ECLI:NL:CBB:2014:181

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 12/1106

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2014 in de zaak tussen

Stichting Bronovo-NEBO, te Den Haag, appellante

(gemachtigden: mrs. J.W. Andringa en D.E. Boselie),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mrs. J.J. Rijken en H.M. den Herder).

Procesverloop

Verweerster heeft bij tariefbeschikkingen van 26 september 2011 en 15 mei 2012 de nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt.

Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikkingen niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2013 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden mrs. D.E. Boselie en J.J. Rijken hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder is ter zitting voor verweerster [naam] verschenen.

Overwegingen

Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.

Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR-CU-2002). Deze beleidsregel voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa (IVA) die aan het A-segment kunnen worden toegerekend.

Het geschil gaat over plankosten die verband houden met nieuwbouw van het ziekenhuis in 1988 en 1993. Appellante en de zorgverzekeraars hebben ieder afzonderlijk een nacalculatieformulier 2010 ingediend. Bij tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft verweerster de nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt. Tegen deze tariefbeschikking heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft appellante een gewijzigd nacalculatieformulier 2010 ingediend. Op dit formulier is een bedrag van in totaal € 4,5 miljoen als versnelde afschrijving opgevoerd. Bij tariefbeschikking van 15 mei 2012 heeft verweerster de gewijzigde nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt waarbij het verzoek om versnelde afschrijving gedeeltelijk is gehonoreerd. Ook tegen deze tariefbeschikking heeft appellante bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikkingen van 26 september 2011 en 15 mei 2012 niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond verklaard.

In de beleidsregel is vermeld:

ʺ 3. Toepassingsbereik

3.1.

Deze beleidsregel is van toepassing op:

a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die (i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of (ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 [uiting van de Raad voor de Jaarverslaggeving – toev. College] als materiële vaste activa (iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;

b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.ʺ

Appellante heeft haar beroep beperkt tot de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek om versnelde afschrijving op basis van de beleidsregel. Zij heeft bezwaren tegen de definitie van het begrip IVA die in deze beleidsregel wordt gehanteerd. Appellante voert aan – samengevat weergegeven – dat als gevolg van deze definitie het min of meer van toeval afhankelijk is of ziekenhuizen aanloopverliezen en (oude) plankosten versneld kunnen afschrijven, namelijk wanneer zij ervoor hebben gekozen die kosten als IVA op de balans te boeken. Ziekenhuizen zoals appellante die destijds – in overeenstemming overigens met de boekhoudkundige regels – ervoor hebben gekozen deze zelfde soort kosten anders te boeken, bijvoorbeeld onder de post materiële vaste activa, mogen dit niet. Dit verschil in behandeling is volgens appellante niet te rechtvaardigen en in strijd met de eisen van een redelijke beleidsbepaling. Appellante wijst er daarbij op dat ook verweerster in haar besluit op bezwaar erkent dat het vóór 1 januari 2007 niet veel uitmaakte of een post onder IVA dan wel FVA of MVA werd geboekt. Ze werden allemaal meegenomen in de budgettering.

Evenmin is volgens appellante te rechtvaardigen dat onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel zich beperkt tot plankosten van projecten die na 2008 in gebruik genomen zijn of zullen worden. Het is volgens appellante billijk om ook plankosten van projecten die eerder in gebruik zijn genomen, te vergoeden.

Appellante is onder meer in haar nadere memorie uitgebreid ingegaan op de achtergrond van de beleidsregel, waaronder de aanwijzing van de minister. Verweersters definitie van het begrip immateriële vaste activa verdraagt zich hiermee niet, aldus appellante. Zij stelt dat verweerster de facto uitsluitend de voorbereidingskosten van nieuwbouw die ultimo 2006 als materiële vaste activa waren gerubriceerd niet voor vergoeding in aanmerking heeft laten komen, hetgeen een majeure afwijking is van de oorspronkelijke bedoeling van de overgangsregeling. Verder voert appellante aan dat er sterke aanwijzingen zijn dat verweerster haar beleidsregels niet consequent heeft toegepast. Verweerster is volgens appellante bij de Gelreziekenhuizen, het Martiniziekenhuis, het Nederlands Kanker Instituut / Antoni van Leeuwenhoekziekenhuis, het Medisch Centrum Haaglanden en Academisch ziekenhuis Maastricht overgegaan tot versnelde afschrijving, terwijl niet werd voldaan aan de criteria hiervoor. Verder heeft verweerster volgens appellante aanloopkosten uit 2007 en 2008 vergoed, terwijl de tekst van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel daarvoor geen ruimte biedt.

Verweerster heeft het bezwaar tegen de tariefbeschikking van 26 september 2011 niet-ontvankelijk verklaard wegens ontbreken van procesbelang. De tariefbeschikking van 26 september 2011 is volgens verweerster vervangen door de tariefbeschikking van 15 mei 2012 voor zover het gaat om de verwerking van de post IVA in de nacalculatie 2010. Het bezwaar tegen de tariefbeschikking van 15 mei 2012 heeft verweerster ongegrond verklaard. De door appellant opgevoerde posten zijn altijd geactiveerd geweest als materiële vaste activa. De posten zijn dus nooit IVA geweest en voldoen hiermee niet aan onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. Uit de stukken is duidelijk geworden dat een klein onderdeel van de totale aanvraag betrekking heeft op plankosten van recente investeringen die zijn gerealiseerd uit de trekkingsruimte. Verweerster is tot versnelde afschrijving van dit bedrag overgegaan. Om redenen van doelmatigheid heeft verweerster daarbij geen onderscheid gemaakt tussen het A- en B-segment en de Beleidsregels Compensatie IVA 2010 en Overgangsregime kapitaallasten, maar is zij overgegaan tot versnelde afschrijving van het bedrag ineens. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt volgens verweerster. In de door appellante genoemde gevallen was de versnelde afschrijving namelijk op grond van onderdeel 3.1, onder a, of onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 toegestaan. Verweerster heeft dit per ziekenhuis toegelicht in haar verweerschrift. Er is volgens verweerster geen aanleiding om verder af te wijken van de beleidsregels. Verweerster heeft in dit verband opgemerkt dat het niet de bedoeling is om instellingen volledig te vrijwaren van mogelijke problemen in de solvabiliteit, zelfs niet als die problemen voortvloeien uit de invoering van de prestatiebekostiging. Er is sprake van een pakket maatregelen dat erop is gericht negatieve gevolgen in de toekomst zo veel mogelijk weg te nemen. De matige solvabiliteitspositie van appellante van minder dan 15% is volgens verweerster niet te beschouwen als bijzonder. Uit onderzoek blijkt dat de solvabiliteit van algemene ziekenhuizen in 2011 gemiddeld 13,2% bedroeg.

Verweerster heeft de tariefbeschikking van 26 september 2011 vervangen door de tariefbeschikking van 15 mei 2012, waarin het verzoek van appellante om versnelde afschrijving alsnog gedeeltelijk is gehonoreerd. Gelet hierop had appellante geen belang meer bij een inhoudelijke behandeling van haar bezwaar tegen de tariefbeschikking van 26 september 2011. Verweerster heeft dit bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Het College wijst erop dat het voor de gelding van een beleidsregel niet beslissend is of deze geheel overeenstemt met een aanwijzing van de minister. De bevoegdheid tot vaststellen van een beleidsregel als de onderhavige is niet afhankelijk van het bestaan van een dergelijke aanwijzing. Ook indien de beleidsregel niet in overeenstemming is met de aanwijzing zou verweerster bij haar besluitvorming aan de beleidsregel gebonden zijn en zou een besluit dat in overeenstemming met de beleidsregel genomen is, de rechterlijke toetsing in beginsel kunnen doorstaan, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat de beleidsregel in strijd is met de wet of een redelijke beleidsbepaling of de toepassing van de beleidsregel in dat concrete geval gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. Bij de beoordeling van een en ander zal de vraag of de beleidsregel in overeenstemming is met de aanwijzing ter uitvoering waarvan die beleidsregel strekt overigens weer wel een (belangrijke) rol kunnen spelen.

Uit de uitspraken van het College van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX1252) en
17 september 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:129) volgt dat niet gezegd kan worden dat de beleidsregel in verband met de daarin gehanteerde definitie van het begrip IVA in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel buiten toepassing gelaten zou moeten worden. In dit verband overweegt het College meer in het bijzonder het volgende.

De aanwijzing van de minister die aan de beleidsregel ten grondslag ligt, bevat geen definitie van het begrip IVA. Deze aanwijzing biedt verweerster ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip IVA te definiëren. De minister heeft blijkens zijn brief van 1 april 2010 (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) voor de dekking van de afschrijving van de IVA, die ultimo 2010 nog resteren, oorspronkelijk € 160 miljoen beschikbaar gesteld. Het gaat om middelen die in het aanvullend beleidsakkoord ʺSamen werken, samen leven″ (Kamerstukken II, 2009-2009, 31 070, nr. 24) bestemd waren voor het realiseren van een bouwimpuls in de ziekenhuissector. Later zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld in verband met overschrijdingen (Kamerstukken II, 2011-2012, 29 248, 233). Gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld en gelet op de uitvoerbaarheid van de regeling – die is gediend met eenvoudig toepasbare criteria – acht het College de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel een strikte definitie van het begrip IVA op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk.

Bij het voorgaande neemt het College in aanmerking dat de in de beleidsregel voorziene mogelijkheid tot versnelde afschrijving één van de door de minister gekozen middelen vormt om het hoofd te bieden aan de problemen waarmee, zoals onder meer door de Commissie Havermans is gesignaleerd, ziekenhuizen door de afschaffing van de budgettering te maken krijgen. De Commissie heeft in haar advies ʺOndernemen, maar met Zorgʺ uitdrukkelijk apart aandacht gevraagd voor het probleem van de IVA. Zij heeft daarbij aangegeven, dat het probleem is dat IVA in het nieuwe stelsel ofwel geen bijdrage kunnen leveren aan het genereren van opbrengsten ofwel beschouwd moeten worden als onderdeel van de vervaardigingsprijs van andere vaste activa. In het eerste geval moet afwaardering plaatsvinden in het tweede geval herclassificatie. Het gevolg zal zijn een wijziging in de vermogens- en solvabiliteitscriteria van instellingen. Daarom heeft de Commissie aanbevolen de IVA mee te nemen in een te ontwerpen overgangsregeling, temeer omdat het gehanteerde rekenmodel met deze post geen rekening heeft gehouden. Naar het oordeel van het College heeft verweerster in haar beslissing op bezwaar in dit verband terecht benadrukt dat de beslissing omtrent het al of niet toekennen van een compensatie IVA moet worden beschouwd als een onderdeel in een samenhangend geheel van overgangsregelingen die zijn opgesteld in verband met de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging en dat deze compensatieregeling niet los gezien kan worden van (onder meer) de Beleidsregel overgangsregime en dat voorts van belang is dat door de minister bij herhaling is erkend dat in geval van resterende schade die is ontstaan ten gevolge van de structuurwijziging, de overheid onder omstandigheden gehouden zal zijn tot het bieden van nadeelcompensatie. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat de strekking van de beleidsregel door verweerster op goede gronden beperkt is opgevat. Verweerster heeft daarbij in de beschouwing kunnen betrekken dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is met deze beleidsregel een totaalpakket te bieden voor alle problematische afschrijvingsposten in het vast actief van de balans. In het rapport van de Commissie Havermans wordt op p. 33 op basis van voor de Commissie verrichte berekeningen de conclusie getrokken dat de negatieve effecten van de stelselwijziging naar het zich laat aanzien in het algemeen beperkt zullen zijn. Op p. 37 wijst zij er dan op dat in het rekenmodel met de IVA geen rekening is gehouden, terwijl het daarbij om substantiële bedragen kan gaan. Het College acht het goed verdedigbaar dat verweerster daarin aanleiding heeft gevonden om juist voor de IVA, die als zodanig geboekt is, een regeling te treffen.

Aan het vorenoverwogene kan niet afdoen dat de beperkte definitie van het begrip IVA, die verweerster in het kader van de beleidsregel hanteert er in de praktijk toe kan leiden dat bepaalde, niet als IVA geboekte vaste activa, ook wanneer zij materieel op één lijn gesteld kunnen worden met wel als IVA geboekte vaste activa, niet voor versnelde afschrijving ingevolge deze beleidsregel in aanmerking komen. Mede gelet op de hiervoor aangeduide context waarin deze beleidsregel moet worden geplaatst, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de verschillende behandeling van materieel met elkaar op één lijn te stellen gevallen, waar appellante op wijst, tot een andere uitleg of toepassing van de beleidsregel, dan wel tot het onverbindend verklaren van de beleidsregel moet leiden. Gelet op de grote beleidsvrijheid die de minister van VWS en verweerster in het kader van de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging toekomt en gelet op de vele ongelijksoortige situaties bij de verschillende ziekenhuizen die bij die transitie een rol spelen, valt niet zonder meer in te zien dat de in de beleidsregel besloten liggende ongelijkheid de in de beleidsregel neergelegde keuze van transitiemaatregelen onrechtmatig maakt. Appellante heeft weliswaar gewezen op diverse punten in de redenering van verweerster, die de vraag oproepen of andere beleidskeuzen niet de voorkeur zouden verdienen, maar ook een bevestigende beantwoording van die vraag leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat de beleidsregel wat betreft tekst of uitleg onrechtmatig is. Hetgeen partijen hebben uiteengezet over de stand van zaken met betrekking tot het geheel van maatregelen die met het oog op de overgang naar prestatiebekostiging tot op heden zijn getroffen of die nog in ontwikkeling zijn, biedt geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.

Door toevoeging van element (ii) aan onderdeel 3.1, onder a, heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa. Door toevoeging van element (iii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Er kunnen uiteenlopende – op zichzelf beschouwd valide – andere redenen zijn waarom kosten in het verleden niet als IVA in de jaarrekening zijn geclassificeerd. Vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling heeft verweerster hiermee in redelijkheid geen rekening hoeven houden. Wanneer appellante zou worden gevolgd in haar betoog, zou dit nopen tot een inhoudelijke beoordeling van de vraag of bepaalde kosten wel of niet kunnen worden aangemerkt als IVA. Een degelijke inhoudelijke beoordeling zou complex zijn, onder meer omdat kosten vaak jaren geleden zijn gemaakt en niet (meer) goed zijn gedocumenteerd. Daarnaast zou een dergelijke inhoudelijk beoordeling kunnen leiden tot een verdere overschrijding van de beschikbare middelen.

Ook de omstandigheid dat, zoals appellante heeft gesteld, sprake is van zeer forse overschrijdingen van de oorspronkelijk geraamde 160 miljoen euro - in dit verband is door appellante erop gewezen dat per eind juni 2012 een bedrag van € 605 miljoen aan IVA-aanvragen is toegewezen - roept vragen op over de zorgvuldigheid waarmee de maatregel is voorbereid. Daarbij laat het College in het midden of deze omstandigheid wellicht een argument kan vormen voor het geven van een uitbreiding aan de afschrijvingsmogelijkheden van bepaalde vaste activa in een nieuwe beleidsregel, teneinde aldus bepaalde onevenwichtigheden op te heffen die in de toedeling van extra middelen aan de zorginstellingen in het kader van de overgang naar het nieuwe systeem van prestatiebekostiging kunnen zijn ontstaan. Zij kan echter als zodanig niet leiden tot het oordeel dat verweerster de beleidsregel ruimer had moeten uitleggen dan zij heeft gedaan.

Met onderdeel 3.1, onder b, heeft verweerster het toepassingsbereik van de beleidsregel uitgebreid met (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt. Hiermee heeft verweerster blijkens de stukken beoogd te voorkomen dat van de beleidsregel een prikkel zou kunnen uitgaan om (lopende) bouwprojecten te staken vanwege de afschaffing van het systeem van functiegerichte budgettering en het vervallen van de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding. Gelet op deze bedoeling en gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld, ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerster het toepassingsbereik van de beleidsregel in zoverre in onvoldoende mate heeft uitgebreid.

Vast staat dat de plankosten niet vallen onder onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. Slechts een gedeelte van de plankosten valt onder onderdeel 3.1, onder b. Verweerster had op grond van de beleidsregel alleen het aan het A-segment toe te rekenen gedeelte in één keer hoeven afschrijven. Verweerster heeft echter ten gunste van appellante afgeweken van de beleidsregel en is overgegaan tot versnelde afschrijving van het betreffende bedrag in één keer. Het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerster in verdergaande mate ten gunste van appellante van de beleidsregel had moeten afwijken. Verweerster heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerster in bepaalde gevallen de beleidsregel niet consequent op dezelfde wijze heeft toegepast.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. B. Verwayen en mr. P.M. van der Zanden, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2014.

w.g. W.E. Doolaard de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen