ECLI:NL:CBB:2014:172

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

13/45 1 mei 2014

17012

Uitspraak op het hoger beroep van:

Vereniging “platform Stop invasieve exoten”, te Amsterdam, appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 20 december 2012, met kenmerk 11/867, in het geding tussen appellante en

de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(hierna: minister).

Gemachtigde van appellante: mr. W.F.E. Reinhold, voorzitter van het bestuur van appellante.

Gemachtigde van de minister: mr. I.L. de Graaf, als jurist werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS).

1.Het procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft bij brief van 22 januari 2013, bij het College binnengekomen op
23 januari 2013, hoger beroep ingesteld tegen bovenvermelde uitspraak van de rechtbank.

Bij brief van 8 april 2013 heeft de minister een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Bij brieven van 4 en 12 juli 2013 heeft de minister nadere informatie verstrekt en stukken overgelegd. Hierop heeft appellante desgevraagd bij brief van 28 juli 2013 gereageerd. Bij brief van 9 augustus 2013 heeft zij haar reactie aangevuld. Bij brief van 27 augustus 2013 heeft de minister gereageerd.

Op 19 februari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante werd door haar gemachtigde vertegenwoordigd. De minister heeft zich eveneens door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. Van de zijde van de minister zijn voorts verschenen
drs. S.N. Wiessenhaan en mr. I. Plooij, respectievelijk als beleidsmedewerker en wetgevingsjurist werkzaam bij het ministerie van VWS.

2.De grondslag van het geschil

2.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak en de uitspraak van de rechtbank van
30 december 2010, met kenmerk 10/1026 (beide aangehecht). Het College volstaat met het volgende.

2.2

De Tijdelijke Warenwetregeling productvoorschriften Lucky Bamboo (Stcrt. 2009, nr. 12; hierna: Regeling) luidde, voor zover hier van belang, als volgt:

“ Artikel 2
Het is verboden te handelen in strijd met de voorschriften gesteld bij artikel 3, eerste lid, en artikel 4.

Artikel 3
1. Lucky Bamboo:
a. wordt vrij van tijgermuggen verhandeld;
(…)”

Bij e-mailbericht van 17 april 2009 heeft appellante zich gewend tot de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, Regio Noordwest, met een “Verzoek tot handhaving Regeling Lucky bamboo ivm invoer tijgermuggen”. Het verzoek om handhaving heeft appellante, voor zover hier van belang, als volgt geformuleerd:

“ Recent zijn gegevens beschikbaar gekomen waaruit blijkt dat na 22 januari 2009 op twee importbedrijven van Lucky bamboo tijgermuggen zijn aangetroffen (vangstgegevens zijn bijgevoegd). Het betreft de bedrijven met valnummer 12 en 22.
Op grond van artikel 2 jo. artikel 3, eerste lid, onder a, van de regeling is het de bedrijven verboden om tijgermuggen met de Lucky bamboo in te voeren.

Uit de vangstgegevens blijkt dat deze bedrijven het verbod hebben overtreden. Gezien de grote risico’s die tijgermuggen opleveren voor het welzijn en de gezondheid van de bevolking verzoek ik u om handhavend tegen deze bedrijven op te treden. Daarmee kan worden bewerkstelligd dat deze bedrijven niet opnieuw tijgermuggen invoeren en dat de tijgermuggen die nog in de betreffende kassen (en eventueel daarbuiten) aanwezig zijn worden bestreden. Tevens wordt met handhaving het signaal naar de andere importbedrijven en de maatschappij afgegeven dat de overheid de uitvoering van de regeling serieus neemt.

(…)

Indien op basis van de meest actuele vangstgegevens van de Plantenziektenkundige Dienst zou blijken dat naast de twee bedrijven nog andere importbedrijven sinds inwerkingtreding van de regeling tijgermuggen hebben ingevoerd, dan heeft mijn verzoek tot handhaving uiteraard mede betrekking op die andere bedrijven.”

Bij besluit van 13 mei 2009 heeft de minister het verzoek van appellante afgewezen, omdat uit het feit dat bij enkele importbedrijven tijgermuggen zijn aangetroffen nog niet kan worden afgeleid dat in strijd met de Regeling is gehandeld.
Het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar heeft de minister bij besluit van
15 februari 2010 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 30 december 2010, met kenmerk 10/1026, heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 15 februari 2010 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de minister met inachtneming van de uitspraak binnen zes weken opnieuw op het bezwaar van appellante beslist. De rechtbank heeft – voor zover hier van belang – overwogen dat uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling de verplichting volgt dat Lucky Bamboo al bij het importeren – dus bij aankomst in Nederland – vrij van tijgermuggen dient te zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom hij niet overgaat tot handhaving van de Regeling op het moment van import van Lucky Bamboo; de bedoeling van de Regeling is immers dat reeds bij de import wordt bewerkstelligd dat de geïmporteerde plant vrij is van tijgermuggen en niet pas bij het verlaten van het (import)bedrijf.

2.3

Bij besluit van 17 januari 2011, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante wederom ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen:

“ Vast staat dat op grond van de Regeling aanwezigheid van de tijgermug reeds vanaf de landsgrenzen verboden is. Er is juridisch gezien geen reden om niet te handhaven tussen het moment van invoer van gesloten containers met Lucky Bamboo en het moment dat de planten na behandeling met bestrijdingsmiddelen de gesloten kassen verlaten. Handhaving vóór het moment dat de behandelde planten de kassen verlaten is mijns inziens echter niet effectief. Er is op dat moment geen risico voor de volksgezondheid omdat de containers met Lucky Bamboo gesloten zijn bij aankomst op Nederlands grondgebied en vervolgens nog altijd gesloten vervoerd worden naar een besloten ruimte van een kas.

Ik acht het niet uitgesloten dat ondanks goede afspraken van importeurs met leveranciers in China incidenteel tijgermuggen, larven of eitjes meekomen met de invoer van Lucky Bamboo. Om die reden zijn aanvullende verplichtingen opgelegd zoals het vervoeren van de planten in gesloten containers en het pas openen van die containers in een besloten ruimte, in dit geval de kas. Om te voorkomen dat eventueel meegenomen tijgermuggen de kas verlaten, dienen importeurs de planten vervolgens te behandelen met een bestrijdingsmiddel. Indien dit afdoende gebeurt, worden de planten na het verlaten van de kassen verder vrij verhandeld van tijgermuggen. Er is dan geen sprake van gevaar voor de volksgezondheid.

Overigens zal ik de uitkomsten van de uitspraak van de rechter meenemen in de nog te publiceren nieuwe algemene maatregel van bestuur houdende productvoorschriften Lucky Bamboo.”

De Regeling is op 22 januari 2011 van rechtswege vervallen. Op 1 mei 2011 is in werking getreden het Warenwetbesluit Lucky Bamboo (Stb. 2011, 196; hierna: Warenwetbesluit). Het verbod om te handelen in strijd met het voorschrift Lucky Bamboo vrij van tijgermuggen te verhandelen – dat was neergelegd in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 2 van de Regeling – is niet in het Warenwetbesluit opgenomen.
In het Warenwetbesluit is, voor zover hier van belang, het volgend bepaald:

“ Artikel 3
Lucky Bamboo:
a. wordt vanuit derde landen binnen Nederlands grondgebied gebracht en verder vervoerd in gesloten containers, waarbij de eerste opening in Nederland uitsluitend plaatsvindt in een afgescheiden ruimte;
b. verlaat de afgescheiden ruimte niet eerder dan dat afdoende behandeling heeft plaatsgevonden met een biocide of een ander middel dat geschikt is om de planten vrij te maken van de volwassen tijgermug;
d. verlaat de afgescheiden ruimte niet eerder dan dat afdoende behandeling heeft plaatsgevonden met een biocide of een ander middel dat geschikt is om de planten vrij te maken van de larven van de tijgermug;
e. wordt, gedurende de periode dat Lucky Bamboo zich in de afgescheiden ruimte bevindt, bij elke watertoevoeging steeds behandeld met het onder d bedoelde biocide of middel, door dit biocide of middel aan het water toe te voegen;”

De Nota van Toelichting bij het Warenwetbesluit vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:

“ Ten opzichte van de Tijdelijke Warenwetregeling is de verplichting om Lucky Bamboo vrij van tijgermuggen te verhandelen niet meer opgenomen, omdat de toezicht en handhaving van het voorschrift, waar het de import betreft, niet uitvoerbaar bleek.

(...)

Artikel 3
(…)
Wat een afdoende behandeling inhoudt, hangt af van meerdere factoren. De toezichthouder zal onder andere aan de hand van het middel en het gebruik daarvan (overeenkomstig het wettelijk gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing), de hoeveelheid planten, de mugvangst en het bestrijdingsplan moeten beoordelen of de behandeling «afdoende» is.

De verplichting tot een afdoende behandeling in een afgescheiden ruimte biedt voldoende zekerheid dat Lucky Bamboo mugvrij is op het moment dat het verder de handelsketen in gaat.”

3.De uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, het besluit van de minister van 17 januari 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor “verweerder” de minister moet worden gelezen:

“ Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder (…) onvoldoende gemotiveerd waarom hij afziet van handhaving van het in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling vervatte importverbod.
(…)
Omdat de Regeling, en daarmee het importverbod, inmiddels is vervallen, zal de rechtbank hierna bezien of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
(…)
Verder ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat door importeurs van Lucky Bamboo niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van het Warenwetbesluit. Het enkele feit dat er af en toe een enkele tijgermug wordt aangetroffen in de in de kassen geplaatste controlevallen, wil niet zeggen dat er in strijd met de Regeling [lees: het Warenwetbesluit; CBb] is gehandeld. Verweerder heeft er ter zitting in dat verband op gewezen dat de ervaring is dat er in de afgescheiden ruimte, alsook in de kassen, een afdoende behandeling plaatsvindt om de Lucky Bamboo vrij te maken van (larven van) tijgermuggen en dat de laatste jaren, in de vallen buiten de kassen, geen tijgermuggen meer zijn aangetroffen.”

4.De standpunten van partijen in hoger beroep

4.1

Appellante heeft gesteld dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten, dient te worden vernietigd omdat, kort gezegd, door de rechtbank ten onrechte is geoordeeld dat artikel 2 in verbinding met artikel 3 van het Warenwetbesluit niet wordt overtreden. In dat verband heeft appellante er onder meer op gewezen dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de afgescheiden ruimte, zoals gedefinieerd in artikel 1 van het Warenwetbesluit, en de kassen. Uit de Nota van Toelichting bij het Warenwetbesluit blijkt volgens appellante dat de voorgeschreven bestrijdingsmaatregelen in de afgescheiden ruimte moeten worden genomen en niet in de kassen. De controlevallen zijn uitsluitend bedoeld voor monitoring door de overheid en worden niet in de afgesloten ruimte, maar in de kassen geplaatst. Het feit dat tijgermuggen in de vallen zijn gevlogen, betekent volgens appellante dat ze vanuit de afgescheiden ruimte in de kas terecht zijn gekomen en daar overleven. Bij bedrijven waar tijgermuggen in de kas zijn gevonden kan volgens appellante niet anders worden geconcludeerd dan dat artikel 2 in verbinding met artikel 3 van het Warenwetbesluit is overtreden. Van een “behoorlijk bestrijdingsplan” als bedoeld in de Nota van Toelichting ofwel een “afdoende behandeling” en “vrij van …” als bedoeld in artikel 3 van het Warenwetbesluit kan dan immers geen sprake zijn. Ook wijst appellante erop dat uit antwoorden van de minister op kamervragen (TK 2010-2011, Aanhangsel 2665 en 2666) blijkt dat met de omzetting van de Regeling in het Warenwetbesluit geen versoepeling is beoogd. Het Warenwetbesluit verplicht ertoe de Lucky Bamboo in de afgescheiden ruimte afdoende te behandelen, opdat de plantjes vrij zijn van larven en volwassen tijgermuggen. Als in de kassen tijgermuggen worden aangetroffen, betekent dit dat die verplichting wordt overtreden en de minister handhavend moet optreden. Alleen op die wijze kan, aldus appellante, worden volgehouden dat het Warenwetbesluit dezelfde bescherming biedt aan de volksgezondheid.

Appellante verzoekt het College de minister op te dragen handhavend op te treden tegen Lucky Bamboo bedrijven waar tijgermuggen in de controlevallen worden gevonden.

4.2

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. In dat kader heeft de minister er onder meer op gewezen dat uit de in het Warenwetbesluit opgelegde verplichting om de plantjes in een afgesloten ruimte afdoende te behandelen en uit hetgeen blijkens de Nota van Toelichting onder een afdoende behandeling moet worden verstaan, volgens hem blijkt dat het om een inspanningsverplichting gaat. De enkele aanwezigheid van een tijgermug in de kas wil nog niet zeggen dat niet aan deze inspanningsverplichting is voldaan, aldus de minister.

5.De beoordeling van het geschil in hoger beroep

5.1

Het College stelt allereerst vast dat niet is bestreden dat de rechtbank het bestreden besluit van 17 januari 2011 wegens onvoldoende motivering terecht heeft vernietigd. Het hoger beroep van appellante is gericht tegen de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.

5.2

Voorts stelt het College vast dat appellante met haar inleidend verzoek van 17 april 2009 uitsluitend heeft verzocht om handhaving van het in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 2 van de Regeling neergelegde verbod om te handelen in strijd met het voorschrift Lucky Bamboo vrij van tijgermuggen te verhandelen. Appellante heeft ter zitting van het College bevestigd dat zij met haar verzoek steeds heeft willen bereiken dat de minister tot handhaving van dit importverbod zou overgaan.

5.3

Het College overweegt dat de rechtbank zich ten tijde van de aangevallen uitspraak gesteld zag voor de situatie dat de minister de afwijzing van het verzoek van appellante om handhaving opnieuw niet deugdelijk had gemotiveerd, maar dat het verbod om te handelen in strijd met het voorschrift de Lucky Bamboo vrij van tijgermuggen te verhandelen waaronder ook de import moest worden verstaan en waar het geschil om draaide inmiddels niet meer bestond. Het vervolgens in werking getreden Warenwetbesluit voorzag niet meer in een dergelijk importverbod. Naar het oordeel van het College restte de rechtbank onder die omstandigheden niets anders dan na de vernietiging van het bestreden besluit te bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand worden gelaten.

5.4

Voor zover de rechtbank het op zich heeft genomen om verder te toetsen of in het voorliggende geval aan met name artikel 3 van het Warenwetbesluit werd voldaan, moet zij naar het oordeel van het College worden geacht daartoe onverplicht te zijn overgegaan. Die vraag maakte, gezien de strekking van het handhavingsverzoek, immers geen onderdeel uit van het geschil.

5.5

Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 17 januari 2011 terecht in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak komt, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust, voor bevestiging in aanmerking.

5.6

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

6.De beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. Munsterman en mr. J. Schukking, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2014.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.G.M. van Ede