Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 13/160 22 maart 2013
11219 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling dierenvervoer 2007
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A B.V., te B, verzoekster,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 26 februari 2013 heeft verweerder aan verzoekster voor een periode van drie maanden te rekenen vanaf de datum van dagtekening maatregelen opgelegd van verscherpt toezicht, waaronder dat bij alle exporttransporten van dieren waarbij verzoekster verantwoordelijk is voor het vervoer het regime van klepkeuring van toepassing is.
Bij brief van 7 maart 2013 heeft verzoekster tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij brief van 11 maart 2013, bij het College binnengekomen op 13 maart 2013, heeft verzoekster een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend en een reactie op het verzoek om voorlopige voorziening. Verzoekster heeft vervolgens nog nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 21 maart 2013. Van de zijde van verzoekster zijn verschenen haar gemachtigde en C. Van de zijde van verzoekster zijn verschenen zijn gemachtigde en D, dierenarts, werkzaam bij Dienst Regelingen.
2. Achtergrond van het geschil
Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is houdster van een vergunning voor het vervoer van eenhoevigen, runderen, schapen, geiten en varkens.
- Op 15 januari 2013 is een aanvraag gedaan voor een exportkeuring op 17 januari 2013 van 256 slachtgeiten op een verzamelcentrum te Berghem voor een transport naar Bulgarije. Het vervoer zou worden uitgevoerd door verzoekster. De organisator van het vervoer, als bedoeld in de artikelen 2, onder q en 5 van Verordening (EG) nr. 1/2005, was E B.V.(het transportbedrijf van de vader van verzoekster), zoals staat vermeld op het voor de export opgestelde journaal.
- Tijdens de exportkeuring op 17 januari 2013 is door de dierenarts van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) geconstateerd dat de watervoorziening op het transportmiddel niet werkte. De certificering is daarom geweigerd en de keuring is doorgeschoven naar de volgende dag zodat de watervoorziening hersteld kon worden. De dieren zijn vanwege het gebrek aan de watervoorziening niet gekeurd op geschiktheid voor het transport.
- Op 18 januari 2013 heeft de dierenarts van de NVWA de keuring van de partij geiten geweigerd, omdat het niet om een partij slachtgeiten bleek te gaan, maar om drachtige fokgeiten die niet vanaf een verzamelcentrum geëxporteerd mogen worden.
- Met de dierenarts van de NVWA is vervolgens overeengekomen dat de partij geiten naar een slachthuis zou worden gebracht in Sluis. Uit controle door de NVWA is gebleken dat de partij geiten nooit is aangekomen in het slachthuis in Sluis.
- De partij geiten is op 25 januari 2013 aangetroffen in een stal op een boerderij te Kalmthout, in België. Uit onderzoek door opsporingsambtenaren van het Belgische Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen blijkt vervolgens dat bij 60 geiten de oormerken zijn verwijderd. Van de partij geiten blijkt een aantal te zijn overleden.
- Verweerder heeft vervolgens het besluit van 26 februari 2013 genomen.
3. Het standpunt van verzoekster
Door de opgelegde maatregelen komt verzoekster in ernstige financiële moeilijkheden die zij gelet op de financiële toestand van het bedrijf niet kan dragen. De maatregelen van verscherpt toezicht, in het bijzonder de klepkeuringen, hebben in de sterk concurrerende markt waarin verzoekster opereert bovendien geleid tot een aanzienlijke vermindering van klanten, hetgeen verzoekster in haar bestaansrecht bedreigt als transportonderneming. Dit terwijl niet verzoekster, maar E B.V. de organisator was van het transport. Verzoekster was niet betrokken bij de uitvoering van het transport en bij het oplossen van de ontstane problemen. Het is niet het bedrijf van verzoekster dat het vertrouwen zou hebben geschaad en om die reden is het dan ook niet verzoekster die de maatregelen van verscherpt toezicht opgelegd moet krijgen. De reden om de maatregelen op te leggen is volgens verweerder gelegen in het dierenwelzijn. Het dierenwelzijn is echter tijdens de (korte) rit naar Kalmthout niet in gevaar geweest. De rit was korter dan een rit naar Sluis zou zijn geweest, de bestemming waarmee de dierenarts van de NVWA had ingestemd. De lengte van de rit heeft het welzijn dan ook niet bedreigd. Van enige sterfte tijdens het transport is niet gebleken. Volgens de verklaring van de chauffeur tegenover de Belgische opsporingsambtenaren zijn de dieren tussendoor verzorgd. Uit niets blijkt dat de symptomen die bij de dode dieren beweerdelijk zouden zijn geconstateerd, waarvan geen geneeskundige verklaring is overgelegd, door het transport zijn ontstaan. De dode dieren zijn een week na het transport aangetroffen. Het ontbreken van een gezondheidscertificaat en het verzamelen van fokgeiten op een verzamelplaats zijn geen overtredingen van maatregelen die beogen het welzijn van dieren te beschermen, terwijl het verscherpte toezicht juist vanwege het compromitteren van dierenwelzijn is opgelegd. De maatregelen konden, nu er geen strijd is met artikel 3 van Pro de Verordening (EG) 1/2005, niet worden opgelegd en in ieder geval zijn de opgelegde maatregelen niet evenredig. Als al aan verzoekster maatregelen opgelegd kunnen worden had ook volstaan kunnen worden met een waarschuwing onder bedreiging van een dwangsom. Verzoekster biedt aan te komen tot een ander minder zware oplossing, zoals het opstellen van een protocol.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder is in de eerste plaats van mening dat verzoekster geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Zij wijst erop dat verzoekster ter motivering van haar verzoek een financieel belang naar voren heeft gebracht, hetgeen op zichzelf geen reden is om van onverwijlde spoed te spreken. De kosten van de opgelegde maatregelen zijn op zich niet zo hoog dat om die reden de financiële situatie van verzoekster nijpend is geworden. Dat de financiële situatie van verzoekster niet rooskleurig is, kan geen reden zijn om af te zien van het opleggen van maatregelen.
Verweerder heeft voorts het volgende gesteld. Verzoekster heeft niet gezorgd voor een werkende drinkwatervoorziening, heeft fokgeiten verzameld op een verzamelcentrum en de geiten zonder gezondheidscertificaat naar België vervoerd, zonder dit te melden en in strijd met afgesproken bestemming. Te Kalmthout zijn de dieren aangetroffen op 25 januari 2013. Van de partij geiten bleken er acht te zijn overleden. Na autopsie bij drie van de overleden geiten is door de Belgische veterinair deskundigen vastgesteld dat er sprake was van leververvetting vermoedelijk ten gevolge van het voedingspatroon. Vasten tijdens de reis en stress is een mogelijke oorzaak. Het is daarom de vraag of de dieren de juiste verzorging hebben gekregen. De artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) nr. 1/2005, inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten, en de artikelen 2.4 en 7.2 van de Regeling handel levende dieren en levende producten, waarin de verplichting van een gezondheidscertificaat is voorgeschreven, zijn daarmee overtreden. Door fokgeiten op een verzamelcentrum te brengen om te exporten, heeft verzoekster artikel 37, eerste en derde lid, van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s overtreden. Vanwege de ernst van de geconstateerde overtredingen en gelet op het feit dat de dieren in strijd met hetgeen overeengekomen was met de dierenarts van de NVWA vanaf een verzamelcentrum naar een stal in België zijn vervoerd is komen vast te staan dat verzoekster niet het welzijn van de dieren voor ogen heeft gehad, terwijl de Verordening (EG) nr. 1/2005 dit juist beoogt. Er kan getwijfeld worden of verzoekster de bedrijfsprocessen wel op orde heeft. Nu het vertrouwen van de NVWA in het bedrijf van verzoekster ernstig is geschaad zijn terecht op grond van artikel 26, vierde lid, onder a en b van de Verordening (EG) nr. 1/2005 gedurende een periode van 3 maanden maatregelen opgelegd die inhouden dat verzoekster gedurende genoemde periode onder verscherpt toezicht staat, van toepassing op alle aanvragen voor export van dieren. Dat houdt onder meer in dat alle dieren aan de klep van het vervoermiddel gekeurd worden en dat alle documenten en alle I&R-gegevens (inclusief fysieke oormerkcontrole) van aangevraagde exportpartijen tijdens de keuring uitgebreid worden gecontroleerd door twee medewerkers van de NVWA.
4. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 8:6 Awb Pro en bijlage 2, artikel 4 Awb Pro kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de in het kader van het verzoek uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
5.2 Verzoekster heeft onweersproken gesteld dat de maatregelen van verscherpt toezicht, in het bijzonder de klepkeuring, tot gevolg hebben dat zij klanten verliest en daarmee in haar concurrentiepositie wordt aangetast. De voorzieningenrechter van oordeel dat aan het vereiste dat sprake moet zijn van een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening in zoverre is voldaan.
5.3 De voorzieningenrechter stelt vast dat de maatregelen vervat in het besluit van 26 februari 2013 zijn opgelegd vanwege overtredingen van maatregelen die zien op verschillende aspecten van het dierenwelzijn en de dierengezondheid, zoals eisen aan de voorzieningen om in de behoefte van de dieren te voorzien tijdens het voorgenomen transport, het beschikken over de benodigde documenten en het voorkomen van besmettelijke dierziekten, waarop artikel 37 van Pro de Regeling preventie ziet, die zijn grondslag vindt in de Richtlijn nr. (EG) 91/68 van 28 januari 1991 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunitaire handelsverkeer in schapen en geiten.
5.4 Verweerder hanteert, hier toepasselijk, specifiek beleid neergelegd in het ‘Interventiebeleid Diertransport’. De klepkeuring staat in het Interventiebeleid Diertransport als maatregel opgenomen. Daarin staat wanneer het toepassen van deze keuring, zoals bedoeld in artikel 26, vierde lid onder b, van Verordening (EG) nr. 1/2005, geëigend is. Er moet sprake zijn van een overtreding van Verordening (EG) nr. 1/2005 en de Regeling dierenvervoer 2007. De klepkeuring is aan de orde als de stalkeuring, de keuring die bij deelnemers aan het kwaliteitssysteem Quality Livestock Logistics (QLL) in de 24 uur voorafgaande aan het transport mag worden uitgevoerd, niet langer kan worden toegepast. Dat is het geval indien een (vervoerders)vergunning geschorst is geweest, na een ernstige overtreding (vervoerder, houder verzamelcentrum), indien binnen een periode van 1 jaar 3 overtredingen zijn geconstateerd, gevolgd door een schriftelijke waarschuwing, een bestuurlijke boete, proces-verbaal, last onder dwangsom of melding overtreding door buitenlandse bevoegde autoriteit, waarvan tenminste twee overtredingen van de middencategorie (vervoerder, houder verzamelcentrum). De klepkeuring kan deel uitmaken van het plaatsen onder verscherpt toezicht. Meestal zal dat worden gedaan als er ernstige en/of herhaalde overtredingen worden begaan of bij ernstige vermoedens dat er structurele overtredingen worden begaan. Het verscherpt toezicht wordt op maat toegepast en hangt samen met type overtreding(en) of verdenking. Voor de kwalificatie van ernstige overtreding wordt verwezen naar de Beleidsregels dierenwelzijn 2009, waarin in artikel 3, onder c, staat opgenomen wat daaronder moet worden verstaan. In het kader van het interventiebeleid diertransport moet het dan gaan om overtredingen van Verordening (EG) nr. 1/2005 en de Regeling dierenvervoer waarbij sprake is of is geweest van een ernstig risico voor de gezondheid van het dier en of ernstige aantasting van het welzijn. Andere maatregelen zijn de schriftelijke waarschuwing, de bestuurlijke boete, de last onder dwangsom, schorsing en intrekking van de vergunning. Daarnaast staat in het interventiebeleid dat het van essentieel belang is om de rollen te onderscheiden van de betrokkenen bij een transport, zoals deze worden gedefinieerd in de Verordening (EG) nr. 1/2005. Het betreft verschillende actoren met verschillende verantwoordelijkheden voor het transport van dieren zoals de vervoerder, de organisator en de houder op de plaats van bestemming, bijvoorbeeld het slachthuis of de veehouder. De interventies hangen in sterke mate af van de actor en het moment waarop de overtreding wordt geconstateerd.
5.5 Hoewel de Voorzieningenrechter van oordeel is dat verweerder terecht heeft kunnen concluderen dat sprake is geweest van een ernstig incident en dat met de geconstateerde feiten overtredingen zijn begaan die op zich zelf maatregelen rechtvaardigen, moet worden betwijfeld of de aan verzoekster opgelegde maatregelen passen bij het type overtreding. De Verordening (EG) nr. 1/2005 schrijft het onderwerpen aan aanvullende controles door een dierenarts bij het laden van de dieren niet zonder meer voor bij overtredingen, maar noemt het als een van de maatregelen die zo nodig genomen kunnen worden door de bevoegde autoriteit. Dat vergt een afweging ten aanzien van het type overtreding, het interventiemiddel en het daarmee te dienen doel. De klepkeuring is, zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 februari 2013 (www.rechtspraak.nl, LJN:BZ4377), een reperatoire maatregel. Het is bij uitstek een maatregel waarmee kan worden bereikt dat voorkomen wordt dat dieren die fysiek niet geschikt zijn voor het voorgenomen transport toch worden vervoerd. Een dergelijke overtreding, waardoor de klepkeuring nodig zou kunnen zijn om herhaling te voorkomen, is hier echter niet geconstateerd. De drachtige geiten waren op zich niet ongeschikt voor vervoer. Bij de constatering dat de drinkwatervoorziening, welke vereist is bij lange transporten, defect was is de interventie toegepast die conform het interventiebeleid daarbij past. De certificering is (voorlopig) geweigerd, zodat de dieren niet de lange rit hebben gemaakt zonder drinkwatervoorziening. Ten aanzien van verzoekster is nooit eerder een overtreding geconstateerd. Voor het opleggen van verscherpt toezicht en de klepkeuring moet het volgens verweerders beleid gaan om herhaalde overtredingen van Verordening (EG) nr. 1/2005 en de Regeling dierenvervoer of overtredingen waarbij sprake is of is geweest van een ernstig risico voor de gezondheid van het dier en of ernstige aantasting van het welzijn. Verweerder heeft in dat verband gesuggereerd dat de dieren onvoldoende verzorging hebben ontvangen tijdens het transport, maar dat de dood van de dieren aan verzoekster is toe te rekenen is door verweerder niet gesteld en valt ook niet uit de overgelegde stukken op te maken. Daarbij komt dat in de onderbouwing van de maatregelen ontbreekt welke rollen onderscheiden worden bij de begane overtredingen en voor welk deel elke actor (de vervoerder, de organisator, de veehouder) verantwoordelijk wordt gehouden. Daarmee is niet gezegd dat er steeds slechts een van de actoren verantwoordelijk kan worden gehouden voor een overtreding, maar de samenhang tussen hetgeen verzoekster wordt verweten en de opgelegde maatregelen is in dit geval onvoldoende onderbouwd. In verband daarmee staat niet vast dat verweerder conform zijn eigen interventiebeleid heeft gehandeld. Naar voorlopig oordeel is het verscherpt toezicht geen passende en adequate maatregel.
5.6 Gelet op het bovenstaande ziet de Voorzieningenrechter aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Het besluit van verweerder van 26 februari 2013, waarbij aan verzoekster de maatregelen van verscherpt toezicht zijn opgelegd, zal worden geschorst. Verweerder zal in bezwaar aan de onder 5.5 genoemde aspecten aandacht moeten besteden bij de heroverweging in bezwaar. Het opstellen van een protocol, zoals door verzoekster aangeboden, kan als - voorlopig- passende maatregel al direct worden opgelegd. Dat daarnaast bij de beslissing op bezwaar een andere, meer geëigende maatregel wordt opgelegd, bijvoorbeeld een last onder dwangsom, is in deze situatie voorstelbaar.
5.7 De voorzieningenrechter acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van verzoeker, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en kent overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht één punt toe voor het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 per punt.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het besluit van 26 februari 2013, waarbij aan verzoekster de maatregelen van verscherpt toezicht zijn opgelegd;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van verzoekster, vastgesteld op €944,- (zegge:
negenhonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht ad €318,- (zegge: driehonderdachttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2013.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. A.G.J. van Ouwerkerk