Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 10/141
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2014 in de zaak tussen
[naam 1], te [woonplaats], appellant
(gemachtigde: [naam 2]),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen en bc. R. Weltevreden).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2009 heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld in verband met opzettelijke niet-naleving van het in artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen neergelegde verbod om op grasland de graszode te vernietigen.
Bij besluit van 2 februari 2010 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft hiertegen beroep ingesteld en verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 22 juli 2010 heeft verweerder het besluit van 2 februari 2010 herzien en het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft nadere gronden ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd.
Appellant heeft nadere gronden ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd.
Op 14 januari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12.
Beide partijen hebben een reactie in het geding gebracht en hebben toestemming gegeven om een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten. Vervolgens is het onderzoek op 16 april 2014 gesloten.
Overwegingen
1.
Appellante heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd. De Algemene inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 9 december 2008 geconstateerd dat rond 10 september 2008, dus buiten de toegestane periode, op een perceel aan de [adres] te [plaats] de graszode was vernietigd in opdracht van de eigenaar van dit perceel. Appellant had dit perceel tot 1 september 2008 in gebruik.
2. Verweerder heeft overwogen dat de overtreding van de randvoorwaarden wordt toegerekend aan de ondernemer die de grond op 15 mei 2008 in gebruik had. Appellant heeft het perceel opgegeven in de Gecombineerde opgave en is dus het gehele jaar verantwoordelijk voor het perceel, ook als hij het niet het gehele jaar gebruikt. Verweerder heeft in het kader van het betoog van appellant dat de korting van 20% onevenredig is, overwogen dat hij op grond van de Europese regels gehouden is om een korting toe te passen indien een overtreding wordt geconstateerd en voor zover geen sprake is van overmacht. Van overmacht is in het geval van appellant niet gebleken. De voorwaarden voor het mogen doodspuiten van de graszode zijn al lange tijd van kracht en vormen dan ook een langdurig bestendig beleid. Appellant wordt geacht de voorwaarde opzettelijk niet te hebben nageleefd.
3.
Appellant heeft aangevoerd aan dat hij ten onrechte niet is gewezen op het ook bij door bestuursorganen op te leggen bestraffende sancties geldende recht om te zwijgen. Tevens kan geen bestuurlijke boete worden opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Gelet op artikel 65 van Verordening (EG) nr. 796/2004 is van belang dat de landbouwer de niet-naleving zelf heeft begaan. Daarvan is in het geval van appellant geen sprake omdat de overtreding is begaan door een loonwerker in opdracht van de nieuwe eigenaar van het perceel. Appellant staat hier geheel buiten en draagt geen schuld aan de overtreding.
4.1
Appellant heeft naar het oordeel van het College geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 2 februari 2010. Het College zal het beroep daarom in zoverre wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
4.2
Ten aanzien van het op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen het besluit van 22 juli 2010 gerichte beroep overweegt het College als volgt.
4.3
In verband met de in de bijlage bij dit besluit genoemde communautaire en nationale bepalingen, zoals die destijds van toepassing waren, is de (volledige) betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
4.4
In dit geval gaat het om niet-naleving van artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen. Volgens die bepaling is het verboden om op grasland de graszode te vernietigen. Het verbod is ingevolge het tweede lid (voor zover hier van belang) niet van toepassing in de periode van 1 februari tot en met 10 mei op grasland, gelegen op zandgrond.
4.5
Niet in geschil is dat op het in het AID-rapport omschreven perceel grasland de graszode is vernietigd buiten de daarvoor toegestane periode. Dit betekent dat verweerder kon overgaan tot een verlaging van rechtstreekse betalingen waaronder de bedrijfstoeslag. De korting bedraagt op grond van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de regel 3%, maar in geval van opzettelijke niet-naleving is het kortingspercentage blijkens artikel 67, eerste lid, van deze verordening in beginsel 20%.
4.6
Voor de beoordeling of sprake is van opzet hanteerde verweerder ten tijde hier van belang de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (gepubliceerd in de Staatscourant van 2 augustus 2006). Artikel 8 van de Beleidsregels luidt, voor zover van belang:
“1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2.
De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
- in de omschrijving van de randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
- de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
- de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
- de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
- de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
- de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…)”
4.7
Verweerder heeft zijn standpunt dat sprake is van opzettelijk handelen uitsluitend gemotiveerd door te stellen dat de randvoorwaarde inzake het vernietigen van graszoden op grasland langdurig bestendig beleid betreft. Nu vast staat dat het verbod op het scheuren van grasland pas sinds 2006 geldt, en het hier gaat om een in december 2008 geconstateerde overtreding, kan naar het oordeel van het College niet in redelijkheid worden staande gehouden dat de enkele geconstateerde niet-naleving van het verbod voldoende is om ook opzettelijk handelen te kunnen aannemen. Het bestreden besluit kan in dit opzicht dan ook niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Bovendien heeft verweerder in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan de andere criteria die in artikel 8, tweede lid, van de Beleidsregels worden genoemd. Daar komt nog bij dat de opsomming van criteria in die bepaling – blijkens de woorden “in ieder geval” – kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Het besluit lijdt ook op dit punt aan een motiveringsgebrek en verdraagt zich niet met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4.8
Het College ziet, nog afgezien van de beleidscriteria die verweerder daarvoor hanteert, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante opzettelijk heeft gehandeld in strijd met het verbod op het vernietigen van graszoden. Het Hof van Justitie heeft in voornoemd arrest het begrip “opzettelijke niet-naleving” zo uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden die is gepleegd door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid dat die niet-naleving zich voordoet, aanvaardt. Het College overweegt hieromtrent dat appellant en de loonwerker ten overstaan van de AID hebben verklaard dat zij het hier aan de orde zijnde verbod niet kenden en zich niet bewust waren van het feit dat zij een overtreding begingen. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat zij de met de randvoorwaarde strijdige toestand hebben beoogd dan wel aanvaard.
4.9
Het oordeel dat appellant opzettelijk heeft gehandeld in strijd met artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen, kan gelet op het vorenstaande geen stand houden.
4.1
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder had moeten volstaan met een randvoorwaardenkorting van (in beginsel) 3% in verband met niet-naleving van artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen. Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder in afwijking van het uitgangspunt een lagere korting dan 3% had dienen op te leggen, dan wel met een waarschuwing had dienen te volstaan. Daarom zal het College zelf in de zaak voorzien door aan appellant voor het jaar 2008 een randvoorwaardenkorting van 3% op te leggen.
4.11
Aan het vorenstaande doet niet af dat appellant de overtreding niet zelf heeft begaan. Volgens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 13 december 2012 (C-11/12) moet artikel 23 van Verordening (EG) nr. 73/2009 immers zo worden uitgelegd dat niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden door de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen, naar aanleiding waarvan het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen wordt verlaagd of uitgesloten, volledig moet worden toegerekend aan de landbouwer die de steunaanvraag heeft ingediend.
Gelet hierop is het College van oordeel dat de in het proces-verbaal geconstateerde overtreding van het loonbedrijf als zodanig in de zin van artikel 23 van Verordening (EG) nr. 73/2009 rechtstreeks kan worden toegeschreven aan appellant, die immers de steunaanvraag heeft ingediend.
4.12
Het betoog dat verweerder appellant had moeten wijzen op zijn recht om te zwijgen slaagt niet. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft reeds herhaaldelijk overwogen dat een subsidiekorting als hier aan de orde geen bestraffende sanctie is als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onder c, Awb.
5.
Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 974,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 487,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 februari 2010 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juli 2010 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 5 november 2009 en bepaalt dat appellant een randvoorwaardenkorting van 3% wordt opgelegd;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 974,-
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven