ECLI:NL:CBB:2014:127

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

12/935 2 april 2014

17042

Uitspraak op het hoger beroep van:

[naam], voorheen handelend onder de naam “[restaurant]”, te [plaats 1], appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 19 juli 2012, met kenmerk 11/2294, in het geding tussen appellant en

de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(hierna: minister).

Gemachtigde van appellant: mr. J.D. Nijenhuis, advocaat te Leeuwarden.

Gemachtigde van de minister: drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA).

1.Het procesverloop in hoger beroep

Appellant heeft bij brief van 11 september 2012, bij het College binnengekomen op
13 september 2012, hoger beroep ingesteld tegen bovenvermelde, op 6 augustus 2012 aan appellant verzonden, uitspraak van de rechtbank.

Bij brief van 9 november 2012 heeft appellant de gronden van het hoger beroep ingediend.

Bij brief van 11 maart 2013 heeft de minister op het hoger beroepschrift gereageerd.

Op 19 februari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen.

2.De grondslag van het geschil

2.1

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen (hierna: Warenwetbesluit) is het verboden te handelen in strijd met, onder meer, artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Pb 2004, L 139, blz. 1; hierna: Verordening 852/2004) .

Artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004 bepaalt, voor zover hier van belang, dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop het eerste lid van toepassing is, zich houden aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II.
In hoofdstuk I van bijlage II is onder punt 1 voorgeschreven dat bedrijfsruimten voor levensmiddelen schoon moeten zijn en goed worden onderhouden.
In hoofdstuk V van die bijlage is onder punt 1, aanhef en onder a, voorgeschreven dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.

Artikel 54 van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Pb 2004, L 465, blz. 1; hierna: Verordening 882/2004) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“ 1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
a. de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van (…) levensmiddelen, (…) te garanderen;
(…)
e. schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;
(…)
h. een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
(…)”

Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, sub 5, van het Warenwetbesluit is de minister de bevoegde autoriteit inzake het bij niet-naleving van Verordening 852/2004 indien nodig tijdelijk, geheel of gedeeltelijk, gelasten van de sluiting van het betrokken bedrijf.

2.2

Appellant exploiteerde ten tijde van belang te [plaats 2] een Chinees restaurantbedrijf onder de naam “[restaurant]”. Appellant is op 10 januari 2012 in staat van faillissement verklaard. Het faillissement is inmiddels opgeheven.

Het levensmiddelenbedrijf van appellant is op 22 juli 2009, 21 oktober 2009 en
19 februari 2010 gecontroleerd op naleving van de hygiënevoorschriften. Tijdens die inspecties hebben de controleurs van NVWA waargenomen dat bedrijfsruimten, te weten de keuken en het magazijn, niet schoon waren en niet in goed onderhouden staat verkeerden en/of dat het schoonmaken van artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen, niet frequent genoeg plaatsvond. Geconstateerd werd dat appellant artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit in verbinding met artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004 en bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, en/of hoofdstuk V, punt 1, aanhef en onder a, van die verordening heeft overtreden. De inspecties resulteerden telkens in een boeterapport en het opleggen van een boete.

Het constateren van opeenvolgende overtredingen van de hygiënevoorschriften binnen een tijdsbestek van een jaar is voor NVWA aanleiding geweest het bedrijf van appellant te selecteren voor het project “Hard waar het moet”. Dit project heeft tot doel door middel van een gerichte, op maat gesneden handhaving de naleving van de wet- en regelgeving op het gebied van voedselveiligheid te bevorderen en is gericht op structurele verbetering of, indien de verbetering niet wordt ingezet, stopzetting van het betreffende bedrijf.

In het kader van deze aanpak zijn op 8 april 2010 en 4 mei 2010 inspecties uitgevoerd in het bedrijf van appellant. Ook deze inspecties resulteerden telkens in een boeterapport en het opleggen van een boete, omdat de keuken en het magazijn niet schoon waren en niet in goed onderhouden staat verkeerden en het schoonmaken van artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet frequent genoeg plaatsvond.

Een gesprek met appellant in het kader van voornoemde aanpak heeft plaatsgevonden op 27 mei 2010. Tijdens dit gesprek is aan appellant een besluit van diezelfde datum uitgereikt, waarin de Inspecteur-Generaal van de Voedsel en Waren Autoriteit namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit appellant heeft opgedragen onmiddellijk ten minste een zestal nader beschreven maatregelen te nemen ter bevordering van de hygiëne van levensmiddelen. Voorts is appellant in dit besluit ervoor gewaarschuwd dat tot sluiting van de betreffende bedrijfsruimten zal worden overgegaan als hij niet aan de opdracht voldoet. Verder is hem meegedeeld dat na een periode van veertien dagen na de uitreiking van dit besluit er opnieuw een inspectie zal plaatsvinden om op de uitvoering van de opdrachten toe te zien.

Vervolgens is op 10 juni 2010 een nieuwe inspectie uitgevoerd. Appellant bleek niet te hebben voldaan aan de opdracht de bedrijfsruimten, apparatuur en materialen schoon te maken. Naar aanleiding hiervan heeft (de Inspecteur-Generaal van de Voedsel en Waren Autoriteit namens) de minister bij besluit van 15 juni 2010 op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, sub 5, van het Warenwetbesluit appellant gelast zijn bedrijfsruimten (de keuken en het magazijn) onmiddellijk te sluiten en gesloten te houden totdat gebleken is dat de bedrijfsvoering in die ruimten in overeenstemming is gebracht met de wettelijke regels. Ter verzekering dat appellant de aangewezen ruimten daadwerkelijk sluit en gesloten houdt, heeft de minister met toepassing van artikel 32 van de Warenwet in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat appellant een dwangsom van € 5.000 verbeurt voor elke dag waarop wordt geconstateerd dat de last niet is uitgevoerd totdat een maximum van € 50.000 zal zijn bereikt.

Op 17 juni 2010 heeft een herinspectie plaatsgevonden, waarna appellant de bedrijfsruimten weer mocht openen.

2.3

Bij besluit van 22 april 2011, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 15 juni 2010 ongegrond verklaard.

3.De uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor “eiser” appellant moet worden gelezen en voor “verweerder” de minister:

“ 8. Eiser heeft betoogd dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze op het voornemen tot sluiting te geven. De rechtbank stelt vast dat eiser tijdens het gesprek op 27 mei 2010 het voornemen omtrent sluiting is medegedeeld als hij niet aan de in het besluit van 27 mei 2010 gestelde voorwaarden zou voldoen. Eiser heeft bij die gelegenheid zijn standpunt over dat voornemen kenbaar gemaakt en daarmede zijn zienswijze gegeven.

9. Eiser klaagt er verder over dat verweerder geen microbiologisch onderzoek heeft verricht, terwijl verweerder wel stelt dat er ernstig gevaar voor de voedselveiligheid bestond. Wat daarvan ook zij, naar het oordeel van de rechtbank is buiten twijfel, gelet op alle rapporten en foto’s met betrekking tot eisers bedrijf dat er sprake was van ernstige vervuiling. Bij herhaling heeft eiser daarover opgemerkt schone bedrijfsruimten en apparatuur niet belangrijk te vinden. Dat een dergelijke houding tot meerdere controles leidt ligt dan voor de hand en eiser kan dan moeilijk stellen dat hij voortdurend werd “gezocht”.

10. Eiser stelt dat het voedsel aan de norm moet voldoen en dat de geconstateerde gebreken daaraan niet af doen. Ook dat betoog van eiser laat onverlet dat de geconstateerde ernstige vervuiling in strijd is met de relevante wettelijke bepalingen.

11. Gelet op het bovenstaande was verweerder bevoegd de in geding zijnde maatregel te treffen. Niet gezegd kan worden dat verweerder niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.”

4.De standpunten van partijen in hoger beroep

4.1

Appellant stelt, samengevat, dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog dat het onderzoek en de beslissing tot sluiting van zijn bedrijfsruimten onvoldoende zorgvuldig zijn geweest, die beslissing op onjuiste en ontoereikende gronden is genomen en disproportioneel was in het licht van de op 10 juni 2010 aanwezige situatie en de reeds gerealiseerde verbeteringen. Voorts heeft de rechtbank volgens appellant miskend dat zijn recht om te worden gehoord is geschonden, omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld voorafgaand aan het nemen van de sluitingsbeslissing zijn zienswijze kenbaar te maken.

4.2

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

5.De beoordeling van het geschil in hoger beroep

5.1

Het College stelt voorop dat de minister van zijn bevoegdheid om indien nodig tijdelijk, geheel of gedeeltelijk de sluiting van het betrokken bedrijf te gelasten, gebruik kan maken wanneer een overtreding is geconstateerd van het verbod om te handelen in strijd met artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004. De in die bepaling neergelegde algemene hygiënevoorschriften, welke appellant volgens NVWA niet heeft nageleefd, houden in dat bedrijfsruimten schoon moeten zijn en goed worden onderhouden en dat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen, afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet en wel zo frequent dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden. Anders dan appellant lijkt te menen, is het criterium dus niet dat bedrijfsruimten, artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur niet vervuild of niet ernstig vervuild mogen zijn.

5.2

Het College is van oordeel dat de minister terecht heeft geconstateerd dat op 10 juni 2010 het verbod om in strijd met bovenbedoelde algemene hygiënevoorschriften te handelen door appellant (nog steeds) werd overtreden. Uit het proces-verbaal van 15 juni 2010, dat naar aanleiding van de inspectie op 10 juni 2010 in het levensmiddelenbedrijf van appellant is opgemaakt, blijkt duidelijk dat de keuken en het magazijn niet schoon en niet goed onderhouden waren en dat in die bedrijfsruimten aanwezige artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur (eveneens) een mate van verontreiniging vertoonden die niet kan worden geacht het normale gevolg te zijn van het op de dag van de inspectie bereiden van levensmiddelen, maar zich enkel laat verklaren door het structureel en langdurig niet in acht nemen van de algemene hygiënevoorschriften.

5.3

Voor twijfel aan de juistheid van hetgeen de controleurs van NVWA met betrekking tot de hygiënische staat van de bedrijfsruimte, artikelen, uitrustingsstukken en/of apparatuur in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van de inspectie op 10 juni 2010 hebben opgenomen, ziet het College geen aanleiding. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de daarin weergegeven waarnemingen van de controleurs niet (kunnen) stroken met de op dat moment ter plaatse bestaande situatie.

5.4

Appellant heeft in dit verband betoogd dat niet kan worden gesteld dat hij op 10 juni 2010 in overtreding was, aangezien hetgeen naar de mening van de controleurs niet schoon was niet met voedsel in aanraking kwam. De voedselveiligheid is volgens appellant nooit in gevaar geweest.
Het College overweegt dienaangaande dat de algemene hygiënevoorschriften zich, anders dan appellant veronderstelt, niet beperken tot materiaal dat rechtstreeks met voedsel in aanraking komt. Bovendien acht het College op grond van het proces-verbaal van 15 juni 2010 aannemelijk dat ook materiaal dat direct met voedsel in aanraking kwam niet aan deze voorschriften voldeed. Zo bleek dat de snijmachine oude resten van eten bevatte en dat een aantal plastic vergieten vervuild was met oude resten van eten. Het betoog van appellant slaagt dan ook niet.

5.5

Gelet op het vorenstaande was de minister bevoegd appellant te gelasten zijn bedrijfsruimten (de keuken en het magazijn) onmiddellijk te sluiten.

5.6

Het College ziet, gezien hetgeen tijdens de inspecties op 4 mei 2010 en 10 juni 2010 is waargenomen, geen grond voor het oordeel dat de naleving door appellant van de algemene hygiënevoorschriften op laatstgenoemde datum zozeer was verbeterd dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om appellant te gelasten de bedrijfsruimten te sluiten en gesloten te houden. In het feit dat appellant zijn bedrijf na herinspectie op 17 juni 2010 weer mocht openen, ziet het College geen aanwijzing dat het met de naleving van de hygiënevoorschriften door appellant beter was gesteld dan waarvan de minister is uitgegaan. De stelling van appellant dat de hygiëne in het bedrijf beter moet zijn geweest dan in het proces-verbaal van 15 juni 2010 wordt beschreven, omdat de daarin genoemde tekortkomingen onmogelijk in twee dagen kunnen worden hersteld, gaat naar het oordeel van het College niet op. Niet aannemelijk is gemaakt dat de keuken en het magazijn die in een staat van verontreiniging verkeerden als beschreven in het proces-verbaal van 15 juni 2010, niet binnen twee dagen kunnen worden schoongemaakt. Het feit dat de sluiting niet onverwijld na de inspectie op 10 juni 2010 is gelast, dwingt niet tot de aanname dat het, zoals appellant stelt, met het gevaar voor de voedselveiligheid moet hebben meegevallen. De stelling van appellant dat het disproportioneel is geweest om de naleving van de algemene hygiënevoorschriften af te dwingen door middel van het opleggen van de last tot sluiting, onderschrijft het College gelet op hetgeen hiervoor is vastgesteld en overwogen niet. De met de wettelijke voorschriften strijdige hygiënische omstandigheden in de bedrijfsruimten en het ondanks herhaalde aansporingen volharden in de weigering daar verbetering in aan te brengen, vormden daartoe voldoende aanleiding.

5.7

Het betoog van appellant dat de minister hem voorafgaand aan het besluit van 15 juni 2010 ten onrechte niet - overeenkomstig artikel 4:8, eerste lid, van de Awb - in de gelegenheid heeft gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, heeft de rechtbank terecht verworpen. Uit de stukken blijkt dat appellant de dag na de inspectie van 10 juni 2010 per e-mail uitgebreid heeft uiteengezet waarom hij zich niet met het hem na afloop van de inspectie aangekondigde besluit tot sluiting kan verenigen. Dezelfde visie had appellant ook reeds naar voren gebracht ten tijde van het uitreiken van het besluit van 27 mei 2010 (toen appellant ervoor was gewaarschuwd dat het niet voldoen aan de opdracht om maatregelen ter bevordering van de hygiëne tot sluiting van de bedrijfsruimten zou leiden) en tijdens het naar aanleiding van de inspectie op 10 juni 2010 gehouden verhoor. Het telkenmale door appellant ingenomen standpunt is in het proces-verbaal van dat verhoor als volgt verwoord: “Ik heb geen extra schoonmaakwerkzaamheden verricht, zoals ik u tijdens uw inspectie al heb verteld. Ik zie namelijk uw geconstateerde tekortkomingen niet in relatie tot de voedselveiligheid. In het verleden deden uw collegae ook niet moeilijk hierover.” Naar het oordeel van het College kan in dit geval niet staande worden gehouden dat appellant niet de gelegenheid heeft gehad ten aanzien van de feiten en belangen die hem betreffen zijn zienswijze naar voren te brengen.

5.8

Gelet op het voorgaande komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.

5.9

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

6.De beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. Munsterman en mr. J. Schukking, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2014.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.G.M. van Ede