ECLI:NL:CBB:2014:494

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/139

13950

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2014 in de zaak tussen

de
Coöperatie AmbulanceZorg Rotterdam Rijnmond U.A., te Barendrecht, appellante,

(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,

(gemachtigde: mr. L. Cats).

Procesverloop

Bij tariefbeschikking van 21 december 2012, aan appellante bekend gemaakt op 13 februari 2013, heeft verweerster tarieven vastgesteld voor onder meer ambulance spoedvervoer. Het door appellante in rekening te brengen tarief voor spoedvervoer is daarbij met ingang van
1 januari 2013 vastgesteld op € 519,-- per uur en met ingang van 1 januari 2014 op € 586,-- per uur. Blijkens de bij de tariefbeschikking behorende rekenstaat is voor de periode van
1 januari 2013 tot 1 januari 2014 op het (basis)tarief voor spoedvervoer van € 586,-- een korting toegepast van € 67,--.

Bij tariefbeschikking van 13 mei 2013 heeft verweerster het tarief voor spoedvervoer met ingang van 1 juni 2013 vastgesteld op € 556,-- per uur. Blijkens de bij de tariefbeschikking behorende rekenstaat is voor de periode van 1 juni 2013 tot 1 januari 2014 op het (basis)tarief voor spoedvervoer van € 586,-- een korting toegepast van € 30,--.

Bij besluit van 16 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2014.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor appellante zijn voorts verschenen [naam 1] en [naam 2]. Voor verweerster is voorts verschenen [naam 3].

Overwegingen

1. Als aanbieders van ambulancezorg zijn in de regio Rotterdam-Rijnmond tot en met 2012 twee ambulancediensten actief geweest, namelijk BIOS ambulancezorg (hierna: BIOS) en de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: VRR). De op grond van de Wet ambulancevervoer (Wav) aan BIOS en VRR verleende vergunningen zijn met ingang van 1 januari 2013 komen te vervallen.

Op 1 januari 2013 is de Tijdelijke wet ambulancezorg (Twaz) in werking getreden. Op grond van de artikelen 4 en 6 van de Twaz is er per (veiligheids)regio één Regionale Ambulancevoorziening (RAV) die de ambulancezorg verricht, welke RAV wordt aangewezen door de Minister van VWS.

Bij besluit van 20 november 2012, dat in werking is getreden met ingang van 1 januari 2013, heeft de Minister appellante aangewezen als de RAV voor de regio Rotterdam-Rijnmond. Appellante is een coöperatie, met als leden de voormalige vergunninghouders BIOS en VRR.

2. De post ambulance spoedvervoer betreft een sluittarief. Dat betekent dat het voor de betreffende regio vastgestelde (basis)tarief door verweerster – met toepassing (tot 1-1-2013) van artikel 6.4 van de Beleidsregel BR/CU-7042 dan wel (vanaf 1-1-2013) van artikel 6.4 van Beleidsregel BR/CU-7067 – wordt verhoogd dan wel verlaagd met uit de nacalculatie van afgeronde budgetjaren gebleken negatieve/positieve opbrengstresultaten.

In het onderhavige geval heeft verweerster, als gevolg van de verwerking van de nacalculaties over 2010 en 2011 van BIOS en VRR, bij de vaststelling van het tarief voor ambulance spoedvervoer voor de regio Rotterdam-Rijnmond per 1 januari 2013 respectievelijk 1 juni 2013 kortingen toegepast op het (basis)tarief van € 586,--. Het tarief is aldus vastgesteld op € 519,-- respectievelijk € 556,--.

3. Tussen partijen is in geschil of verweerster bij de vaststelling van het door appellante voor 2013 voor ambulance spoedvervoer te hanteren tarief de door BIOS en VRR over de jaren 2010 en 2011 gerealiseerde negatieve/positieve opbrengstresultaten heeft mogen verrekenen.

4. Appellante heeft aangevoerd dat een wettelijke grondslag ontbreekt om bij de vaststelling van de tarieven voor 2013 rekening te houden met budgetten van voormalige vergunninghouders. Het bestreden besluit is genomen op 21 december 2012, op een tijdstip derhalve vóórdat de Twaz in werking is getreden en vóórdat appellante als zorgaanbieder actief was. De Wmg bevatte op dat tijdstip geen grondslag om aan appellante in het kader van de vaststelling van tarieven verplichtingen op te leggen, aangezien de Wmg destijds alleen betrekking had op ambulancevervoer krachtens de Wav, terwijl appellante ambulancevervoer in de zin van de Twaz zou gaan verrichten. Volgens appellante kunnen de tarieven voor de verschillende soorten diensten op basis van verschillende wetten niet met elkaar worden verrekend. Gelet op het belastende karakter van het besluit was volgens appellante een expliciete wettelijke grondslag vereist.

Appellante kan zich er voorts niet mee verenigen dat verweerster een verrekening heeft toegepast op het voor 2013 voor ambulance spoedvervoer te hanteren tarief, aangezien zij, als nieuwe entiteit, niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de bedrijfsvoering door de voormalige vergunninghouders en door hen in het kader van de nacalculatie verschuldigde bedragen. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster voor haar een nieuw tarief had moeten vaststellen, aan de hand van een nieuw budget voor de diensten op grond van de Twaz, zonder daarbij rekening te houden met in eerdere jaren onder de Wav gerealiseerde bedragen. Het door verweerster vastgestelde tarief is door de onterechte verrekening voor appellante niet kostendekkend. Appellante wijst er voorts op dat de coöperatie niet vrijwillig maar noodgedwongen tot stand is gekomen. Appellante acht het niet redelijk om van de nieuwe entiteiten die noodgedwongen tot stand zijn gebracht te verlangen dat zij de kosten van de afrekening van de aan voormalige aanbieders toegekende budgetten in hun tarieven voor 2013 moeten opvangen.

5. Verweerster heeft gesteld dat zowel vóór als na 1 januari 2013 de ambulancezorg onder de reikwijdte van de Wmg valt. Verweerster is op grond van de Wmg bevoegd tot het reguleren van de prestaties en tarieven op de markt voor ambulancezorg. Op grond van die bevoegdheid heeft verweerster per 1 januari 2013 de hoogte bepaald van het (sluit)tarief dat de RAV voor ambulance spoedvervoer in rekening kan brengen bij de zorgverzekeraar. De tariefbeschikking is op 1 januari 2013 in werking getreden en kon op 21 december 2012 al worden genomen.

Aan iedere RAV is het regio-budget van de oude zorgaanbieder(s) toegewezen. Voor zover dit tot gevolg heeft dat verrekeningen moesten plaatsvinden met de oude vergunninghouders uit de regio, hebben de ambulancediensten in de overige regio’s dit onderling geregeld. Verweerster heeft hiervoor geen beleid opgesteld. Verweerster heeft er voorts op gewezen dat de coöperatie de bedrijfsvoering van de oude vergunninghouders voortzet met het verschil dat sprake is van onderaannemerschap. Het gaat om dezelfde partijen (zij het in andere civielrechtelijke verhoudingen), dezelfde voertuigen, gebouwen, medewerkers etc. Ook vormen de oude vergunninghouders de directie van de coöperatie. In een dergelijk geval is het voortzetten van het regiobudget binnen de nieuwe RAV niet alleen redelijk, maar in zekere mate ook vanzelfsprekend, aldus verweerster.

6. Verweerster heeft ter zitting verklaard dat het toepassen vanaf 1 juni 2013 van een korting op het (basis)tarief van (slechts) € 30,-- het gevolg is van een andere verwerking in het tarief dan de verwerking die heeft geleid tot de korting op het (basis)tarief van € 67,--.

Het College gaat er van uit dat het beroep evenals het bezwaar betrekking heeft op iedere korting die vanwege de verwerking van de nacalculaties van BIOS en VRR over 2010 en 2011, is toegepast op het voor ambulance spoedvervoer door appellante in 2013 te hanteren tarief. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 13 mei 2013.

7. Het College verwerpt het betoog van appellante dat verweerster vóór de inwerkingtreding van de Twaz niet een rechtsgeldig tariefbesluit voor het in de Twaz geregelde ambulancevervoer heeft kunnen nemen. Verweerster diende ter voorbereiding van de regulering van de tarieven voor het ambulancevervoer voor het jaar 2013 onder de Twaz besluiten te nemen. Daarom heeft verweerster bij de tariefbeschikking van 21 december 2013 kunnen besluiten tot vaststelling van de met ingang van 1 januari 2013 te hanteren tarieven. In het onderhavige geval is de tariefbeschikking overigens pas in februari 2013 aan appellante bekend gemaakt.

8. Bij het nemen van de onderhavige tariefbeschikking heeft verweerster gebruik gemaakt van haar bevoegdheid op grond van de artikelen 16, 50 en 52 Wmg om tarieven vast te stellen voor de levering van ambulancezorg in de regio Rotterdam-Rijnmond. De inhoud en omvang van de prestatie (zieken)vervoer is geregeld in artikel 2.13 en volgende van het Besluit zorgverzekering. In artikel 2.13 is voor de inhoud van het ziekenvervoer per ambulance tot 1 januari 2013 verwezen naar artikel 1, eerste lid, van de Wav en met ingang van 1 januari 2013 naar artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Twaz. Het betreft hier, naar verweerster onbetwist heeft gesteld, overwegend een terminologische omzetting. Onder het begrip ambulance in de Twaz vallen tevens vaartuigen en helikopters die voor het vervoer van zieken of gewonden zijn ingericht.

Naar het oordeel van het College is verweerster terecht van opvatting dat de tarief- en prestatiereguleringssystematiek voor de ambulancezorg met de inwerkingtreding van de Twaz niet is gewijzigd. Het enkele feit dat de beschrijving van het begrip ambulance is gewijzigd heeft geen gevolg voor de budgetsystematiek als zodanig.

9. Ten aanzien van de vraag of verweerster bij de vaststelling van het door appellante voor 2013 voor ambulancevervoer te hanteren tarief daarmee de door BIOS en VRR over de jaren 2010 en 2011 gerealiseerde negatieve/positieve opbrengstresultaten heeft mogen verrekenen, overweegt het College het volgende.

Hoewel appellante een andere entiteit is dan de vergunninghouders die vóór 1 januari 2013 het ambulancevervoer in de regio Rotterdam-Rijnmond verrichtten, en een korting op de door appellante in 2013 te hanteren tarieven in verband met door haar voorgangers verschuldigde bedragen in verband met in 2010 en 2011 genoten opbrengsten niet direct voor de hand ligt, is het College van oordeel dat verweerster in het onderhavige geval in redelijkheid tot de onderhavige tariefbeschikking(en) heeft kunnen besluiten. Anderzijds is ook niet inzichtelijk waarom de verzekeraars in verband met de wisseling van uitvoerder van de ambulancediensten in de regio Rotterdam-Rijnmond gemiddeld een hoger tarief zouden moeten betalen dan bij voortzetting van dienstverlening door de bestaande vervoerders het geval zou zijn geweest.
De wettelijke tariefregulering is onder meer gericht op kostenbeheersing in de gezondheidszorg. Vanuit het streven naar kostenbeheersing is het niet onredelijk dat verschillen tussen de met het ambulancevervoer gegenereerde opbrengsten en het toegekende budget in een voorgaand jaar worden verrekend door vaststelling van een lager tarief voor een volgend jaar, zoals is vastgelegd in de hiervoor reeds genoemde Beleidsregel BR/CU-7042 dan wel BR/CU-7067. Daarbij merkt het College nog op dat appellante een coöperatie is waarin de beide voormalige vergunninghouders samenwerken en dat in het geval het vóór 1 januari 2013 bestaande systeem zou zijn voortgezet, in elk geval een van de voormalige vergunninghouders óók met een korting op het nieuwe tarief voor 2013 te maken zouden hebben gehad. Weliswaar levert dit voor appellante, naar zij stelt, een probleem op, nu bij haar kennelijk sprake is van een noodgedwongen samengaan van BIOS en VRR, zonder dat beide voormalige vergunninghouders elkaar openheid wensen te verschaffen over de door hen in het verleden bereikte resultaten, maar dit probleem is niet onoplosbaar. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat appellante een derde inschakelt teneinde te bepalen in welke verhouding de voormalige vergunninghouders dienen bij te dragen in de door verweerster voor 2013 vastgestelde korting op het tarief voor ambulance spoedvervoer. Naar het oordeel van het College is hier geen sprake van een zodanig probleem dat verweerder niet tot het vaststellen van het bestreden sluittarief mocht overgaan.

10. Het beroep is ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. E.R. Eggeraat en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2014.

w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken