlichtingen verstrekt. Op 11 februari 2015 heeft verweerster hierop een reactie gegeven. Op 8 maart 2015 heeft appellante een nadere reactie gegeven.
Partijen hebben toestemming gegeven af te zien van een nadere zitting.
Bij brief van 9 april 2015 heeft het College het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
1. Op de zorg die tandartsen verlenen is de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) van toepassing. Verweerster is op basis van de Wmg belast met tarief- en prestatieregulering op het terrein van de gezondheidszorg. Per 1 juli 2011 is het systeem van functionele bekostiging in de zorg ingevoerd. Uitgangspunt van functionele bekostiging is dat voor een prestatie hetzelfde tarief geldt, ongeacht welke zorgaanbieder de zorg levert. Ook voor tandartsen en orthodontisten brengt dat met zich dat bij het verrichten van dezelfde prestaties, dezelfde maximumtarieven gelden. Per 1 januari 2012 is het experiment met vrije tarieven in de mondzorg gestart. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft verweerster op 12 juli 2012 een aanwijzing gegeven om het experiment te stoppen en per 1 januari 2013 de tarieven te reguleren (Stcrt. 2012, nr. 14943). Verweerster heeft overleg gevoerd met brancheorganisaties in het zogeheten technisch overleg op 6 september 2012 en 25 oktober 2012. Verweerster heeft het beleid waarop de tariefbeschikkingen zijn gebaseerd, vastgelegd in de Beleidsregel Tandheelkundige zorg (BR/CU-7061 en BR/CU-7079) en de Beleidsregel Orthodontische zorg (BR/CU-7063 en BR/CU-7076 en BR CU-7078)
Bij het bestreden besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen de orthodontietarieven en de tarieven tandheelkundige zorg per 1 januari 2013 en 1 mei 2013 ongegrond verklaard.
2. Appellante heeft tegen het bestreden besluit een aantal gronden aangevoerd. Appellante heeft veel argumenten naar voren gebracht over het intern functioneren van verweerster en de wijze waarop verweerster in het algemeen haar taak uitvoert. Appellante heeft echter niet gepreciseerd op welke punten dat ertoe geleid zou hebben dat het bestreden besluit onrechtmatig moet worden geacht. Nu het beroep gericht is tegen het bestreden besluit, en de door appellante aangevoerde argumenten over het intern functioneren en de taakuitvoering van verweerster niet zien op het bestreden besluit, komt het College niet toe aan de bespreking van deze argumenten.
3. Voorts heeft appellante aangevoerd dat de bezwaarprocedure te lang geduurd heeft, nu zij op 27 november 2012 bezwaar gemaakt heeft en verweerster pas op 4 juni 2013 op haar bezwaar heeft beslist; 28 weken na het indienen van het bezwaarschrift. Alleen om die reden al meent appellante dat haar bezwaar gehonoreerd diende te worden. Daarnaast voert appellante aan dat de bezwaarprocedure veel weg heeft van een slager die zijn eigen vlees keurt.
Het College overweegt als volgt. Op grond van artikel 7:10, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist een bestuursorgaan indien geen adviescommissie op grond van artikel 7:13 Awb is ingesteld, binnen twaalf weken nadat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken. Deze termijn kan worden verlengd indien belanghebbenden daarmee instemmen, indien de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen worden geschaad of indien dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Deze omstandigheden hebben zich hier niet voorgedaan. Nu appellante bezwaar heeft gemaakt tegen de tariefbeschikking van 21 november 2012 had verweerster uiterlijk op 27 maart 2013 een beslissing op het bezwaar dienen te nemen. Anders dan appellante stelt, heeft verweerster in de overschrijding van de beslistermijn geen reden hoeven te zien voor het honoreren van het bezwaar.
Verder overweegt het College dat het aan de bezwaarprocedure, zoals die in de Awb is vormgegeven, eigen is dat de beslissing op bezwaar, waarbij het bestuursorgaan het primaire besluit heroverweegt, door het bestuursorgaan zelf wordt genomen. Het bestuursorgaan stelt daaraan voorafgaand belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Indien het horen niet geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf, dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen op grond van artikel 7:5, eerste lid, Awb door een persoon die niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest, dan wel door meer personen waarvan de meerderheid niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken zijn geweest. In dit verband is van belang dat het horen op 23 april 2013 is geschied door een persoon, die niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit. Deze grond van appellante slaagt niet.
4.1
Daarnaast voert appellante bezwaren aan tegen een aantal prestatiebeschrijvingen met de daarbij behorende tarieven. De bezwaren van appellante zien op de het invoeren van een 5 minutentarief in de preventieve mondzorg, de periodieke controle, het probleemgericht consult, de abonnementstarieven, op het onderscheid tussen codes voor orthodontische zorg en codes voor tandheelkundige zorg en op techniekkosten, startarieven en maandtarieven van orthodontische zorg.
4.2
Verweerster stelt dat zij na de beëindiging van het experiment met vrije tarieven overleg gevoerd heeft met de organisaties van de betrokken zorgaanbieders, consumentenorganisaties en zorgverzekeraars over de prestatiebeschrijvingen en de tarieven in 2013. De brancheorganisaties hebben verweerster verzocht om de prestaties uit 2012 te hanteren. In overleg met partijen is besloten om de prestatiebeschrijving voor 2013 waar mogelijk te laten aansluiten op de beschrijving uit 2012. Ook is besloten om de toelichting bij de prestatiebeschrijvingen nog niet aan te passen en alleen noodzakelijke, breed gedragen en onderbouwde wijzigingen door te voeren in prestaties en tarieven. Gewenste wijzigingen die minder eenvoudig zijn, worden meegenomen in de doorontwikkelagenda 2013.
Verweerster is in het bestreden besluit afzonderlijk ingegaan op alle door appellante genoemde prestatiebeschrijvingen en de daarbij behorende tarieven. Verweerster heeft uiteengezet hoe deze tot stand zijn gekomen. Voor behandeling in het kader van orthodontie kunnen uitsluitend prestaties en tarieven uit de tarieflijst orthodontie worden gedeclareerd. Voor algemene tandheelkundige prestaties gelden de prestaties en bijbehorende tarieven uit de tariefbeschikking tandheelkundige zorg. In het verweerschrift heeft verweerster deze uiteenzetting verder verduidelijkt.
4.3
Het College stelt op grond van het vorenstaande vast dat verweerster, na de beëindiging van het experiment met vrije tarieven, de prestatiebeschrijvingen en de tarieven 2013 in overleg met brancheorganisaties heeft gebaseerd op beredeneerde keuzes. De omstandigheid dat appellante mogelijk andere keuzes zou maken, is op zichzelf onvoldoende om deze keuzes van verweerster onredelijk te achten. Over de formulering van de verschillende prestatiebeschrijvingen is naar de aard van de zaak (vak)inhoudelijke discussie mogelijk. Verweerster heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor de prestatiebeschrijvingen in zekere mate draagvlak bestaat doordat bij de vaststelling brancheorganisaties van tandartsen, verzekeraars en consumentenorganisaties zijn betrokken. Voorts voert verweerster met deze brancheorganisaties periodiek overleg over onder meer de prestatiebeschrijvingen en kunnen die beschrijvingen worden aangepast indien in de praktijk (structurele) onvolkomenheden optreden. Deze grond van appellante slaagt niet.
5.1
Appellante heeft verder aangevoerd dat voor endodontische behandelingen (wortelkanaalbehandelingen) die eind 2012 zijn gestart en in 2013 zijn afgerond voor het deel van die behandelingen dat verricht is in 2012 geen rekening kon worden ingediend, bij gebreke van een eindcode in de systematiek van dat jaar. In 2013 konden de in 2012 verrichte deelbehandelingen ook niet gedeclareerd worden. Volgens appellante betrof dat in haar praktijk een vijftal, nader gepreciseerd tot zeven, patiënten. Appellante heeft hiervan melding gemaakt in de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar dat zij heeft ingediend tegen de tariefbeschikkingen van 21 november 2012, en zij heeft verweerster om een oplossing gevraagd. Appellante stelt schade geleden te hebben als gevolg van het niet kunnen declareren van de endodontische deelbehandelingen die zij bij deze patiënten eind 2012 heeft verricht. Zij heeft deze schade op 14 januari 2015 begroot op € 560,90. Op 8 maart 2015 heeft appellante haar vordering geraamd op € 500,-
5.2
Verweerster heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het gedeelte van de endodontische behandeling dat in 2012 is uitgevoerd, wel in 2012 kan worden gedeclareerd. In het verweerschrift in het kader van dit beroep heeft verweerster vervolgens toegegeven dat appellante toch de deelbehandeling uit 2012 niet meer kan declareren. In dupliek heeft verweerster een praktische oplossing aangedragen, te weten het gedeelte van de endodontische behandeling dat in 2012 is verricht declareren door middel van de hele endodontische prestatie uit 2012, maar tegen een lager tarief dan het tarief dat in 2012 voor de gehele behandeling gold en dat in verhouding staat tot de uitgevoerde (deel)behandeling.
Verweerster heeft in haar reactie van 11 februari 2015 benadrukt dat er geen generieke overgangsregeling is getroffen bij herregulering van de tarieven. Bij de herregulering is – mede op verzoek van brancheorganisaties – gebruik gemaakt van de prestatielijst die ook vóór 2012 gehanteerd werd. Verweerster heeft behalve van appellante geen andere signalen ontvangen dat een overgangsregeling nodig was. Ook voor de wortelkanaalbehandeling is geen overgangsregeling noodzakelijk geacht omdat het aantal patiënten dat aan het einde van een jaar een wortelkanaalbehandeling ondergaat, afgezet tegen de totale omzet van een tandartsenpraktijk, zeer beperkt is.
Daarnaast voert verweerster aan dat een groot aantal van de door appellante opgevoerde prestaties bij de zeven patiënten, en daarmee meer dan de helft van de opgevoerde gemiste omzet, niet voldoet aan het criterium 'in 2012 niet afzonderlijk declarabel'.
5.3
Het College overweegt als volgt. Het tariefsysteem in de mondzorg is in korte tijd twee keer gewijzigd: van gereguleerde tarieven naar vrije tarieven per 1 januari 2012 en van vrije tarieven naar gereguleerde tarieven per 1 januari 2013. In 2012, tijdens het experiment met vrije tarieven in de mondzorg, kon de endodontische behandeling slechts in zijn geheel en na afloop van de behandeling worden gedeclareerd. Er bestond, anders dan in het jaar ervoor en het jaar daarop, geen mogelijkheid om delen van deze behandeling als zodanig apart in rekening te brengen. Appellante heeft erop gewezen dat voor endodontische behandelingen die eind 2012 zijn gestart en in 2013 zijn afgerond voor het deel van die behandelingen dat verricht is in 2012 geen rekening kan worden ingediend. Het College stelt op basis van de door partijen overgelegde documenten vast dat het bedrag dat appellante niet in rekening heeft kunnen brengen tussen de € 200,- en € 300,- ligt.
Het College is van oordeel dat verweerster in een nadeel van een dergelijke omvang dat door één tandarts is opgevoerd bij een zo grote wijziging van het tariefsysteem als de herinvoering van gereguleerde tarieven, geen aanleiding heeft hoeven te zien om in bezwaar alsnog een overgangsregeling voor dit probleem te treffen.
Wel is het College van oordeel dat verweerster in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft onderzocht hoe groot het nadeel voor appellante was. Evenmin heeft verweerster in dat stadium van de procedure naar voren gebracht dat en waarom een overgangsregeling niet noodzakelijk werd geacht. Ook in het bestreden besluit, het verweerschrift of ter zitting heeft verweerster dat niet naar voren gebracht. Het bestreden besluit lijdt daarom aan een motiveringsgebrek zodat het voor vernietiging in aanmerking komt. Nu verweerster voor het door appellante gesignaleerde probleem geen overgangsregeling had hoeven treffen, zal het College de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
6. Appellante heeft om een schadevergoeding verzocht van € 60.000 voor de omzetderving als gevolg van de beëindiging van het experiment met de vrije tarieven en in verband met de moeite die zij ondervonden heeft door het tweemaal veranderen van het tariefsysteem door verweerster.
Het College overweegt dat verweerster het experiment beëindigd heeft na de aanwijzing van de minister van VWS van 12 juli 2012. Ter uitvoering daarvan heeft verweerster de hiervoor genoemde beleidsregels en tariefbeschikkingen vastgesteld. Deze tariefbeschikkingen, waarmee de beëindiging van het experiment geëffectueerd is, zijn bij het bestreden besluit gehandhaafd. Niet gebleken is dat de handhaving van de tariefbeschikkingen onrechtmatig is. Het schadeverzoek van appellante is daarom niet gebaseerd op een onrechtmatigheid in het bestreden besluit en komt niet voor honorering in aanmerking.
7. Gelet op het onder 5.3 overwogene is het beroep gegrond. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 318,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2015.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder