Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 13/254 en 13/255
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 4 september 2014 in de zaken tussen
de Noord Nederlandse Coöperatie van Zorginstellingen, te Hoogeveen, appellante
(gemachtigde: mr. M.P. Waninge en mr. E.E. Grit),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigde: mr. M.A. de Leeuw).
Procesverloop
Verweerster heeft bij tariefbeschikkingen van 6 augustus 2012, 3 september 2012 en 28 januari 2013 in het kader van de nacalculatie 2011 de budgetten voor 2011 vastgesteld voor respectievelijk het Jannes van der Sleedenhuis te Hoogeveen, het woonzorgcentrum De Zonnehof te Haren en het woonzorgcentrum Beatrix te Hollandscheveld. Genoemde instellingen maken deel uit van de organisatie van appellante.
Bij besluit van 11 maart 2013 (besluit 1) heeft verweerster de door appellante tegen de tariefbeschikkingen van 6 augustus 2012 en 3 september 2012 ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 april 2013 (besluit 2) heeft verweerster het door appellante tegen de tariefbeschikking van 28 januari 2013 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft zowel tegen besluit 1 als besluit 2 beroep ingesteld.
Verweerster heeft verweerschriften ingediend.
Appellante heeft bij brief van 15 november 2013 nadere stukken ingediend. Bij aanvullend verweerschrift van 6 juni 2014 heeft verweerster daarop gereageerd en eveneens nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2014 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn ter zitting voor appellante verschenen [naam 1] en [naam 2] en voor verweerster [naam 3].
Overwegingen
1.
Bij de aanvragen in het kader van de nacalculatie heeft appellante ten aanzien van het Jannes van der Sleedenhuis, het woonzorgcentrum De Zonnehof en het woonzorgcentrum Beatrix verzocht om eenmalig voor het jaar 2011 een productieoverheveling te doen plaatsvinden naar enkele andere – niet tot de organisatie van appellante behorende – instellingen en de overgehevelde productie te verwerken in de nacalculatie 2011 van die andere instellingen. In de door appellante en de zorgkantoren gezamenlijk ingediende nacalculatieopgaven is de daarin aangegeven productie reeds met de over te hevelen productie verminderd. De door verweerster genomen tariefbeschikkingen wijken op het punt van de daarbij in aanmerking genomen productie af van de gedane opgaven: verweerster heeft de aangevraagde productie vermeerderd met de productie die voornoemde instellingen hadden willen overhevelen. Verweerster heeft daarbij aangegeven dat overheveling van productie alleen mogelijk is binnen één rechtspersoon. In bezwaar heeft verweerster de besluiten tot afwijzing van de verzoeken om overheveling van productie gehandhaafd. Dit betekent dat de overproductie die appellante had willen overhevelen niet voor vergoeding in aanmerking komt.
2.
Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat de besluiten in overeenstemming met de Beleidsregel Nacalculatie 2011 CA-300-511 (de beleidsregel) zijn genomen. Overeenkomstig de beleidsregel zijn de tariefbeschikkingen gebaseerd op de daadwerkelijk gerealiseerde prestaties, waarbij voor het toe te kennen budget het totaalbedrag van de gehonoreerde productieafspraak als bovengrens is gehanteerd. Op grond van de beleidsregel is het slechts mogelijk om binnen eenzelfde rechtspersoon de financiële waarde van over- en onderproductie te verrekenen. Die situatie doet zich volgens verweerster in dit geval niet voor, nu de instellingen waarnaar appellante budget wilde overhevelen niet tot de organisatie van appellante behoren. Voorts is volgens verweerster geen sprake van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb.
3.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat de beleidsregel uitruil van over- en onderproductie tussen niet-gelieerde zorgaanbieders niet verbiedt; uit het feit dat de beleidsregel uitruil binnen een rechtspersoon mogelijk maakt, kan niet a contrario worden afgeleid dat uitruil tussen niet-gelieerde zorgaanbieders niet is toegestaan. Appellante heeft hierbij gewezen op artikel 4.2, onderdelen b en c van de beleidsregel. Deze luiden als volgt:
“4.2 Nacalculatie op gerealiseerde productie over 2011
(…)
b) Bij de nacalculatie is het totaalbedrag van de gehonoreerde productieafspraak de bovengrens.
d) In afwijking van artikel 4.2, onderdeel b kan binnen eenzelfde rechtspersoon de financiële waarde van de overproductie gehonoreerd worden, voor zover deze verrekend kan worden met de financiële waarde van de onderproductie. Hiertoe moet een tweezijdig ondertekende opgave door zorgkantoor en zorgaanbieder worden ingediend. Wanneer de verrekening plaatsvindt tussen twee zorgkantoorregio’s zijn de handtekeningen van beide zorgkantoren vereist.
(…)”
Dit betoog faalt. Uitgangspunt van de beleidsregels – zo volgt uit artikel 4.2, onderdeel a, van de Beleidsregel – is dat er wordt nagecalculeerd op basis van gerealiseerde productie, tenzij een expliciete uitzondering op een bepaalde prestatie/budgetcomponent in de beleidsregel is opgenomen. Het College is van oordeel dat artikel 4.2, onderdeel d van de beleidsregel gelet hierop dan ook niet anders kan worden uitgelegd dan dat over- en onderproductie uitsluitend kan worden verrekend tussen instellingen, als die tot dezelfde rechtspersoon behoren.
Het betoog van appellante komt er voorts op neer dat telkens wanneer de overproductie van de ene instelling en de onderproductie van een andere instelling betrekking hebben op dezelfde prestatie, bij de nacalculatie nog een aanpassing van productieafspraken zou dienen plaats te vinden. Dit zou het systeem van macrobudgettering en de in dat kader door verweerster gehanteerde uiterste indieningsdata voor initiële budgetverzoeken en herschikkingsverzoeken doorkruisen. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 15 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:241.
4.
Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat op het punt van de mogelijkheid van verrekening van over- en onderproductie sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.
Verweerster heeft aannemelijk gemaakt dat ook in andere, vergelijkbare gevallen een correctie van de nacalculatie plaatsvindt of zal plaatsvinden wanneer blijkt van overheveling tussen instellingen die niet tot dezelfde rechtspersoon behoren. Naar het oordeel van het College is dan ook geen sprake van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
5.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat er sprake is van een ongelijke behandeling als bedoeld in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Ter zitting heeft appellante in dit verband betoogd dat niet valt in te zien waarom de uitruil van over- en onderproductie tussen niet-gelieerde instellingen niet mogelijk is, terwijl die uitruil wél mogelijk is tussen gelieerde rechtspersonen, tussen bovenregionaal gelieerde rechtspersonen en tussen zorgkantoren uit verschillende regio’s.
Naar het oordeel van het College kan niet van ongelijke behandeling gesproken worden, als onderscheid gemaakt wordt conform de in de beleidsregels neergelegde bepalingen. Appellante grondt haar betoog dan ook op de stelling dat de beleidsregels op dit punt onverbindend geacht moeten worden, omdat zij een onderscheid maken, dat van iedere redelijke grond is ontbloot.
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat voorheen productieafspraken gemaakt en afgerekend konden worden op het niveau van de rechtspersoon. Toen dat veranderde heeft men de mogelijkheid van verrekening per rechtspersoon onder bepaalde voorwaarden in stand willen laten. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aangetoond, dat het hier gaat om een keuze, waartoe verweerster in redelijkheid niet had kunnen komen.
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat voorheen productieafspraken gemaakt en afgerekend konden worden op het niveau van de rechtspersoon. Toen dat veranderde heeft men de mogelijkheid van verrekening per rechtspersoon onder bepaalde voorwaarden in stand willen laten. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aangetoond, dat het hier gaat om een keuze, waartoe verweerster in redelijkheid niet had kunnen komen.
6.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat in twee opzichten sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb, op grond waarvan verweerster van de beleidsregel had moeten afwijken.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat verweerster de uitvoering van de AWBZ heeft neergelegd bij de zorgkantoren. De zorgkantoren, die gebonden zijn aan de regelgeving van verweerster, zijn voor appellante de sparringpartners in het kader van de totstandkoming van productieafspraken. Toen appellante constateerde dat zij in het jaar 2011 voor enkele prestaties op een overproductie zou uitkomen, heeft zij de zorgkantoren van Drenthe (Achmea) en Groningen (Menzis) benaderd en deze zorgkantoren hebben vervolgens voorgesteld om met collega-zorgaanbieders tot een uitruil van productie te komen. Appellante heeft aan de door de zorgkantoren in het kader van de uitruil gestelde voorwaarden voldaan en vervolgens hebben de zorgkantoren toestemming verleend. Appellante heeft er dan ook gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat de zorgkantoren bevoegd waren om afspraken over uitruil van productie te maken en dat zij de toestemming hebben verleend conform de geldende regelgeving en voor zover nodig in overleg met verweerster. De zorgkantoren hebben geen voorbehoud gemaakt omtrent goedkeuring achteraf door verweerster.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat overheveling van over- en onderproductie voorziet in een behoefte onder zorgaanbieders. De instellingen van appellante zien zich geconfronteerd met een gedurende het jaar stijgende zorgbehoefte van haar cliënten. De zorgbehoefte van de cliënten neemt nooit af: veelal krijgen cliënten in de loop van het jaar een nieuwe, zwaardere indicatie. Ook gebeurt het dat een cliënt overlijdt en dat er vervolgens een nieuwe cliënt wordt aangenomen met een zwaardere indicatie. Appellante is van mening dat zij gelet op haar zorgplicht deze cliënten niet kan weigeren. Appellante wijst erop dat veel zorgaanbieders tegen dit probleem aanlopen en – met toestemming van de zorgkantoren – in zodanig geval overgaan tot uitruil van productie, maar appellante is de enige van wie de uitruil bij verweerster bekend is geworden en vervolgens is gecorrigeerd. Gelet op het doel en de strekking van de beleidsregel en de Wmg lijkt er overigens niets in de weg te staan aan verrekening van over- en onderproductie. Het terugdraaien van de overheveling leidt tot onevenredig nadeel voor de betreffende instellingen van appellante. Weliswaar biedt de reserve aanvaardbare kosten (RAK) ruimte voor het dragen van de verliezen die geleden worden door het niet vergoeden van de overproductie, maar gelet op de onzekere toekomst van de financiering van de zorg en de groeiende zorgbehoefte bij de cliënten zal appellante deze RAK in de toekomst hard nodig hebben.
7.
Het College is van oordeel dat appellante er niet op heeft mogen vertrouwen dat de zorgkantoren bevoegd waren om te beslissen over productieoverhevelingen. Uit de stukken die zijn overgelegd bij het aanvullend bezwaarschrift van 28 februari 2013, gericht tegen de tariefbeschikking van 28 januari 2013, volgt dat Achmea bij e-mail van 28 februari 2012 bij de overheveling als “voorwaarde” heeft gesteld:
“Als zorgkantoor faciliteren we deze mogelijkheid tot substitutie, de definitieve beoordeling van de nacalculatie inclusief deze substitutie is aan de NZa. Een evt. afwijzing komt voor rekening en risico van de overproducent”.Het College leidt hieruit af dat appellante reeds op grond hiervan heeft kunnen weten dat uiteindelijk verweerster in het kader van de nacalculatie over de vast te stellen productie en de overheveling zou dienen te beslissen. Dat volgt ook uit het feit dat de brieven waarin de betreffende overhevelingen aan de zorgkantoren zijn meegedeeld als bijlagen zijn gevoegd bij de nacalculatieformulieren die bij verweerster zijn ingediend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt daarom afgewezen.
“Als zorgkantoor faciliteren we deze mogelijkheid tot substitutie, de definitieve beoordeling van de nacalculatie inclusief deze substitutie is aan de NZa. Een evt. afwijzing komt voor rekening en risico van de overproducent”.Het College leidt hieruit af dat appellante reeds op grond hiervan heeft kunnen weten dat uiteindelijk verweerster in het kader van de nacalculatie over de vast te stellen productie en de overheveling zou dienen te beslissen. Dat volgt ook uit het feit dat de brieven waarin de betreffende overhevelingen aan de zorgkantoren zijn meegedeeld als bijlagen zijn gevoegd bij de nacalculatieformulieren die bij verweerster zijn ingediend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt daarom afgewezen.
8.
Ook hetgeen door appellante overigens is aangevoerd leidt het College niet tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerster van de beleidsregel had dienen af te wijken. Naar verweerster terecht heeft aangevoerd moet appellante als professionele partij ervan op de hoogte worden geacht te zijn dat niet de regionale budgetruimte bepalend is voor de vraag hoeveel ruimte er nog is voor het leveren van zorg, maar de gemaakte productieafspraken. Het College is voorts met verweerster van oordeel dat appellante zelf, door op zeker moment door te gaan met het leveren van zorg terwijl de grens van de gemaakte productieafspraken al was bereikt, het risico heeft genomen dat zij daarvoor geen vergoeding zou krijgen. Uit hetgeen appellante in dit verband verder nog heeft aangevoerd blijkt niet van onevenredige gevolgen in financieel opzicht. Gesteld noch gebleken is dat de kwaliteit van zorg bij de instelling als gevolg van de in bezwaar gehandhaafde tariefbeschikkingen concreet in het geding is geweest.
9.
Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M. Munsterman en mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 september 2014.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken