Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/125
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2014 in de zaak tussen
Stichting Maastricht Radiation Oncology “Maastro Clinic”, te Maastricht, appellante
(gemachtigden: mrs. J.W. Andringa en F.Q.M. de Rotte),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mrs. J.J. Rijken en H.M. den Herder).
Procesverloop
Verweerster heeft bij tariefbeschikking van 20 september 2012 de nacalculatie 2011 voor appellante verwerkt. Bij besluit van 17 januari 2013 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikking ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij brief van 24 december 2013 nadere gronden en nadere stukken ingediend. Bij brief van 27 december 2013 heeft verweerster nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2014 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder is ter zitting voor appellante verschenen [naam], directeur bedrijfsvoering.
Overwegingen
1.1 Appellante is een radiotherapeutisch centrum. Met ingang van 2012 is voor (onder meer) categorale instellingen als appellante een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van categorale instellingen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.
1.2 Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen categorale instellingen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Compensatie IVA 2011 Categorale Instellingen (BR/CU-2042; hierna: de beleidsregel). De beleidsregel voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa (IVA).
1.3 Het geschil gaat over het verzoek van appellante om de per ultimo 2011 resterende boekwaarde van de (inmiddels gesloopte) panden in Heerlen versneld af te schrijven, door de aanvaardbare kosten voor het jaar 2011 met een bedrag ad € 2.151.270,-- te verhogen.
De achtergrond daarvan is gelegen in het volgende. Appellante was eigenaresse van panden te Heerlen, op grond die in eigendom was van de Stichting Gezondheidszorg Oostelijk Zuid-Limburg (hierna: de Stichting). Tussen appellante en de Stichting bestond een overeenkomst tot uitgifte in erfpacht met recht van opstal. Appellante heeft die overeenkomst, in verband met een nieuwbouwproject te Maastricht, met ingang van 1 april 2006 opgezegd. In de overeenkomst was bepaald dat bij het eindigen daarvan de Stichting van rechtswege zou treden in de eigendom van alle opstallen, onder betaling van een vergoeding aan appellante ter hoogte van de boekwaarde van die opstallen. In het kader van tussen appellante, de Stichting, het College sanering ziekenhuis-voorzieningen, het College bouw ziekenhuisvoorzieningen en het Ministerie van VWS gemaakte afspraken, heeft appellante de panden om niet aan de Stichting overgedragen en is zij ermee akkoord gegaan dat het bedrag van de resterende boekwaarde ad –toen– € 3,5 miljoen niet als een bedrag ineens van de Stichting zou worden ontvangen, maar zou worden toegerekend aan het nieuwbouwproject, waarna appellante, conform de destijds geldende beleidsregels, jaarlijks kapitaallastenvergoedingen zou ontvangen. Met ingang van 2012 zijn deze kapitaallastenvergoedingen echter komen te vervallen.
1.4 Appellante heeft een eenzijdig opgesteld nacalculatieformulier 2011 ingediend. Op dit formulier is een bedrag van € 2.151.270,-- opgevoerd als versnelde afschrijving immateriële vaste activa (hierna: IVA).
Door de zorgverzekeraars is eveneens een eenzijdig opgesteld nacalculatieformulier 2011 ingediend. Daarin is geen bedrag opgevoerd wegens versnelde afschrijving IVA.
Bij tariefbeschikking van 24 september 2012 heeft verweerster de nacalculatie 2011 voor appellante verwerkt. Verweerster is daarbij niet overgegaan tot honorering van het verzoek om versnelde afschrijving IVA. Tegen de tariefbeschikking van 24 september 2012 heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard, omdat zij, conform haar beleid, per parameter de laagst ingediende opgave (i.c. die van de zorgverzekeraars) heeft verwerkt. Daarbij heeft verweerster overwogen dat indien de zorgverzekeraars appellante in haar aanvraag hadden ondersteund, de nacalculatie op dit punt ook niet was gehonoreerd. Appellante heeft de boekwaarde van de panden in Heerlen immers nimmer als IVA in de jaarrekening opgenomen, zodat niet wordt voldaan aan artikel 3 van Pro de beleidsregel.
2.
In de beleidsregel is vermeld:
ʺ 3. Begripsbepalingen
3.1.
Onder IVA wordt verstaan:
a. immateriële vaste activa (IVA) conform NZa-nacalculatie-formulier / NZI-rekeningschema die
(i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of
(ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of
(iii) op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 [uiting van de Raad voor de Jaarverslaggeving – toev. College] als materiële vaste activa in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;
b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2011 plaatsvindt.ʺ
3.1
Appellante heeft de resterende boekwaarde van de panden in Heerlen tot en met 2007 onder de materiële vaste activa (hierna: MVA) verwerkt en heeft deze post, naar aanleiding van de RJ-uiting 2008-2 in de jaarrekening 2008 ondergebracht in de financiële vaste activa (hierna FVA).
Het beroep is gericht tegen de afwijzing van haar verzoek om versnelde afschrijving van deze kosten.
3.2
Appellante heeft bezwaren tegen de definitie van het begrip IVA die in deze beleidsregel wordt gehanteerd. Zij voert aan – samengevat weergegeven – dat als gevolg van deze definitie het min of meer van toeval afhankelijk is of instellingen een opgevoerde post (zoals de boekwaarde van een spookgebouw) versneld kunnen afschrijven, namelijk wanneer zij ervoor hebben gekozen die post als IVA op de balans te boeken. Instellingen zoals appellante die destijds – in overeenstemming met de boekhoudkundige regels – ervoor hebben gekozen om de post als MVA te boeken, hebben geen vergoeding ontvangen. Instellingen daarentegen, die de boekwaarde voor een spookgebouw in 2008 als IVA op de balans hadden staan, hebben deze volledig vergoed gekregen. De onjuiste toepassing van de boekhoudregels door die instellingen wordt derhalve beloond. Appellante acht dit onrechtvaardig. Het verschil in behandeling is volgens appellante dan ook in strijd met de eisen van een redelijke beleidsbepaling. Appellante wijst er daarbij op dat ook verweerster in haar besluit op bezwaar erkent dat het vóór 1 januari 2007 niet veel uitmaakte of een post onder IVA dan wel FVA of MVA werd geboekt. Alle posten werden meegenomen in de budgettering.
3.3
In de nadere gronden van 24 december 2013 heeft appellante voorts aangevoerd dat de beleidsregel in strijd is met de door de minister in dit verband gegeven aanwijzing. Verweerster heeft, aldus appellante, het toepassingsbereik van de beleidsregel niet beperkt tot IVA, maar heeft ook alle MVA onder het toepassingsbereik van de beleidsregel gebracht, voor zover deze kosten in de jaarrekening 2007 als IVA waren verwerkt, met als – enige – uitzondering echter de kosten die vóór 2007 – geheel volgens de geldende regels – reeds als MVA in de jaarrekening waren verwerkt. Volgens appellante heeft verweerster geen enkel argument aangevoerd dat rechtvaardigt dat kosten die in 2007 als IVA in de jaarrekening waren opgenomen, wél volledig worden vergoed en kosten die in 2007 als MVA waren opgenomen, niet worden vergoed.
3.4
Appellante heeft voorts aangevoerd dat zij de panden in Heerlen op instructie van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen en het College sanering ziekenhuisvoorzieningen om niet heeft overgedragen aan de Stichting, in de gerechtvaardigde verwachting dat de boekwaarde van het spookgebouw voor versnelde afschrijving in aanmerking zou blijven komen. Verweerster handelt in strijd met het vertrouwensbeginsel door het toepassingsgebied van de beleidsregel zodanig af te bakenen dat het verzoek om versnelde afschrijving niet voor vergoeding in aanmerking komt. Door de mededeling van verweerster in haar brief van 21 september 2009 dat het verzoek van appellante om versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van gesloopte gebouwen zou worden beoordeeld in het kader van de verbrede overgangsregeling kapitaallasten, met verwijzing naar een door verweerster aan de Minister van VWS uitgebracht advies van 2 september 2009, en de opmerking dat insteek van dat advies onder andere is een oplossing voor de zogenaamde spookgebouwen zoals Heerlen, te bieden, mocht appellante erop vertrouwen dat de boekwaarde van de betreffende panden als IVA in de zin van de (komende) beleidsregel zou worden aangemerkt, ongeacht op welke wijze deze post in de balans was verwerkt. Appellante heeft daar nog aan toegevoegd dat verweerster er rekening mee had dienen te houden dat veel ziekenhuizen en instellingen de boekwaarde van spookgebouwen van meet af aan als MVA in de balans hebben verwerkt.
3.5
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden, aangezien zij al vanaf 1 januari 2006 op basis van contractuele afspraken een vordering had ter hoogte van de resterende boekwaarde van de gebouwen in Heerlen, en dat zij onevenredige nadelige gevolgen ondervindt van het bestreden besluit. De afwijzing leidt in 2012 tot een bijzondere waardevermindering met een omvang van € 1,4 miljoen. Het jaarresultaat 2012 zal door de afwijzing omslaan van € 1,0 miljoen positief naar € 0,4 miljoen negatief. Eind 2015 zal het eigen vermogen € 2,0 miljoen lager zijn. De solvabiliteit en het weerstandsvermogen zullen dalen, waardoor het lastig wordt om vreemd vermogen aan te trekken ter financiering van projecten en activiteiten. Hierdoor komt de door appellante te leveren zorg in het geding. In de nadere gronden van 24 december 2013 heeft appellante dit punt verder uitgewerkt en aangevoerd dat zij op grond van een op 29 juli 2013 gesloten bestuurlijk akkoord in aanmerking komt voor een vergunning voor protonentherapie, mits zij binnen 6 maanden na het verkrijgen daarvan voldoet aan eisen op het gebied van kredietwaardigheid en financiële draagkracht. Door de verslechtering van haar financiële positie en kredietwaardigheid, als gevolg van de afwijzing van de versnelde afschrijving, ontstaat het risico dat appellante de vergunning niet verkrijgt of zal moeten afstaan.
4.1
Verweerster heeft het bestreden besluit doen steunen op de overweging dat appellante de resterende boekwaarde van de gebouwen in Heerlen nooit als IVA in de jaarrekening heeft opgenomen, zodat deze kosten niet onder onderdeel 3.l, onder a of b van de beleidsregel vallen. Bij de vaststelling van de omvang van de af te schrijven IVA wordt in beginsel niet inhoudelijk beoordeeld op welke wijze een post in de jaarrekening is verwerkt. Met de onderhavige beleidsregel en diens tegenhanger de beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR/CU-2002) is beoogd om op grond van objectief vast te stellen feiten en omstandigheden te komen tot een voor alle instellingen gelijkelijk toe te passen model. Dit is gebeurd door aansluiting te zoeken bij de registratie van de IVA, zoals die plaatsvond onder het tot 2007 geldende boekhoudregime.
4.2
Volgens verweerder kan appellante zich niet op gewekt vertrouwen beroepen. Appellante heeft zelf besloten om de gebouwen in Heerlen vervroegd buiten gebruik te stellen en deze om niet over te dragen aan de Stichting. Verweerster heeft geen enkele toezegging gedaan. Voor zover door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen of het College sanering ziekenhuisvoorzieningen eventueel toezeggingen zouden zijn gedaan, acht verweerster zich daaraan niet gebonden.
Verweerster acht in dit verband voorts van belang dat de beslissing omtrent het al dan niet toekennen van een compensatie voor IVA onderdeel is van een samenhangend geheel van overgangsregelingen die zijn opgesteld in verband met de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging. In het verweerschrift heeft verweerster in dit verband nog aangegeven dat vanaf 2012 de Beleidsregel garantieregeling kapitaallasten Categorale Instellingen 2012 t/m 2016 (BR/CU-2046) voorziet in een aanvulling op de kapitaallastenvergoeding, zodat appellante, op grond van die beleidsregel, een groot deel van de resterende boekwaarde alsnog kan afschrijven.
Ten slotte heeft verweerster het standpunt ingenomen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden en dat de onverkorte toepassing van de beleidsregel voor appellante niet tot onevenredige gevolgen leidt.
5.1
Naar aanleiding van het betoog van appellante dat de beleidsregel in strijd is met de aanwijzing, wijst het College erop dat het voor de gelding van een beleidsregel niet beslissend is of deze geheel overeenstemt met een aanwijzing van de minister. De bevoegdheid tot vaststellen van een beleidsregel als de onderhavige is niet afhankelijk van het bestaan van een dergelijke aanwijzing. Ook indien de beleidsregel niet in overeenstemming is met de aanwijzing zou verweerster bij haar besluitvorming aan de beleidsregel gebonden zijn en zou een besluit dat in overeenstemming met de beleidsregel genomen is, de rechterlijke toetsing in beginsel kunnen doorstaan, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat de beleidsregel in strijd is met de wet of een redelijke beleidsbepaling, dan wel dat de toepassing van de beleidsregel in dat concrete geval gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. Bij de beoordeling van een en ander zal de vraag of de beleidsregel in overeenstemming is met de aanwijzing ter uitvoering waarvan die beleidsregel strekt, overigens weer wel een (belangrijke) rol kunnen spelen. Uit de uitspraken van het College van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX1252), 17 september 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:129) en 6 mei 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:182) ten aanzien van de toepassing door verweerster van de – aan de onderhavige beleidsregel vrijwel identieke – Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR/CU-2002) volgt dat niet gezegd kan worden dat de beleidsregel in verband met de daarin gehanteerde definitie van het begrip IVA in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel buiten toepassing gelaten zou moeten worden. In dit verband overweegt het College meer in het bijzonder het volgende.
5.2
De aanwijzing van de minister die aan de beleidsregel ten grondslag ligt, bevat geen definitie van het begrip IVA. Deze aanwijzing biedt verweerster ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip IVA te definiëren. De minister heeft blijkens zijn brief van 1 april 2010 (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) voor de dekking van de afschrijving van de IVA, die ultimo 2010 nog resteren, oorspronkelijk € 160 miljoen beschikbaar gesteld. Het gaat om middelen die in het aanvullend beleidsakkoord ʺSamen werken, samen leven″ (Kamerstukken II, 2009-2009, 31 070, nr. 24) bestemd waren voor het realiseren van een bouwimpuls in de ziekenhuissector. Later zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld in verband met overschrijdingen (Kamerstukken II, 2011-2012, 29 248, 233). Gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld en gelet op de uitvoerbaarheid van de regeling – die is gediend met eenvoudig toepasbare criteria – acht het College de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel een strikte definitie van het begrip IVA op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk. Bij het voorgaande neemt het College in aanmerking dat de in de beleidsregel voorziene mogelijkheid tot versnelde afschrijving één van de door de minister gekozen middelen vormt om het hoofd te bieden aan de problemen waarmee, zoals onder meer door de Commissie Havermans is gesignaleerd, ziekenhuizen en categorale instellingen door de afschaffing van de budgettering te maken krijgen. De Commissie heeft in haar advies ʺOndernemen, maar met Zorgʺ uitdrukkelijk apart aandacht gevraagd voor het probleem van de IVA. Zij heeft daarbij aangegeven, dat het probleem is dat IVA in het nieuwe stelsel ofwel geen bijdrage kunnen leveren aan het genereren van opbrengsten ofwel beschouwd moeten worden als onderdeel van de vervaardigingsprijs van andere vaste activa. In het eerste geval moet afwaardering plaatsvinden in het tweede geval herclassificatie. Het gevolg zal zijn een wijziging in de vermogens- en solvabiliteitscriteria van instellingen. Daarom heeft de Commissie aanbevolen de IVA mee te nemen in een te ontwerpen overgangsregeling, temeer omdat het gehanteerde rekenmodel met deze post geen rekening heeft gehouden. Naar het oordeel van het College heeft verweerster in haar beslissing op bezwaar in dit verband terecht benadrukt dat de beslissing omtrent het al of niet toekennen van een compensatie IVA moet worden beschouwd als een onderdeel in een samenhangend geheel van overgangsregelingen die zijn opgesteld in verband met de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging en dat deze compensatieregeling niet los gezien kan worden van (onder meer) de Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten Categorale Instellingen 2012 t/m 2016 (BR/CU-2046) en dat voorts van belang is dat door de minister bij herhaling is erkend dat in geval van resterende schade die is ontstaan ten gevolge van de structuurwijziging, de overheid onder omstandigheden gehouden zal zijn tot het bieden van nadeelcompensatie. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat de strekking van de beleidsregel door verweerster op goede gronden beperkt is opgevat. Verweerster heeft daarbij in de beschouwing kunnen betrekken dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is met deze beleidsregel een totaalpakket te bieden voor alle problematische afschrijvingsposten in het vast actief van de balans. In het rapport van de Commissie Havermans wordt op p. 33 op basis van voor de Commissie verrichte berekeningen de conclusie getrokken dat de negatieve effecten van de stelselwijziging naar het zich laat aanzien in het algemeen beperkt zullen zijn. Op p. 37 wijst zij er dan op dat in het rekenmodel met de IVA geen rekening is gehouden, terwijl het daarbij om substantiële bedragen kan gaan. Het College acht het goed verdedigbaar dat verweerster daarin aanleiding heeft gevonden om juist voor de IVA, die als zodanig geboekt is, een regeling te treffen.
5.3
Aan het vorenoverwogene kan niet afdoen dat de beperkte definitie van het begrip IVA, die verweerster in het kader van de beleidsregel hanteert er in de praktijk toe kan leiden dat bepaalde, niet als IVA geboekte vaste activa, ook wanneer zij materieel op één lijn gesteld kunnen worden met wel als IVA geboekte vaste activa, niet voor versnelde afschrijving ingevolge deze beleidsregel in aanmerking komen. Mede gelet op de hiervoor aangeduide context waarin deze beleidsregel moet worden geplaatst, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de verschillende behandeling van materieel met elkaar op één lijn te stellen gevallen, waar appellante op wijst, tot een andere uitleg of toepassing van de beleidsregel, dan wel tot het onverbindend verklaren van de beleidsregel moet leiden. Gelet op de grote beleidsvrijheid die de minister van VWS en verweerster in het kader van de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging toekomt en gelet op de vele ongelijksoortige situaties bij de verschillende ziekenhuizen die bij die transitie een rol spelen, valt niet zonder meer in te zien dat de in de beleidsregel besloten liggende ongelijkheid de in de beleidsregel neergelegde keuze van transitiemaatregelen onrechtmatig maakt.
5.4
Door toevoeging van element (ii) aan onderdeel 3.1, onder a, heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa. Door toevoeging van element (iii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Er kunnen uiteenlopende – op zichzelf beschouwd valide – andere redenen zijn waarom kosten in het verleden niet als IVA in de jaarrekening zijn geclassificeerd. Vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling heeft verweerster hiermee in redelijkheid geen rekening hoeven houden. Wanneer appellante zou worden gevolgd in haar betoog, zou dit nopen tot een inhoudelijke beoordeling van de vraag of bepaalde kosten wel of niet kunnen worden aangemerkt als IVA. Een degelijke inhoudelijke beoordeling zou complex zijn, onder meer omdat kosten vaak jaren geleden zijn gemaakt en niet (meer) goed zijn gedocumenteerd. Daarnaast zou een dergelijke inhoudelijk beoordeling kunnen leiden tot een verdere overschrijding van de beschikbare middelen.
5.5
Vast staat dat de resterende boekwaarde van de gebouwen in Heerlen waarvoor appellante het verzoek om versnelde afschrijving heeft gedaan tot en met de jaarrekening 2007 als MVA en in de jaarrekening 2008 als FVA zijn geclassificeerd. Deze kosten komen daardoor niet voor versnelde afschrijving in aanmerking op grond van de elementen (i) en (ii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. Element (iii) is in dit geval niet van toepassing. De betreffende post heeft verder geen betrekking op plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2011 plaatsvindt.
Gezien het voorgaande heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat de post niet valt onder onderdeel 3.1, onder a of b, van de beleidsregel.
5.6
Verweerster heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat appellantes beroep op gewekt vertrouwen faalt. Het College overweegt dat een toezegging van een bestuursorgaan alleen dat bestuursorgaan bindt indien er door of namens het bevoegd orgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan. In het besluit van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen van 28 januari 2005 waarbij toestemming is verleend om de resterende boekwaarde van de gebouwen te Heerlen toe te rekenen aan het concentratieproject te Maastricht en de daarbij gemaakte opmerking dat het bedrag van € 3,5 miljoen geheel in aanmerking kan (blijven) komen voor doorberekening in de tarieven op basis van de geldende beleidsregels onder de Wtg, kan naar het oordeel van het College niet een ondubbelzinnige toezegging worden gelezen dat appellante tot in lengte van jaren, ook bij wijziging van het bekostigingssysteem, een vergoeding voor de resterende boekwaarde van de gebouwen in Heerlen zou blijven ontvangen. Daarbij komt dat verweerster niet bij het overleg destijds tussen appellante, de Stichting, het College bouw ziekenhuisvoorzieningen en het College sanering ziekenhuisvoorzieningen betrokken is geweest en dat verweerster, voor zover er door genoemde bestuursorganen toezeggingen zouden zijn gedaan, daaraan niet gebonden kan worden geacht. Ook de door appellante genoemde brief van verweerster van 21 september 2009 behelst niet een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging.
5.7
Ten aanzien van het beroep van appellante op bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt het College dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van de beleidsregel. Dat appellante, als gevolg van de afwijzing van het verzoek om versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van de gebouwen in Heerlen, slechts gedurende de jaren 2012 tot en met 2016 een deel van die boekwaarde kan afschrijven – op grond van de Beleidsregel garantieregeling kapitaallasten Categorale Instellingen 2012 t/m 2016 (BR/CU-2046), zoals verweerster in het verweerschrift heeft betoogd en appellante niet heeft weersproken – terwijl zij een ander deel van die boekwaarde niet kan afschrijven, is een omstandigheid waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel reeds rekening is gehouden, zodat deze niet als een bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt.
Ook de verslechtering van de financiële positie van een instelling als gevolg van het vervallen van de voorheen gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding is een omstandigheid waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel uitdrukkelijk rekening is gehouden. In bezwaar heeft appellante geen andere omstandigheden naar voren gebracht die zouden kunnen leiden tot de conclusie dat de verslechtering van de financiële positie voor appellante tot onevenredige nadelige gevolgen zou leiden.
Eerst bij aanvullend beroepschrift van 24 december 2013 heeft appellante aangevoerd dat zij in verband met de verkrijging voor een vergunning voor protonentherapie al jaren bezig is om haar financiële draagkracht en kredietwaardigheid op niveau te houden teneinde te kunnen voldoen aan de in het kader van die vergunning te stellen eisen, en dat zij als gevolg van het bestreden besluit het risico loopt dat zij niet aan die eisen zal kunnen voldoen en de vergunning niet verkrijgt of zal moeten afstaan. Zij heeft daartoe gewezen op een bestuurlijk akkoord van 29 juli 2013 en de op 1 augustus 2013 gepubliceerde Regeling protonentherapie. Het College is van oordeel dat appellante dit argument tardief heeft aangevoerd. Voor zover dit argument pas na het bestreden besluit kon worden aangevoerd omdat het door appellante bedoelde risico zich toen pas manifesteerde, kan verweerster niet worden verweten dat daarmee geen rekening is gehouden.
6.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2014.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken