Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/682
27307
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2014 op het hoger beroep van:
Staatssecretaris van Economische Zaken (staatssecretaris),
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 augustus 2013, kenmerk ROT 12/1487, ROT 12/1743 en ROT 12/1744, in het geding tussen
de staatssecretaris
en
Varkenshandel [naam] B.V. ([naam]), te [plaats]
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat).
Procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 augustus 2013 (aangehecht), voor zover daarbij de beroepen met kenmerk ROT 12/1487 en ROT 12/1744 ongegrond zijn verklaard.
[naam] heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Bij primair besluiten van respectievelijk 18 november 2011 en 2 december 2011 heeft de staatssecretaris aan [naam] twee boetes opgelegd van elk € 500 wegens overtreding van artikel 59 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) in verbinding met artikel 9 van Pro de Regeling dierenvervoer 2007, waarin is bepaald dat het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro na te melden Verordening, in verbinding met artikel 3, aanhef en artikel 6, derde lid en Bijlage I (hoofdstuk III, paragraaf 2, onder 2.1 in verbinding met hoofdstuk VII) van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening). De staatssecretaris heeft zich daarbij gebaseerd op een onderzoek van de Algemene Inspectiedienst op 27 juni 2011 en een onderzoek van de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA) op 3 oktober 2011. De resultaten van die onderzoeken zijn neergelegd in een boeterapport van 14 september 2011 en een diergeneeskundige verklaring van 10 oktober 2011. De toezichthouders hebben geconstateerd dat in de vrachtwagencombinaties van [naam] kalveren met een gemiddeld gewicht van respectievelijk 287 en 287,5 kilogram zijn vervoerd en dat de kalveren in de desbetreffende vrachtwagencombinaties een oppervlakte van respectievelijk 0,75 en 0,76 m2 meters ter beschikken hadden. De staatssecretaris heeft bewezen geacht dat [naam] op 27 juni 2011 en 3 oktober 2011 dieren heeft vervoerd in strijd met technische voorschriften van de Transportverordening omdat de per dier beschikbare ruimte ten minste een oppervlakte van respectievelijk 0,87 m2 en 0,875 m2 had moeten zijn.
1.3
Bij besluiten van respectievelijk 23 februari 2012 en 13 maart 2012, waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de staatssecretaris de bezwaren van [naam] tegen voormelde besluiten van 18 november 2011 en 2 december 2011 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft de beroepen, voor zover in hoger beroep van belang, gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de primaire boetebesluiten herroepen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen dat de op beide transporten van [naam] per dier beschikbare oppervlakte binnen de toepasselijke marge in de Transportverordening valt, maar niet voldoet aan de exacte norm, die de uitkomst is van de door de staatssecretaris gehanteerde lineaire formule. De door de staatssecretaris gehanteerde lineaire formule is niet bij (wettelijk) voorschrift vastgelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat voor [naam] niet duidelijk was en ook niet duidelijk hoefde te zijn dat de staatssecretaris de door hem gehanteerde exacte norm op basis van de lineaire formule van toepassing achtte en niet de in de Transportverordening genoemde marge en dat daarmee sprake was van een verboden gedraging als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit tot strijd met het lex certa-beginsel.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
De staatssecretaris heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beschikbare oppervlakte per dier binnen de toepasselijke marge van de Transportverordening valt en hiertoe gewezen op een eerdere uitspraak van de rechtbank van 11 april 2013 (ROT 12/1735), waarin de rechtbank voor een andere interpretatie van de Transportverordening heeft gekozen. Wanneer de rechtbank de systematiek van haar eerdere uitspraak zou hebben gevolgd, zouden runderen met een gemiddeld gewicht van 287 kg in de categorie middelgrote runderen van 325 kg zijn ingedeeld en niet in de categorie zware kalveren van 200 kg. Het lijkt erop dat de rechtbank in dit geding runderen met een gewicht van 287 kg ziet als zware kalveren, behorende tot de categorie zware kalveren met een gewichtsklasse van 200 tot 325 kg. Blijkbaar is de rechtbank van mening dat er sprake is van een gewichtsklasse van 200 tot 325 kg. De rechtbank heeft daarmee voor een andere interpretatie van de Transportverordening gekozen. Dat de runderen bij deze interpretatie te weinig ruimte toegemeten krijgen, volgt volgens de staatssecretaris ook uit een vergelijking met de andere transportmiddelen. Een rund van 300 kg dient bij het transport door de lucht ten minste over een oppervlakte van 0,84 m2 te beschikken. De uitleg van de rechtbank volgend zou een rund van 300 kg voor een transport over de weg slechts over 0,7 m2 dienen te beschikken, terwijl alle diersoorten over het algemeen minder ruimte toegemeten krijgen bij een transport door de lucht, aldus de staatssecretaris.
3.2
Op grond van Bijlage 1, hoofdstuk III, paragraaf 2, onder 2.1 van de Transportverordening dient de beschikbare ruimte ten minste overeen te stemmen met de in Hoofdstuk VII voor de desbetreffende dieren en vervoermiddelen vermelde waarden. Op grond van Hoofdstuk VII aanhef en onder B voldoet de ruimte waarover runderen beschikken bij vervoer over de weg ten minste aan de volgende minima:
“Categorie
Gewicht bij benadering (in kg)
Oppervlakte in m2 per dier
Fokkalveren
50
0,30 tot 0,40
Middelgrote kalveren
110
0,40 tot 0,70
Zware kalveren
200
0,70 tot 0,95
Middelgrote kalveren
325
0,95 tot 1,30
Grote runderen
550
1,30 tot 1,60
Zeer grote runderen
> 700
> 1,60
Deze getallen kunnen variëren, afhankelijk niet alleen van het gewicht en de grootte van de dieren, maar ook van hun fysieke conditie, de weeromstandigheden en de vermoedelijke transporttijd.”
3.3
Uit de systematiek van de hiervoor weergegeven tabel en de daarin vermelde waarden volgt naar het oordeel van het College dat de categorie ‘Zware kalveren’ ziet op dieren met een gewicht (bij benadering) van 200 kg tot 325 kg en dat de indeling in een categorie geschiedt uitsluitend op basis van het gewicht van de dieren. Dit betekent dat een dier met een gewicht van (bij benadering) 287 kg behoort tot de categorie ‘Zware kalveren’, ongeacht of de dieren in de vervoersdocumenten zijn aangeduid als ‘kalveren’ dan wel ‘runderen’. Dit brengt mee dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat de op beide transporten beschikbare oppervlakte per dier valt binnen de toepasselijke marge in de Transportverordening. Dat de rechtbank in een andere procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 11 april 2013 voor een andere – in de visie van het College niet voor de hand liggende – interpretatie van de beladingsnormen van de Transportverordening heeft gekozen, kan in deze procedure niet leiden tot een gegrond hoger beroep. Dat runderen met een gewicht van (bij benadering) 287 kg zouden zijn in te delen in de categorie ‘Middelgrote runderen’ van 325 kg kan uit de door de staatssecretaris gemaakte vergelijking met de ruimte die voor het transport door de lucht is vastgelegd, niet worden afgeleid.
3.4
De staatssecretaris heeft gesteld dat uit de omstandigheid dat de maximale eindwaarde van een categorie gelijk is aan de minimale beginwaarde van de volgende categorie volgt dat er binnen een categorie sprake is van een glijdende schaal die onder normale omstandigheden geheel afhankelijk is van het gewicht van de te transporteren dieren. Heeft een rund een gewicht dat tussen de 200 kg en 325 kg ligt, dan neemt de minimaal noodzakelijke ruimte door het toegenomen gewicht en grootte naar verhouding toe. De transporteur is gehouden de oppervlakte per te transporteren rund naar evenredigheid te laten toe- of afnemen indien het rund niet het in de tabel van de Transportverordening aangegeven gewicht heeft. Voor het bepalen van het conform Hoofstuk VII aanhef en onder B van Bijlage I bij de Transportverordening benodigde vloeroppervlak hanteert de staatssecretaris een (lineaire) formule, te weten gewicht kalf x 0,002 + 0,3. Deze handelwijze vloeit volgens de staatssecretaris direct voort uit de bepaling, behorende bij deze tabel, dat deze getallen kunnen fluctueren afhankelijk van het gewicht en grootte van de dieren. Anders dan de rechtbank is de staatssecretaris van mening dat er voor deze handelwijze geen aanvullende regelgeving of beleidsregels noodzakelijk zijn en dat deze handelwijze direct uit de verordening voortvloeit. Van strijd met het lex certa-beginsel is volgens de staatsecretaris geen sprake.
3.5
Het College kan de staatssecretaris volgen waar hij betoogt dat de systematiek van de hiervoor bedoelde tabel van de Transportverordening, in samenhang bezien met de doelstelling van de beladingsnorm, pleit voor een glijdende schaal binnen een categorie. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 21 december 2011 (Danske Svineproducenter, C-316/10, ECLI:EU:C:2011:863) heeft overwogen, heeft de Transportverordening mede tot doel technische belemmeringen voor het handelsverkeer in levende dieren uit de weg te ruimen en zorg te dragen dat de betrokken marktordeningen goed kunnen functioneren, maar is hoofddoel de bescherming van de dieren tijdens het vervoer. De aanvaarding van een glijdende schaal zoals door de staatssecretaris wordt voorgestaan, houdt met dat doel rekening. Het College houdt tevens voor ogen dat uit de door de staatssecretaris overgelegde rapporten over de noodzakelijke ruimte van runderen tijdens het transport blijkt dat aan de cijfers die door verschillende onderzoekers op dit punt worden genoemd, berekeningen ten grondslag liggen welke uitgaan van een evenredige toename van de noodzakelijk ruimte met een toename van het gewicht (factor x gewicht). Het College onderkent voorts dat het Hof van Justitie in voorgenoemd arrest over de beladingsnorm voor varkens heeft geoordeeld dat de verordening zich er niet tegen verzet dat een lidstaat normen uitvaardigt volgens welke de dieren moeten beschikken over een minimumoppervlakte die varieert op basis van hun gewicht en dat het Hof van Justitie de door Denemarken vastgestelde minima verenigbaar heeft geacht met de bij de Transportverordening voorgeschreven minimum- en maximumnormen.
Het College volgt de staatssecretaris evenwel niet, waar hij betoogt, dat de door hem gevolgde handelwijze direct uit de toelichtende bepaling op de bewuste tabel in de Transportverordening voortvloeit. Het Hof van Justitie heeft in voormeld arrest geoordeeld dat om te bepalen of een nationale maatregel tot toepassing van verordening nr. 1/2005 verenigbaar is met het Unierecht, onder verwijzing naar de relevante bepalingen van deze verordening dient te worden nagegaan of deze bepalingen, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen ervan, de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde toepassingsmaatregelen te nemen en met name in dit laatste geval of de betrokken maatregel in het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsvrijheid is genomen (rechtsoverweging 43). Het College is, in het licht van het de door het Hof van Justitie uitgezette maatstaf en gezien de systematiek, inhoud en de toelichtende bepaling op de bewuste tabel van oordeel dat het de lidstaten is toegestaan om toepassingsmaatregelen te nemen en aan hen wat betreft de nadere invulling van de categorieën een bepaalde beoordelingsmarge is toegekend. Anders dan de staatssecretaris ziet het College in de toelichtende bepaling op de getallen in de tabel – vermeld is dat de in tabel vastgelegde getallen kunnen variëren, niet alleen afhankelijk van het gewicht en de grootte van de dieren, maar ook van hun fysieke conditie, de weeromstandigheden en de vermoedelijke transporttijd – geen aanknopingspunten voor een uitleg zoals door de staatssecretaris is bepleit. De stelling van de staatssecretaris dat de door hem toegepaste lineaire benadering en handelwijze rechtstreeks uit die toelichting volgt, treft naar het oordeel van het College geen doel.
3.6
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door de staatssecretaris gehanteerde lineaire formule niet bij (wettelijk) voorschrift is vastgelegd en dat reeds hierom, anders dan in de Deense situatie die aan het arrest van het Hof van Justitie ten grondslag lag, geen sprake is van uitgevaardigde normen die verenigbaar zijn met de bij de Transportverordening voorgeschreven minimum- en maximumnormen. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat het voor [naam] niet duidelijk was en ook niet hoefde te zijn dat de staatssecretaris de door hem gehanteerde exacte norm (waaraan [naam] niet voldeed) op haar van toepassing achtte en niet de in de Transportverordening genoemde marge (waaraan [naam] voldeed). Dat, naar de staatssecretaris heeft gesteld, de beladingsnorm en de wijze waarop deze door hem wordt gehandhaafd geregeld ter sprake zou zijn geweest in het reguliere overleg dat hij met voert met de veetransportsector, is onvoldoende om de door de staatssecretaris gegeven nadere invulling van de voorschriften van de Transportverordening voor [naam] voldoende kenbaar te achten. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank derhalve terecht geoordeeld dat sprake is van strijd met het lex certa-beginsel en dat de staatssecretaris aan [naam] daarom geen bestuurlijke boete mocht opleggen.
3.7
Gelet op het voorgaande bestaat bij het College geen twijfel dat ook een nader gegeven uitleg van de voorschriften over de beladingsruimte voor runderen in de Transportverordening door het Hof van Justitie, op vragen van het College, niet zal kunnen leiden tot het oordeel dat de staatssecretaris bevoegd was om [naam] de bestuurlijke boetes op te leggen. Evenals de rechtbank ziet het College dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.
3.8
Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
3.9
De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de door [naam] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 974,- (één punt voor de reactie op het hoger beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van
€ 487,-).
Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de staatssecretaris een griffierecht van € 493,- geheven.
Beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van [naam] tot een bedrag van € 974,- (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat van de staatssecretaris griffierecht ter hoogte van € 493,- (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.A.M. van den Berk en mr. G.P. Kleijn, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2014.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. A. Graefe