Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/809
11201
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2014 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaats], appellant
(gemachtigde: mr. D.A. van Niel),
en
de staatssecretaris van Economische zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J. den Haan).
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2013 heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de artikelen 36 en 37 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd).
Op 9 april 2013 heeft verweerder naar aanleiding van hercontroles 67 runderen meegevoerd. De beslissing om bestuursdwang toe te passen is op 16 april 2013 op schrift gesteld en aangevuld op 18 april 2013. Appellant heeft tegen de besluiten van 3 en 16 april 2013 bezwaar gemaakt.
Appellant heeft bij het College een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaats gevonden op 4 juni 2013. Het College heeft bij mondelinge uitspraak van 4 juni 2013 het verzoek afgewezen. Van deze uitspraak is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan partijen is toegestuurd.
Bij besluit van 20 september 2013 heeft verweerder beslist op de bezwaren gericht tegen de opgelegde last onder bestuursdwang en het meevoeren en opslaan van de runderen.
Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.
Op 17 juli 2013 heeft verweerder een kostenbesluit genomen. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 november 2013. Appellant heeft het kostenbesluit betwist.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 2 juli 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 3, 4, 8 en 9 april 2013 heeft de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: NVWA) een onderzoek ingesteld bij appellant. Van deze controles is een toezichtsrapport opgemaakt waarin is geconstateerd dat er sprake is van overtredingen van artikel 36 en Pro 37 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd). Naar aanleiding van de controles heeft verweerder bij besluit van 3 april 2013 een last onder bestuursdwang opgelegd, waarin 6 door appellant te nemen herstelmaatregelen zijn omschreven, met verschillende begunstigingstermijnen. Op 4, 8 en 9 april hebben hercontroles plaatsgevonden. Op 4 april 2013 is besloten tot het toepassen van spoedbestuursdwang en is door verweerder de bedrijfsverzorgingsdienst ingeschakeld om kadavers te verwijderen en een begin te maken met het legen van de drijfmestkelders. Op 9 april 2013 zijn de 67 op het bedrijf nog aanwezige runderen meegevoerd en elders gehuisvest. Daarvan is een op 10 april 2013 gedateerd proces-verbaal van meevoeren en opslaan, opgemaakt. De beslissing om spoedbestuursdwang toe te passen op 4 april 2013, alsook de beslissing om naar aanleiding van de hercontrole op 9 april 2013 de 67 runderen bij een opslaghouder te plaatsen zijn tezamen op schrift gesteld op 16 april 2013. De bezwaren van appellant tegen de besluiten 3 en 16 april 2014 zijn ongegrond verklaard bij het bestreden besluit. In dit besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
“Bij mijn besluit van 3 april 2013 heb ik u zes herstelmaatregelen opgelegd die elementaire voorwaarden van veehouderij inhouden. Iedere veehouder moet daaraan voldoen. Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, lieten de foto’s van het toezichtsrapport niets aan duidelijkheid te wensen over, en bood de aangetroffen situatie voldoende grond voor het opleggen van de in de last genoemde herstelmaatregelen. Aanleiding voor de bestuursdwang zonder voorafgaande last was het feit dat bij de controle op 4 april 2013 de situatie op uw bedrijf bijzonder urgent was geworden. Van de grote hoeveelheid aangetroffen mest gingen giftige gassen uit die een gezondheidsrisico voor het vee opleverden. Daarbij kwam dat een aanmerkelijke aantal sterfgevallen van runderen aan gasvergiftiging kon worden toegeschreven. De toezichthouder heeft die gevallen in kaart gebracht.
(…)
U bent in de gelegenheid gesteld de runderen terug te krijgen tegen betaling van de (geschatte) kosten van de bestuursdwang. Ik verwijs daarbij naar het bepaalde in artikel 5:29, vierde lid, van de Awb waarop mijn bevoegdheid is gebaseerd. U bent niet op het aanbod ingegaan. Ik herinner er nog aan dat de voorzieningenrechter uw verzoek om “gratis” teruggave van de runderen heeft afgewezen. In eerdere uitspraken van het CBb is bevestigd dat ik van deze bevoegdheid, te weten het retentierecht, gebruik mag maken.”
Op 17 juli 2013 heeft verweerder een kostenbesluit genomen (referentienummer HH/GWWD/2013/346). Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 november 2013. Het kostenbesluit houdt in dat appellant een bedrag van € 68.368,38 is verschuldigd. Op dit bedrag is de opbrengst van de verkoop door verweerder van de runderen in mindering gebracht. Die opbrengst bedroeg € 39.003,25. In totaal moet appellant nog € 29.365,13 betalen. Het besluit op bezwaar tegen dit kostenbesluit neemt het College gelet op artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mee in de beoordeling van het beroep, nu appellant dit besluit (bij brief van 2 januari 2014, waarin hij de gronden van zijn beroep heeft aangevuld) heeft betwist.
2. Appellant heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Op het moment dat werd geconstateerd dat appellant niet aan de last voldeed was er geen sprake van een rechtsgeldige beschikking; de beschikking van 3 april 2013 had appellant toen nog niet ontvangen. Deze heeft hij eerst op 5 april 2013 ontvangen, omdat de beschikking niet op juiste wijze is bekend gemaakt. Appellant heeft onvoldoende gelegenheid gehad voor het treffen van maatregelen. Het optreden van de NVWA was niet gelegitimeerd, en ook niet redelijk en proportioneel. Er is geen reële noodsituatie aangetroffen. Het vee stond 9 april 2014 op de wei en kon daar ook langere tijd blijven. De staat van de stallen schaadde dan ook niet het dierenwelzijn en kon geen reden vormen voor meevoeren en opslaan. Van een noodsituatie en gevaar voor ziekten was geen sprake. Dit blijkt ook niet uit de verklaringen van de dierenartsen. De aanwezige voertuigen vormden geen gevaar. Die problemen konden op locatie worden opgelost. Het was voorts aan appellant op grond van gewetensbezwaren toegestaan vee zonder oormerken op het bedrijf aanwezig te hebben tot afvoer. Slechts het verlaten van bedrijf zonder oormerken was niet toegestaan. De last onder bestuursdwang is dan ook onterecht opgelegd. Verweerder heeft voorts de dieren niet mee mogen voeren nu daarmee in strijd werd gehandeld met het (in 2011) opgelegde verplaatsingsverbod. De kosten van transport, de dierenartskosten, de verzorgingskosten en de kosten van identificatie mogen niet op appellant worden verhaald. De opbrengsten zijn bovendien te laag; er zijn dieren ten onrechte vernietigd en ook de taxatie deugt niet. De primaire beschikking kent meerder feilen; de ermee verbonden kostenverhaalsbeschikking lijdt daar bijgevolg ook onder, aldus appellant.
3. Mede aan de hand van het toezichtsrapport van 15 april 2013 heeft verweerder omtrent de feiten, omstandigheden en beoordelingen die ten grondslag liggen aan zijn besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en toepassing van (spoed)bestuursdwang wegens overtreding van artikel 36 en Pro 37 van de Gwd, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
3.1
Op 3 april 2013 heeft de NVWA naar aanleiding van een melding van de hoofdagent van de dierenpolitie, dat hij op het bedrijf van appellant een kadaver had aangetroffen dat in verregaande staat van ontbinding verkeerde en dat er van alles mis was met het welzijn van de dieren op het bedrijf, een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant. Daarbij waren 3 toezichthouders van de NVWA aanwezig alsmede een dierenarts in dienst bij de NVWA. De betrokken toezichthoudende ambtenaren troffen een sterk vervuild bedrijf aan, zowel in de stallen als op en om het erf. In de stallen was sprake van een dikke laag drijfmest die boven de roosters uitkwam. De runderen konden uit de stallen, maar de afrastering was kapot waardoor ze op het hele erf konden komen waarop zich (kapotte) landbouwmachines en andere scherpe en uitstekende voorwerpen bevonden. Er werden op 3 april 2013 in de diverse stallen in totaal 7 kadavers aangetroffen die, reeds langere tijd, tussen de andere beesten lagen, waarvan 5 kadavers in de ligboxenstal.
Blijkens de diergeneeskundige verklaringen van 5 april 2013 en van 10 april 2013 van dierenarts [naam 2] van de NVWA en de verklaring van 12 april 2013 van [naam 3] van de NVWA, welke verklaringen als bijlage bij het toezichtsrapport van 15 april 2013 zijn gevoegd, is door de betrokken dierenartsen onder meer geconstateerd dat de dieren door een laag mest moesten van 30 tot 50 centimeter dik om naar de ligboxstallen te komen, de enige plek waar voer werd aangeboden. In de stallen zelf lag een laag van circa 30 centimeter. Het voer was vervuild, onder meer met mest. Alle dieren van alle leeftijden en geslacht liepen door elkaar waardoor ongecontroleerd werd gefokt. Het gevolg daarvan is inteelt en dieren die te jong drachtig worden, wat de gezondheid schaadt. De dode dieren die in de mest werden aangetroffen hadden zeker een week in de stallen gelegen. Volgens beide dierenartsen werd door de slechte (hygiënische) omstandigheden het welzijn en de gezondheid van de dieren benadeeld.
Met appellant is geprobeerd contact te leggen. Dit is niet gelukt, daar hij zich op geen enkel moment, ondanks alle in het werk gestelde pogingen daartoe van de toezichthoudende ambtenaren tijdens de diverse controles, heeft vertoond, maar zich daarentegen aan elke contactmogelijkheid leek te willen onttrekken. De last onder bestuursdwang heeft de politie getracht uit te reiken in persoon, maar toen dit niet lukte is de last op diverse plekken opgehangen. Er zijn blijkens deze last 6 maatregelen opgelegd, welke –samengevat- op het volgende neerkomen: 1. Direct verwijderen van dode dieren, 2. Schone en droge ligplekken realiseren, 3. Voergang schoonmaken en voorkomen dat voer bezoedeld kan worden, 4. De bewegingsvrijheid mag niet te veel worden beperkt; de stallen dienen te worden uitgemest, 5. Alle scherpe en uitstekende delen dienen te worden verwijderd in de stallen en op het weiland en de afrastering dient te worden hersteld, 6. Appellant diende in samenwerking met zijn praktiserend dierenarts de diergeneeskundige begeleiding op zijn bedrijf vorm te geven en zorg te dragen voor een oplossing van het hoge sterftecijfer onder zijn dieren op zijn bedrijf.
Appellant diende ervoor te zorgen dat hij maatregel 1 uiterlijk 4 april 2013 zou treffen, maatregel 2 tot en met 5 vóór 6 april 2013 en dat hij maatregel 6 vóór 10 april 2013 zou treffen en daarna in stand zou houden.
3.2
Op 4 april heeft een hercontrole plaatsgevonden. Er bleken aangeplakte lasten te zijn verwijderd. Ook bleek dat 4 van de 7 kadavers uit de verblijven waren gehaald en ter destructie waren aangeboden. Bij navraag bij het destructiebedrijf kwam naar voren dat alleen deze 4 beesten ter destructie waren aangemeld. Omdat alleen bij aanmelding voor 05:00 uur beesten dezelfde dag kunnen worden opgehaald door het destructiebedrijf en nog meer kadavers in de mest werden aangetroffen is door verweerder besloten deze zelf te verwijderen. In totaal heeft het destructiebedrijf die dag 10 kadavers opgehaald. Er is op 4 april, ondanks dat de gegeven termijn voor deze maatregel nog niet was verlopen, door verweerder ook mest verwijderd uit de stallen. Gelet op het feit dat daar de meeste kadavers zijn aangetroffen werd de situatie als niet langer houdbaar ingeschat.
3.3
Op 8 april 2013 is opnieuw een controle uitgevoerd. De situatie op het bedrijf bleek onveranderd te zijn. Vanwege de lange voorgeschiedenis van controles – van 21 maart 2012 tot 19 september 2012 zijn er vier controles geweest waarbij 12 kadavers zijn aangetroffen – en de ook toen gebleken onmogelijkheid om met appellant contact te krijgen, is besloten over te gaan tot het afvoeren van alle runderen van het bedrijf.
Door dierenarts [naam 3] is in zijn hiervoor bedoelde verklaring de vraag of hij het noodzakelijk acht dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren bevestigend beantwoord. Daarbij heeft hij opgemerkt dat hij ervan overtuigd is, gezien de bevindingen uit verleden en heden, dat appellant niet in staat is zelfstandig op de juiste wijze zijn dieren te verzorgen. Hij is, aldus deze verklaring, ook nooit aanspreekbaar en valt dus ook niet op zijn gedrag aan te spreken. Op de vraag of de gezondheid en/of het welzijn van de dieren is benadeeld is in deze verklaring bevestigend geantwoord. Onder meer omdat er in het oog springende klinische afwijkingen zijn, zoals de vervuilde huid onder de buik en rondom de benen van een groot aantal dieren, het “ aan de nageboorte staan” zonder verdere diergeneeskundige hulp en het feit dat er kadavers in verre gaande staat van ontbinding liggen op plaatsen waar de runderen zelf ook komen. In zijn verklaring van 10 april 2013 heeft dierenarts [naam 2] de vraag of herstel van de dieren ter plaatse mogelijk is, ontkennend beantwoord. Als reden is daarbij aangegeven dat er geen contact met de veehouder mogelijk is (hij verstopt zich in huis) en dat appellant de nodige maatregelen niet uitvoert. De vraag of hij het noodzakelijk acht dat de dieren worden meegevoerd en opgeslagen in het belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren is door deze dierenarts bevestigend beantwoord in deze verklaring. Toegelicht is daarbij dat de veehouder geen actie onderneemt. Geen van de maatregelen van het besluit is hij nagekomen., Naar de indruk van deze dierenarts doet de veehouder niets, behalve de dieren voeren en water geven. Aanvullende zorg voor de dieren ontbreekt, de dieren werden aan hun lot overgelaten.
3.4
Verweerder heeft voorts aangevoerd dat tijdens het ophalen van de dieren op 9 april 2013 nog eens 7 kadavers zijn aangetroffen. Gelet op de staat van ontbinding kon de doodsoorzaak niet worden vast gesteld. De doodsoorzaak was ook verder niet te achterhalen. Uit onderzoek is gebleken dat, voor zover te achterhalen, in 1997 en in 2007 een dierenarts op het bedrijf was geweest. Daartussen en daarna niet. Een mogelijke oorzaak van de hoge sterfte onder de dieren is gasvorming door de mest. Een groot deel van de dieren bleek niet geregistreerd. Ook geboortes zijn nooit aangemeld. Bij gebrek aan administratie heeft verweerder DNA-onderzoek moeten laten uitvoeren om de dieren te identificeren, omdat ze anders onverkoopbaar zouden zijn.
4. Het College overweegt het volgende.
4.1.
In de Gwd is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
In de Awb is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
(…)
Artikel 5:24
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
(…)
Artikel 5:25
1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
(...)
Artikel 5:29
1. Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
2. Het bestuursorgaan doet van het meevoeren en opslaan proces-verbaal opmaken. Een afschrift van het proces-verbaal wordt verstrekt aan degene die de zaken onder zijn beheer had.
3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.
4. Het bestuursorgaan kan de teruggave opschorten totdat de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten zijn voldaan.
(...)
Artikel 5:30
1. Indien een meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven, kan het bestuursorgaan de zaak verkopen.
2. Het bestuursorgaan kan de zaak eerder verkopen, zodra de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten, vermeerderd met de voor de verkoop geraamde kosten, in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden.
3. Verkoop vindt evenwel niet plaats binnen twee weken na de verstrekking van het afschrift van het proces-verbaal van meevoeren en opslaan, tenzij het gevaarlijke stoffen of eerder aan bederf onderhevige stoffen betreft
.
.
(…)
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekend gemaakt.
(…)
Artikel 5:31c
1. Het bezwaar, beroep, of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. (…)
4.2.1
De juistheid van de uitvoerig beschreven en gedocumenteerde feitelijke bevindingen van de toezichthouders van de NVWA zoals neergelegd in het toezichtsrapport van 15 april 2013, welke bevindingen worden ondersteund door de diergeneeskundige verklaringen van twee verschillende dierenartsen, van wie de een bij alle vier controles en de ander bij drie controles was betrokken, is door appellant niet, althans onvoldoende, bestreden. Deze bevindingen, waarvan eerder in deze uitspraak een samenvatting is gegeven, leiden naar het oordeel van het College onmiskenbaar tot de conclusie dat op het bedrijf van appellant de in de last bedoelde verplichtingen, voortvloeiend uit de hiervoor aangehaalde artikelen van de Gwd niet werden nagekomen. Verweerder heeft dan ook bij het bestreden besluit terecht zijn eerdere besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang op grond van artikel 106 Gwd Pro, in samenhang met artikel 5:24, eerste lid, Awb gehandhaafd. Evenmin ziet het College plaats voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid.
4.2.2
De stelling dat de bestuursdwang niet had mogen worden uitgevoerd, omdat appellant onvoldoende tijd heeft gehad voor het treffen van maatregelen wordt niet gevolgd. Gelet op het feit dat, naar door verweerder is vastgesteld, één (of meer) van de aangeplakte lasten was (of waren) verwijderd in samenhang met de constatering dat appellant die dag een aantal dieren had aangemeld voor destructie, acht het College het onaannemelijk dat appellant niet voor 4 april kennis heeft genomen van de last. Verweerder heeft de conclusie kunnen trekken dat appellant op 4 april niet meer aan de last zou kunnen voldoen om alle dode dieren te verwijderen en heeft dan ook terecht kunnen overgaan tot het uitvoeren van bestuursdwang door zelf de nog aangetroffen kadavers af te doen voeren. Overigens kan, ingevolge het bepaalde bij artikel 5:31 Awb Pro, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht spoedbestuursdwang worden toegepast ook als niet eerder een last onder bestuursdwang is opgelegd. Naar het oordeel van het College mocht verweerder de maatregelen met betrekking tot het verwijderen van de kadavers, die 4 april 2013 zijn uitgevoerd, ook zonder voorafgaande last uitvoeren, gelet op de geschetste en aan de hand van een grote hoeveelheid fotomateriaal geïllustreerde situatie op het bedrijf, welke situatie naar het oordeel van het College als buitengewoon zorgwekkend moet worden gekwalificeerd. Dat verweerder tot een dergelijke spoedingreep bevoegd was geldt ook voor het door de bedrijfsverzorgingsdienst laten uitmesten van de stallen. Dat de situatie de dag ervoor iets anders werd ingeschat maakt niet dat de maatregel niet gerechtvaardigd is, gelet ook op de second opinion van de tweede dierenarts die vanaf 4 april 2013 bij de controles was betrokken. Bij dit oordeel neemt het College mede in aanmerking dat op 4 april 2013 bleek dat er nog meer kadavers in de stallen lagen terwijl volgens de dierenartsen de mogelijke doodsoorzaak gasvorming was door mest en ook het onthouden van medische zorg aan zieke dieren een oorzaak van de sterfte kan zijn, dat er nog geen begin was gemaakt met het opruimen van de mest en dat het onmogelijk was contact te maken met appellant. Naar het oordeel van het College is verweerder er dan ook op goede gronden van uitgegaan dat appellant kennelijk niet uit eigen beweging bereid dan wel in staat was om op korte termijn maatregelen te treffen om de overtredingen te beëindigen.
4.2.3
Gelet op deze bevindingen en hetgeen appellant daartegenover heeft aangevoerd ziet het College geen plaats voor het oordeel dat verweerder de grenzen van een redelijke beoordeling heeft overschreden door in dit geval te besluiten de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen op 4 en 9 april 2014. In zoverre slaagt het beroep van appellant dan ook niet.
4.3
Hetgeen appellant verder heeft aangevoerd stelt de vraag aan de orde of de wijze waarop door verweerder feitelijke uitvoering is gegeven aan de last onder bestuursdwang gerechtvaardigd was, zulks in verband met de vraag of de daarmee gemoeide kosten in redelijkheid geheel ten laste van appellant behoren te komen.
4.3.1
Het College ziet in het licht van de feiten en omstandigheden zoals die zijn weergegeven in het toezichtsrapport en de meergenoemde verklaringen van de betrokken dierenartsen, geen plaats voor het oordeel dat verweerder niet redelijkerwijs heeft kunnen oordelen tot de toepassing van bestuursdwang die in appellantes geval vergde dat werd overgegaan tot het meevoeren en elders onderbrengen van de op het bedrijf aanwezige dieren. Beide hiervoor genoemde dierenartsen hebben verklaard dat zij het meevoeren en elders opslaan noodzakelijk achten in het belang van het welzijn en de gezondheid van de dieren, omdat de dieren de nodige zorg werd onthouden, appellant geen actie ondernam en niet aanspreekbaar was. Zij hebben daarbij de overtuiging uitgesproken dat appellant niet in staat is zelfstandig op juiste wijze de dieren te verzorgen. Op grond van al deze bevindingen en verklaringen heeft verweerder in dit geval naar het oordeel van het College, gelet ook op de in het toezichtsrapport beschreven voorgeschiedenis en gelet op het door appellant onbenut laten van elke contactmogelijkheid met verweerder, op goede grond geconcludeerd dat er geen zicht was op het nemen van herstelmaatregelen door appellant zelf en er dus ook geen zicht op verbetering van de situatie voor de dieren op het bedrijf bestond. Verweerder heeft dan ook met het oog op het niet langer voortduren van de overtredingen die de gezondheids- en welzijnssituatie van de dieren aantasten, op goede grond kunnen oordelen dat de toepassing van de bestuursdwang vergde dat de dieren uit de bestaande huisvestingssituatie en uit het beheer van appellant werden gehaald, teneinde met het oog op diergeneeskundig onderzoek en verzorging elders te worden ondergebracht. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het opleggen van een last aan appellant met als te nemen herstelmaatregel het zelf elders laten onderbrengen van de dieren, gelet op het aan appellant opgelegde verplaatsingsverbod, redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoorde. Verweerder heeft derhalve op grond van artikel 5:21, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 5:29, eerste lid, Awb de 67 runderen mogen laten afvoeren van het bedrijf van appellant en deze dieren elders mogen onder laten brengen.
4.3.2
De stellingen van appellant, die neerkomen op een ontkenning van de benadeling van het welzijn en de bedreiging van de gezondheid, doen geen twijfel ontstaan aan de verklaringen van de toezichthouders en de dierenartsen, die zich hebben gebaseerd op zorgvuldig en uitvoerig onderzoek. Dat geen doodsoorzaak bij de kadavers kon worden vastgesteld betekent niet dat er geen bedreiging voor de gezondheid was of dat niet gebleken is van het onthouden van zorg. Ten eerste zorgen de kadavers voor een verhoging van de infectiedruk. Daarbij betekent zorg ook dat het aan appellant is bij dode dieren de doodsoorzaak te achterhalen, zodat verdere sterfte wordt voorkomen.
4.3.3
De aangevoerde grond dat appellant als gewetensbezwaarde zijn dieren niet hoefde te oormerken en daarom de bestuursdwang onrechtmatig is slaagt evenmin. De last is niet gebaseerd op het niet voldoen aan de verplichting de runderen te oormerken.
4.3.4
De stelling van appellant dat verweerder de runderen niet had mogen meevoeren, omdat daarmee in strijd werd gehandeld met een in 2011 opgelegd verplaatsingsverbod, kan evenmin worden gevolgd. Dit verbod is immers gericht tot appellant en niet tot verweerder.
4.3.5
Ten aanzien van het DNA-onderzoek dat verweerder heeft uitgevoerd en de daarmee verband houdende kosten overweegt het College dat aan de door appellant bedoelde ‘gewetensbezwaarden’ kan worden toegestaan tot aan afvoer van het bedrijf hun dieren niet te oormerken, maar alleen als onder bepaalde voorwaarden een alternatieve vorm van identificatie is gewaarborgd. Uit het toezichtsrapport blijkt dat een groot deel van de dieren op geen enkele wijze geïdentificeerd konden worden en van appellant geen informatie werd verkregen, welke die identificatie mogelijk zou maken, al aangenomen dat hij als gewetensbezwaarde overeenkomstig de daarbij geldende voorwaarden de dieren registreerde en de vereiste gegevens bij hield. Nu identificatie voor de verkoop noodzakelijk is zijn deze kosten niet onnodig gemaakt. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in redelijkheid kunnen beslissen dat deze kosten daarom ten laste van appellant komen. De stelling dat de runderen te laag zijn getaxeerd heeft appellant op geen enkele wijze onderbouwd, zodat daarin evenmin aanleiding is gelegen de door appellant nog te betalen kosten lager vast te stellen.
4.4
Gelet op hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van de proportionaliteit van de door verweerder uitgevoerde bestuursdwangmaatregelen ter herstel van de overtredingen, dient ten slotte de vraag te worden beantwoord of de kosten van de toepassing van de bestuursdwang, die verweerder in rekening heeft gebracht, in dit geval redelijkerwijze geheel ten laste van appellant dienen te komen. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
4.4.1
Verweerder heeft ervoor gekozen om, nadat hij had vastgesteld dat appellant geen uitvoering gaf aan de in de last omschreven maatregen, de dieren van het bedrijf te verplaatsen naar een ander onderkomen, teneinde hen aan een diergeneeskundig onderzoek te onderwerpen. Uit de feitelijke gang van zaken na 8 april 2013 blijkt dat verweerder ervan heeft afgezien zelf de weg te bewandelen die door dierenarts [naam 2] in haar verklaring van 5 april 2013 nog als een (theoretische) mogelijkheid werd aangegeven. In die verklaring geeft zij aan op de vraag :” Is herstel van de dieren ter plaatse mogelijk of dienen de dieren voor herstel rechtstreeks naar een diergeneeskundige praktijk of kliniek gebracht te worden?”, dat zij in theorie op dat moment herstel van de dieren ter plaatse nog wel mogelijk acht door de zes in de last omschreven maatregelen ten uitvoer te brengen. Zij merkt daarbij wel op dat zij praktisch daarover haar twijfels heeft, omdat de veehouder nooit te zien en te spreken is en dat om die reden een risicoanalyse is gemaakt en besloten is de mest te laten verwijderen, om te voorkomen dat er nog meer dieren aan de gasvorming door de mest zouden kunnen sterven in de ligboxenstal. Aan het slot van haar verklaring merkt zij nog op dat, gezien de houding /gedrag van de dierhouder, zij vanuit haar ervaring als veterinair deskundige van mening is dat de gedragingen/houding van de dierhouder op het moment van haar verklaring twijfel opwekken over de vakbekwaamheden en vaardigheden om dieren te verzorgen.
4.4.2
Gelet op de – op goede gronden berustende – overtuiging bij verweerder, dat appellant niet in staat zou zijn de dieren op de door de wettelijke regelingen voorgeschreven en door verweerder juist geachte wijze te verzorgen, heeft verweerder in de omstandigheden van dit geval naar het oordeel van het College redelijkerwijze kunnen volstaan met het elders in bewaring geven van de dieren. Verweerder heeft dus in redelijkheid kunnen afzien van het door middel van feitelijk handelen zelf verder voortgaan met ten uitvoer leggen van de maatregelen, die hij in de last had omschreven. Van zijn kant heeft appellant, geheel zoals verweerder verwachtte, evenmin daarna alsnog (voldoende) uitvoering aan de in de last omschreven maatregelen gegeven, zoals werd vastgesteld door de voorzieningenrechter blijkens het proces verbaal van de mondelinge uitspraak van 4 juni 2013, waarbij het verzoek van appellant een voorlopige voorziening te treffen werd afgewezen. De voorzieningenrechter heeft blijkens dit proces verbaal overwogen dat verweerder de eis stelt dat appellant waarborgt dat zijn bedrijfsvoering zodanig op orde is dat hij kan voldoen aan de opgelegde maatregelen en de runderen overeenkomstig de bepalingen van de Gwd gehouden worden en voorts dat ter zitting niet is gebleken van dergelijke waarborgen, noch dat het vertrouwen bestaat dat appellant op korte termijn daarin zal voorzien, onder meer nu appellant expliciet te kennen heeft gegeven dat hij het nut en de noodzaak van de opgelegde maatregelen niet onderschrijft.
4.4.3
Zoals ook tot uitdrukking komt in de jurisprudentie van het College inzake de toepassing van de last onder bestuursdwang bij overtreding van de artikelen 36 en 37 Gwd (zie onder meer ECLI:NL:BY0426), is het aan verweerder om, bij de feitelijke uitvoering van de last door verweerder, af te wegen welke maatregel voor degene tot wie de last is gericht het minst bezwarend is.
Een van de daarbij in aanmerking te nemen punten van afweging is of en zo ja wanneer, gelet op het bepaalde in artikel 5:30, tweede lid, Awb, de dieren verkocht kunnen worden in verband met het onevenredig hoog worden van de kosten van bewaring in verhouding tot de waarde van de dieren. Bij de in dit verband te maken keuzen behoorde verweerder in appellants geval naar het oordeel van het College te betrekken dat het teruggeven van de runderen aan appellant naar zijn eigen verwachting niet aan de orde zou zijn. De overtuiging van verweerder was immers dat appellant zelf duurzaam niet in staat zou zijn de dieren op de juiste wijze te verzorgen, zodat het vermoedelijke resultaat van de toepassing van artikel 5:29, eerste lid, Awb in dit geval zou zijn dat de dieren zouden moeten worden verkocht. Verweerder heeft echter volstaan met toesturen van de kennelijk gebruikelijke standaardcorrespondentie. Het College stelt aan de hand van de overgelegde stukken vast dat verweerder weliswaar op 16 april 2013 mededeling heeft gedaan aan appellant dat hij onder bepaalde voorwaarden de dieren terug kan krijgen, maar daarbij niet vermeld heeft wat die voorwaarden zijn. Ook het daarop volgende bericht van verweerder van 29 april 2013 aan de advocaat van appellant meldt niet meer over deze voorwaarden dan in algemene termen: “Als de gezondheidstoestand van de in bewaring gegeven dieren dit toelaat, de huisvestingssituatie in orde is bevonden en de geschatte kosten, verbonden aan de bestuursdwang, vooraf aan ons zijn overgemaakt, kunnen de runderen aan u worden overgedragen”. Daarbij wordt voorts meegedeeld dat die geschatte kosten inmiddels € 54.280,-- bedragen. De daarop volgende brief- en emailwisseling tussen verweerder en de advocaat van appellant geeft evenmin voldoende duidelijkheid over de door verweerder gestelde voorwaarden, en is uitgemond in het verzoek van appellant om voorlopige voorziening, dat op 8 mei 2013 is ingediend en gevolgd is door een brief van 14 mei 2013 van verweerder aan het College, waarin wordt bevestigd dat de betrokken runderen niet worden vrijgegeven/verkocht zullen worden zolang de voorlopige voorziening-procedure loopt. De dieren blijven bij de opslaghouder, aldus verweerder in dit bericht. Op 21 mei 2013 heeft verweerder bij het College de stukken ingediend in voor de behandeling van deze zaak, waarna op 4 juni 2013 door de voorzieningenrechter op het verzoek van appellant is beslist.
4.4.4
Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij de feitelijke uitvoering van de last keuzen heeft gemaakt waardoor de bewaring van de dieren aanmerkelijk langer heeft doorgelopen dan het geval zou zijn geweest bij grotere duidelijkheid van de kant van verweerder over de voorwaarden van teruggave van de dieren. Dat grote duidelijkheid in dit specifieke geval, zeker gezien de eerder aan verweerder gebleken problemen om contact te krijgen met appellant, aangewezen zou zijn voor het voorkomen van het nodeloos lang in bewaring blijven van de dieren, behoeft in dit geval geen verdere toelichting. Naar het oordeel van het College mogen onder deze omstandigheden de kosten van bewaring van de dieren dan ook niet geheel ten laste van appellant worden gebracht. Dit leidt het College tot de conclusie dat de beslissing van verweerder met betrekking tot de op appellant te verhalen kosten niet in stand kan blijven.
4.5
Het College verklaart het beroep voor zover gericht tegen het kostenbesluit gegrond en vernietigt het besluit van 14 november 2013. Het besluit van 17 juli 2013 wordt herroepen. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft aan opvangkosten €18.543,25 gerekend voor de periode van 9 t/m 30 april, € 23.649,45 voor 1 t/m 31 mei en € 9.244.40 voor 1 t/m 30 juni 2013. Het door appellant te betalen totaalbedrag inclusief BTW is door verweerder, na aftrek van de opbrengst van de verkoop der dieren ad € 39.003,25 bepaald op € 29.365,13. Het College stelt bij de bepaling van het aan appellant toe te rekenen bedrag voor de opvang van zijn dieren voorop, dat ingevolge artikel 5:30, derde lid, Awb verkoop van meegevoerde en opgeslagen zaken niet plaats vindt binnen twee weken na de verstrekking van het proces-verbaal van meevoeren en opslaan (welk meevoeren plaatsvond op 9 april 2013). Voorts kan ook aan appellant in de omstandigheden van dit geval voor een deel worden toegerekend dat de bewaring langer heeft geduurd dan de uit de wet in elk geval voortvloeiende 14 dagen. Gelet hierop is het College van oordeel dat redelijkerwijs vanaf enkele dagen na 1 mei 2013 de kosten van opvang aan verweerder moeten worden toegerekend. Deze berekening leidt over de periode van begin mei tot en met 30 juni 2013 tot een bedrag € 29.365,13, en is derhalve gelijk aan het bedrag dat verweerder in de te herroepen kostenverhaal-beschikking van 17 juli 2013 aan appellant in rekening heeft gebracht. Het door verweerder nog in rekening te brengen bedrag wordt dan ook hierbij op nihil bepaald.
5. Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, artikel 2, tweede lid, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (een punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 14 november 2013 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van verweerder van 17 juli 2013 (referentienummer HH/GWWD/2013/346);
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,-- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2014.
w.g. B. Verwayen w.g. A.G.J. van Ouwerkerk